А.Б. Паскачев, В.А. Волох, В.А. Суворова Государственная миграционная политика РФ в новых условиях

Автономная некоммерческая организация

ИНСТИТУТ МИГРАЦИИ И МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

А.Б. Паскачев, В.А. Волох, В.А. Суворова

Государственная миграционная политика Российской Федерации

в новых условиях

Монография

Москва – 2017

Одобрено

Научным советом АНО «Институт миграции

и межнациональных отношений»

УДК 325.1+323(470+571)

ББК 60.7+66.3(2Рос),5

П19

Ответственный редактор:

А. Б. ПАСКАЧЕВ, директор АНО «Институт миграции

и межнациональных отношений», доктор экономических наук, профессор

Рецензенты:

Ш. С. СУЛЕЙМАНОВА, доктор политических наук, профессор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

О. А. НЕСТЕРЧУК, доктор политических наук, профессор Российского государственного социального университета

Паскачев А. Б. Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях : монография /

Паскачев А. Б., Волох В. А., Суворова В. А. ; отв. ред. Паскачев А. Б.; Ин-т миграции и межнац. отношений. – Москва;

Ярославль: Литера, 2017. — 328 с.

В монографии анализируется миграционная ситуация, институциональное обеспечение, механизмы реализации миграционной политики в исторической ретроспективе и в современной России. Исследуются возможности проведения миграционной амнистии в России на основе анализа зарубежного опыта. Выявляются последние изменения в нормативно-правовом обеспечении миграционной политики (в части трудовой миграции) и их эффективность на основе правоприменительной практики. Дается оценка реализации первого этапа Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года в контексте осуществления целей и задач Стратегии государственной национальной политики на тот же период.

Монография представляет интерес для научных работников, политологов, юристов, историков, экономистов, социологов, представителей неправительственных, общественных и иных организаций, изучающих проблемы миграции или работающих в этой сфере. Она может быть использована в качестве учебного пособия для студентов, бакалавров и магистров, изучающих проблемы миграции населения. Будет также полезна работникам органов государственного управления в сфере миграции.

При подготовке монографии использованы материалы гранта №269/27-2 «Реализация миграционной политики в новых условиях», выполненного на основании конкурса, проведенного НБФ в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 01.04.2015. №79-рп.

ISBN 978-5-9906573-5-9

© Паскачев А.Б., Волох В.А., Суворова В.А.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ..........................................................................5

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ..........................................................17

1.1. Миграционная политика России в дореволюционный период (начиная с эпохи Петра I)........................................17

1.2. Миграционная политика России в советский

период.....................................................................................33

1.2.1. Миграционная политика в области иммиграции

в 1917-1927 гг........................................................................34

1.2.2. Миграционная политика в области иммиграции

в 1928-1939 гг........................................................................41

1.2.3. Миграционная политика СССР в годы Великой Отечественной войны: 1941-1945 гг...................................42

1.2.4. Миграционная политика в области

иммиграции с 1960 года.......................................................43

1.3. Миграционная политика России

в постсоветский период........................................................63

1.4. Миграционная ситуация в современной России: количественные и качественные характеристики..............77

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В НОВЫХ УСЛОВИЯХ.....................................................100

2.1. Концепция государственной миграционной

политики Российской Федерации: история разработки

и проблемы реализации........................................................100

2.2. Институциональное обеспечение государственной миграционной политики.......................................................111

2.3. Правовое обеспечение государственной миграционной политики на примере трудовой миграции..........................130

2.4. Механизмы реализации государственной

миграционной политики.......................................................151

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ДО 2025 ГОДА.......171

3.1. Совет при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям:

проблемы миграции..............................................................171

Приложение 1........................................................................190

3.2. Результаты выполнения первого этапа

Концепции государственной

миграционной политики.......................................................208

3.3. Миграционная амнистия: исследование

возможности проведения в России амнистии

на основе анализа зарубежного опыта

и российской практики.........................................................220

3.4. Миграционная амнистия: результаты экспертного опроса о возможности проведения в России......................270

3.5. Предложения и рекомендации

по совершенствованию государственной

миграционной политики Российской Федерации..............303

ЗАКЛЮЧЕНИЕ...................................................................311

Библиография......................................................................317

Об авторах............................................................................326

5

ВВЕДЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Основой политической стабильности и экономического

благополучия любого государственного образования, а та-

кого многонационального, многоконфессионального, имею-

щего глубокие исторические корни, как Россия, тем более,

является продумання, взвешенная национальная политика.

С ней, оказывая на нее разное влияние в разные историче-

ские периоды, всегда неразрывно связаны миграционные

процессы, которые в зависимости от общего состояния об-

щества и государства могут воздействовать на социальную

среду как положительно, так и негативно.

Миграция населения – сложный социально-экономиче-

ский процесс. Его влияние на судьбу государства и общества

огромно и многогранно. Принимая во внимание социаль-

но-производственный фактор потенциально разновектор-

ных возможностей, заложенный в миграционных процессах,

следует уделять им пристальное внимание на всех уровнях

власти и общества. Поэтому реализация Концепции госу-

дарственной миграционной политики Российской Федера-

ции и эффективное управление миграционными процессами

должно стать крайне важным и необходимым ресурсом для

социальной стабильности и развития экономики страны.

Для России, испытывающей в последнее время немало со-

циально-экономических проблем, связанных с санкциями, вве-

денными против нее западными странами, миграция населения

становится все более значимым фактором демографического,

экономического и культурного развития страны. В ближайшие

десятилетия значение миграции еще более повысится. В на-

стоящее время миграция населения достигла исторически уни-

кального уровня, формируя особую модель глобализации.

Вместе с тем для новой, современной России мигра-

ция стала проблемой, которая не получила еще достаточно

полного осмысления и адекватного государственного реа-

6

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

гирования. Анализ проведенных исследований выявил, что,

несмотря на большой вклад ученых в разработку проблем

миграции, существует ряд дискуссионных вопросов. К со-

жалению, следует отметить, что различные аспекты мигра-

ционной проблематики исследованы неравномерно. В даль-

нейшем изучении нуждаются как вопросы формирования

государственной миграционной политики Российской Феде-

рации, так и проблемы государственного управления мигра-

ционными процессами.

Чтобы миграция давала положительные результаты, а ее

негативные последствия были минимальными, по мнению

авторов, миграционными процессами следует целенаправле-

но управлять. Необходимо разработать и внедрить в практи-

ку четкие механизмы управления миграционными процесса-

ми и реагирования на любую динамику в их развитии с тем,

чтобы получить от этого максимальную пользу для государ-

ства и общества, одновременно минимизируя возможные

сопутствующие ему издержки. Также необходимо готовить

кадры специалистов в области управления миграционными

процессами. Это касается как внутренней, так и внешней

миграции. Требование совершенствования государствен-

ной миграционной политики и управления миграционными

процессами диктуется не только необходимостью решать

насущные проблемы, но и геополитическими императивами

развития России.

Европейский миграционный кризис, вызванный эко-

номической, политической и национально-правовой неста-

бильностью в странах Северной Африки, Ближнего Востока

и Южной Азии, привел к многократному увеличению пото-

ка беженцев и нелегальных мигрантов в страны Европей-

ского союза. Попытки использовать территорию Российской

Федерации, а именно ее участок на норвежской границе для

транзита в Евросоюз, так называемый «арктический путь»,

были своевременно пресечены.

7

ВВЕДЕНИЕ

Миграционная ситуация, связанная с экстренным мас-

совым прибытием граждан Украины, несколько стабилизи-

ровалась и в целом не оказала негативного влияния на соци-

ально-экономическое положение страны в 2015 году.

Новый порядок привлечения к трудовой деятельности

иностранных граждан, действие договора Евразийского эко-

номического союза также отрицательно не повлияли на ми-

грационную ситуацию в Российской Федерации.

Можно утверждать, что миграция населения как одна из

тенденций, характеризующих современные мировые соци-

ально-политические, экономические и культурорлогические

процессы, приобрела глобальный характер.

В этой связи нуждаются в дальнейшем изучении вопро-

сы формирования и реализации государственной миграци-

онной политики Российской Федерации, механизмы воздей-

ствия миграционных процессов на социально-экономическое

развитие регионов и социальный климат в районах сосредо-

точения мигрантов, реализации международных обязательств

Российской Федерации в части миграции населения.

В монографии приводятся наиболее значимые измене-

ния, происходящие в государственной миграционной поли-

тике, законодательстве в новых условиях, осуществляется

анализ российской практики в области миграционной поли-

тики, даются соответствующие рекомендации, призванные

оказать содействие миграционным службам в решении про-

блем, с которыми они нередко сталкиваются в своей практике.

Прежде чем рассмотреть современную миграционную

политику России, авторы полагают целесообразным рас-

смотреть этапы ее зарождения, становления и развития.

Многие стороны современного процесса государственного

регулирования иммиграции, эмиграции и внутренней ми-

грации населения имеют глубокие исторические корни. Что-

бы лучше понять современное положение, сложившееся в

сфере управления миграционными процессами, необходимо

проанализировать эволюцию государственной миграцион-

8

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

ной политики. И связано это не только с необходимостью

обоснования тех или иных политических решений в данной

области, но и для систематизации исторического опыта, на-

копленного нашей страной за прошедшие столетия. Проводя

анализ эволюции государственной миграционной политики,

за точку отсчета мы выбрали эпоху Петра I, т.к. именно этот

исторический отрезок времени, вошедший в историю нашей

страны как период формирования и дальнейшего развития

эффективных и насыщенных торогово-экономических свя-

зей с зарубежными странами, характерируется активизацией

небывалых до этого миграционных процессов.

Среди множества явлений и проблем, порожденных

этими процессами, наиболее полезным с точки зрения из-

учения истоков формирования современной миграционной

политики России, по мнению авторов исследования, может

оказаться опыт переселения и отходничества, которые значи-

тельно активизировались с 1861 года после отмены крепост-

ного права. Именно в этот период наряду с организованным

переселением происходили и масштабные самовольные пере-

мещения населения, что во многом было обусловлено обеззе-

меливанием крестьян, ростом капиталистической промышлен-

ности, развивающимся процессом отделения промышленности

от земледелия. В монографии исследуется реакция властей на

факт широкого развития отходничества, как временного ухода

крестьян из мест жительства на заработки в города и на сель-

скохозяйственные работы, в другие местности1.

Современное положение, сложившееся в сфере управле-

ния миграционными процессами, а также тенденции, наметив-

шиеся в миграционной политике, лучше понять и объяснить

на фоне исторического экскурса в прошлое, позволяющего

более наглядно и масштабно представить и проанализировать

эволюцию государственной миграционной политики.

1 Энциклопедия «История отечества», «Большая Российская эн-

циклопедия», 1997 г.; Демографический энциклопедический словарь,

1985 г.

9

ВВЕДЕНИЕ

Именно поэтому в первой главе настоящей монографии

авторы широко представили отечественный опыт управле-

ния миграционными процессами, охарактеризовали наци-

ональные особенности формирования и реализации госу-

дарственной миграционной политики в дореволюционной

России, исследовали опыт переселенческой политики нача-

ла XX века, приобретенный в ходе аграрной реформы П.А.

Столыпина, выявили особенности миграционной политики

советской власти в период строительства основ социализма

(1917–1941 гг.), в годы Великой Отечественной войны и в

послевоенный период (1945–1991 гг.).

Особое внимание в монографии уделяется переселенче-

ской политике начала XX века, а именно аграрной реформе

П.А. Столыпина. По мнению авторов, важность и значение

изучения миграционной политики в этот период представ-

ляет собой большую научную и практическую ценность,

прежде всего, с точки зрения возможности использования

столыпинского опыта в практике районирования террито-

рий и дифференцированного подхода к переселению в них

населения.

Что касасется системы управления миграцией населе-

ния в Советской России, то она начала формироваться сразу

же после Октябрьской революции и окончания Гражданской

войны. Основной задачей советской миграционной полити-

ки стало перераспределение трудовых ресурсов в соответ-

ствии с планом размещения и развития производительных

сил. Объемы и направления организованного перераспреде-

ления трудовых ресурсов определялись народно-хозяйствен-

ным планом, а расходы, связанные с ее реализацией, госу-

дарство принимало на себя. Для управления процессами

внутренней миграции использовались три основные фор-

мы добровольного перераспределения трудовых ресурсов

в нужных для государства направлениях: экономическая,

административно-организованная и общественно-органи-

зованная.

10

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Наиболее острой проблемой миграционной политики

Советской России в первые годы ее существования являлась

проблема беженцев. Первая мировая война обусловила появ-

ление свыше 5 млн. российских беженцев, проживавших ра-

нее на территориях, принадлежавших в тот период РСФСР.

Социально-экономические и политические реформы, пре-

жде всего, коллективизация, репрессии против кулаков, уско-

ренная индустриализация с ее резкой потребностью в рабочей

силе, вызвали в стране беспрецедентные масштабы миграции и

высокий уровень социальной мобильности населения.

Механизм внутренней миграции в Советской России,

носил преимущественно принудительный характер, иско-

веркавший миллионы человеческих судеб, но все же позво-

ливший такой дорогой ценой укрепить государственную

власть и восстановить экономику страны перед приближаю-

щейся Великой Отечественной войной.

Реализация миграционной политики советского госу-

дарства также рассмотрена в монографии через призму раз-

вития миграционных процессов в чрезвычайных условиях

военного времени. Великая Отечественная война обуслови-

ла массовое перемещение населения, различавшееся по при-

чинам и методам осуществления.

Одной из организованных властью форм внутренней

миграции в военный период стала эвакуация населения, пре-

следующая цель перебазировать основные производитель-

ные силы из прифронтовых районов на Восток.

Не менее масштабно в этот период происходила насиль-

ственная депортация целых народов. Особое место в ней

занимают принудительные депортации немцев Поволжья,

чеченского, ингушского, балкарского, карачаевского, калмыц-

кого и татаро-крымского народов, а также некоторых других

национальных групп, в том числе турок-месхетинцев.

По мнению авторов монографии, депортацию народов

Северного Кавказа, татар Крыма и калмыков невозможно

рассматривать в качестве превентивной меры хотя бы пото-

11

ВВЕДЕНИЕ

му, что она осуществлялась в начале 1944 года, когда фронт

отодвинулся далеко на Запад, а на территорию Чечено-Ин-

гушетии враг вообще не был допущен. К концу 1944 года

практика «сплошных депортаций народов» была признана

«нецелесообразной и неэффективной».

Естественным последствием Великой Отечественной

войны стали массовые перемещения граждан советской Рос-

сии к местам своего прежнего постоянного проживания. Для

восстановления разрушенного войной народного хозяйства

в части обеспечения трудовыми ресурсами государство эф-

фективно использовало административно-хозяйственный

механизм. Так, при организации сельскохозяйственных пе-

реселений и организованном наборе работников применя-

лись плановость, добровольность, учет бытовых условий.

Миграционная политика СССР в послевоенный период

отличается высокой результативностью во многом благодаря

оперативному применению широкого спектра управленче-

ских механизмов. Основной задачей миграционной полити-

ки этого периода было перераспределение трудовых ресур-

сов, связанное с развитием производительных сил страны,

созданием промышленных центров и строительством круп-

ных народно-хозяйственных объектов.

Что касается внешних миграций, в целом они были

весьма ограничены и только с возникновением социалисти-

ческого лагеря несколько расширились в ходе реализации

экономической помощи дружественным странам. Механиз-

мы привлечения иностранной рабочей силы отражались в

соответствующих межгосударственных соглашениях.

Важной частью вопросов, рассматриваемых в моногра-

фии, стали изучение и анализ государственной миграционной

политики Российской Федерации в новых условиях, количе-

ственные и качественные показатели миграционной ситуации.

В монографии раскрываются также основные направле-

ния формирования миграционной политики в современной

России, активизация которой была связана с изменением са-

12

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

мой парадигмы социально-экономического развития страны

в пореформенный период в условиях перехода к рыночным

отношениям.

Проблемы, характерные для миграционных процессов в

России в новых условиях, нашли свое отражение во второй

главе монографии. В ней авторы большое внимание уделя-

ют анализу содержания и концептуального обоснования ос-

новополагающих документов, в которых сформулированы

основные направления миграционной политики государства

на различных стадиях миграционного процесса.

Важным событием в миграционной сфере в 2012 году

стало принятие Концепции государственной миграционной

политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Работа над указанным стратегическим документом велась

с 2005 года в рамках выработки социально-экономической

стратегии России.

В итоговом документе отражены рекомендации и пред-

ложения палат Парламента, Общественной палаты Россий-

ской Федерации, Общественного совета при ФМС России,

учтены особенности регионального развития Российской

Федерации.

Управление миграционными процессами осуществля-

ют созданные государством профильные административные

структуры (министерства, ведомства, федеральные служ-

бы и их региональные представительства). В реализации

миграционной политики Российской Федерации в рамках

своей компетенции принимают участие федеральные, му-

ниципальные и местные органы исполнительной власти.

Несмотря на общую задачу, позволяющую объединить их в

единую систему, имеются, тем не менее, существенные раз-

личия между названными субъектами миграционной поли-

тики, как по месту и роли в системе государственных орга-

нов, их компетенции, так и по функциональным свойствам.

Авторы считают необходимым обратить внимание на

то, что до апреля 2016 года основным федеральным органом

13

ВВЕДЕНИЕ

исполнительной власти, реализующим государственную ми-

грационную политику, являлась Федеральная миграционная

служба. Однако в соответствии с Указом Президента Рос-

сийской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершен-

ствовании государственного управления в сфере контроля

за оборотом наркотических средств, психотропных веществ

и их прекурсоров и в сфере миграции» Федеральная мигра-

ционная служба была упразднена. Функции и полномочия

ФМС России были переданы Министерству внутренних дел

Российской Федерации. В системе данного министерства

было создано Главное управление по вопросам миграции

МВД России.

Острота проблемы институционального обеспечения в

значительной мере связана с тем, что за весьма короткий пе-

риод ФМС России претерпела целый ряд, часто необдуман-

ных, реорганизаций. Институциональная противоречивость

негативно отразилась на процессах реализации возложен-

ных на службу задач и функций.

В этой связи в настоящее время перед Министерством

внутренних дел стоят сложные задачи, прежде всего связан-

ные с тем, что на ведомство возложены новые функции не

в полной мере свойственные «силовому ведомству», такие

как адаптации и интеграции мигрантов, реализация госу-

дарственной программы содействия добровольному пере-

селению соотечественников, проживающих за рубежом,

управление процессами внешней трудовой и внутренней

миграций. Иными словами, функции, связанные с социаль-

но-экономическим и демографическим развитием страны, а

также участие в реализации национальной и внешней поли-

тики России в части миграции населения.

В данной монографии анализируется также работа об-

щественных, неправительственных и международных орга-

низаций, которые оказывают необходимую помощь мигран-

там, осуществляют научно-исследовательскую деятельность

в сфере миграции и многое другое. Общественные организа-

ции осуществляют проекты по мониторингу нарушений прав

14

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

человека. Показательно, что в результате этой деятельности,

по отзывам самих мигрантов, случаи нарушений прав чело-

века в России сокращаются2. Так, много лет на территории

Российской Федерации успешно работают такие обществен-

ные, неправительственные и международные организации,

как «Форум переселенческих организаций», Комитет помо-

щи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское

содействие», «Сеть «Миграция и право», «Международная

правозащитная ассамблея», Российское общество Красного

Креста (РОКК), «Партнерство по миграции» и ряд других3.

Также авторы монографии исследуют специфику функци-

онирования нового института гражданского общества – Обще-

ственного совета при Федеральной миграционной службе,

который был создан с целью оказания содействия ФМС Рос-

сии в подготовке предложений по выработке и реализации

мероприятий по совершенствованию государственной ми-

грационной политики. По инициативе Общественного совета

при ФМС России во всех субъектах Российской Федерации

созданы и активно функционируют общественно-консуль-

тативные советы при территориальных управлениях Феде-

ральной миграционной службы (ОКС при УФМС). Опыт

работы Общественного совета при Федеральной миграци-

онной службе дает основания полагать, что данная практика

является конструктивным элементом развития институтов

гражданского общества при формировании государственной

миграционной политики Российской Федерации.

Третья глава монографии посвящена оптимизации Го-

сударственной миграционной политики Российской Феде-

рации с учетом целей и задач Стратегии государственной

национальной политики на период до 2025 года. Авторы

2 Воронина Н.А. Деятельность общественных организации Рос-

сии по защите прав мигрантов в России // Права человека и правоза-

щитная деятельность государства. Сборник материалов Всероссийской

научно-практической конференции, 12 мая 2003 г. / Под ред. д.ю.н.

В.Н. Лопатина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 298.

3 Волох В.А. Формирование и реализация государственной мигра-

ционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной мигра-

ции и предоставления убежища. Монография. М.: Спутник+, 2009. C. 162.

15

ВВЕДЕНИЕ

подробно анализируют результаты выполнения первого эта-

па Концепции государственной миграционной политики,

исследуют возможности проведения в России амнистии на

основе анализа зарубежного опыта и российской практики,

изучают последние изменения в нормативном правовом обе-

спечении миграционной политики (в части трудовой мигра-

ции) и дают оценку эффективности этих изменений на осно-

ве правоприменительной практики.

Для читателей большой интерес будут представлять ре-

зультаты экспертного опроса о возможности миграционной

амнистии в России, проведенного заведующей кафедрой ми-

грационной политики и демографической безопасности Инсти-

тута права и национальной безопасности РАНХиГС, доктором

социологических наук, профессором Леденевой В.Ю. по заказу

Института миграции и межнациональных отношений.

Современная миграционная политика Российской Фе-

дерации проводится на фоне роста мифологизации мигра-

ционных процессов и существования мигрантофобии не

только на уровне сознания основной массы населения, но и

ряда государственных чиновников. Это определяет специ-

фику проводимой миграционной политики, в которой пре-

обладает жесткий миграционный контроль с ориентацией

на силовые меры. Демографический кризис, порождающий

дефицит трудовых ресурсов, массовый отток людей из от-

дельных регионов страны вынуждает государство использо-

вать миграционный потенциал для решения существующих

экономических проблем, корректировать сложившуюся ми-

грационную политику, ставит его перед необходимостью от-

каза от только силовой политики в преодолении негативных

последствий миграционных процессов, все больше уделяя

внимание регулированию миграционных потоков, созданию

условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов,

обеспечению баланса этих прав и законных интересов меж-

ду мигрантами и местными жителями. Очевидно, что все пе-

речисленное касается также лиц, ищущих убежища на тер-

ритории России. На наш взгляд, достигнув осознания того,

что массовая миграция – наша неизбежность, уже сегодня,

необходимо добиваться, чтобы миграционная политика пе-

16

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

рестроилась в пользу оптимизации, чтобы одновременно

«на порядок повысить качество миграционной политики го-

сударства»4.

Современная государственная миграционная полити-

ка должна учитывать государственную национальную по-

литику, быть составным, и важным, элементом стратегии

развития общества. Обеспечение единства в формировании

эффективной миграционной и национальной политики ос-

новано на проявлении объективных механизмов коммуника-

ции и сознательной, целенаправленной системы управления

отношениями и технологиями, информационно-коммуника-

тивными процессами.

Принятые государством за последнее время меры по

предотвращению межнациональных и межконфессиональ-

ных трений и разногласий в обществе начали давать свои,

положительные плоды. Этому, безусловно, способствовал

Указ Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г.

№ 1666 «О Стратегии государственной национальной поли-

тики Российской Федерации на период до 2025 года»5.

Необходимо отметить, что принятие Стратегии и эффек-

тивный общественный контроль за ходом ее выполнения на

самом высоком уровне, в том числе Советом при Президенте

Российской Федерации по межнациональным отношениям,

дало определенный толчок к постановке и решению ряда

важных миграционных проблем.

4 Владимир Путин. Россия: национальный вопрос // URL: http://

www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html

5 URL: http://base.garant.ru/70284810/

17

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И

ЭВОЛЮЦИИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

В РОССИИ

1.1. Миграционная политика России в дореволюци-

онный период (начиная с эпохи Петра I)

Рассматривая миграционную политику в дореволю-

ционный период, необходимо выделить три направления

управления миграционными процессами, а именно имми-

грацию, эмиграцию и внутреннюю миграцию.

В период правления Петра I был снят запрет на свобод-

ный въезд иностранцев, урегулированы многие вопросы их

правового положения. Манифестом «О вызове иностранцев

в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» от 16

апреля 1702 г. для иностранцев был открыт свободный до-

ступ в Россию, а также были гарантированы многие права и

привилегии. В их числе: услуги при перемещении из-за гра-

ницы в Россию, свобода вероисповедания в Христианстве,

судопроизводство «по законам Божеским, а потом по Рим-

скому гражданскому праву и другим народным обычаям»,

соблюдение законов по выходу в отставку, которые действу-

ют в европейских государствах. В Манифесте указывалось,

что все старания царя направлены на благо земли русской,

«дабы его подданные могли научиться поныне неизвестным

познаниям и тем искуснее становиться в делах торговых»6.

Россия стала первой страной, которая в конце XVII в. про-

водила политику привлечения высококвалифицированных

иностранных специалистов. Въезд в Россию разрешался

только лицам «военного звания», купцам и художникам, а

также («разным мастерам»). Позднее был разрешен въезд и

иностранцам-правоведам.

6 Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций. По-

слесловие, комментарии. А.Ф. Смирнова М: ОЛМА-Пресс Образование,

2004. 831с.

18

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Этим же документом Петр I учреждал тайную коллегию

военного совета, от которой зависели все дела, касающие-

ся иностранцев военного штата. Следует отметить, что в

период Великого посольства Петра I в 1702 и 1704 годах в

русскую армию неоднократно и в большом количестве при-

глашались иностранные офицеры и генералы. Только с 1697

по 1698 год было приглашено около 7000 военных специали-

стов. В качестве примера законодательного регулирования

правового статуса иностранцев, служащих в России, можно

назвать Указ Петра I 1713 г. о создании в Киевской губернии

особых воинских подразделений, впоследствии проявив-

ших себя при обороне южных рубежей России от турецкой

угрозы. Обращает на себя внимание тот факт, что согласно

инструкции в иррегулярные полки можно было определять

офицерами не только русских дворян, но и уроженцев Вала-

хии и Сербии, так как они «люди к военному делу способ-

ные, говорят на одном из славянских языков»7.

Купцы из стран Западной Европы составляли в России

весьма многочисленную группу, как среди иноземного ку-

печества, так и среди всех иностранцев. В эпоху Петра I не

делалось предпочтения купцам какой-либо одной страны

перед другими. Льготы, предоставляемые купцам той или

иной нации или торговой компании, перестали существо-

вать. Представительство различных национальных групп

западноевропейского купечества в России было неравно-

мерным. Оно зависело от уровня экономического развития,

ее заинтересованности в русском рынке, а также политики

самого российского государства.

Большинство среди торгующих в России западноевро-

пейских купцов составляли представители трех стран: Ан-

глии, Голландии, Германии. В общей сложности их насчи-

тывалось примерно 400 человек. Также можно отметить еще

одну группу торговавших в России иноземцев, это «москов-

ские торговые иноземцы». Представители данной группы

7 Там же.

19

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

купцов являлись либо давними выходцами из стран Запад-

ной Европы (Голландии, Дании, Германии), либо их сыно-

вьями и внуками, родившимися уже в России. Иногда их

рассматривают как особую группу русского купечества. Но

в отличие от русских купцов московские торговые инозем-

цы имели особый правовой статус, не входили ни в состав

посадского населения, ни в состав корпораций привилеги-

рованного купечества. Они не несли многих обычных для

русских купцов служб и повинностей и проживали наряду с

прочими иностранцами в иноземных слободах. Общее про-

исхождение, религия, приверженность определенным тради-

циям сближали их с иностранными купцами. Большинство,

составляя правовые документы, необходимые в торговле,

пользовались чаще родным языком, чем русским. Все они

принадлежали к той части иностранного населения в Рос-

сии, ассимиляция которой зашла достаточно далеко.

Какие же условия торговли существовали для иностран-

ных купцов? В соответствии с Новоторговым уставом 1667

года иностранные купцы могли осуществлять торговлю на

внутреннем рынке только при наличии у них специальных

жалованных грамот «с красной печатью». Кроме того, от-

правляясь во внутренние города, иностранцы должны были

платить специальную проездную пошлину в 10%, а при

продаже – еще 6% с цены. Во внутренних городах не допу-

скалась торговля иноземцев с приезжими купцами8. Нормы

Новоторгового устава должны были оградить торговлю рус-

ских купцов от конкуренции иностранцев.

Определенной регламентации подвергались и иные сто-

роны жизни иностранных купцов. Некоторые ограничения

существовали еще с допетровских времен. В середине XVII в.

было ужесточено законодательство о местах проживания

иноземцев. В Москве им запрещалось жить в Белом и Ки-

тай-городе, а также на посаде и в слободах9. Все иностран-

8 Мулюкин А.С. Очерки по истории юридического положения

иностранных купцов в Московском государстве. Одесса, 1912. С. 290.

9 Мулюкин А.С. Очерки по истории юридического положения ино-

странных купцов в Московском государстве. Одесса, 1912. С. 290-304.

20

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

цы, выходцы из Западной Европы, могли проживать только

в Немецкой слободе на Яузе, расположенной в 3-х верстах к

востоку от Земляного вала – официальной границе города.

Особые слободы для иностранцев существовали в Архан-

гельске и Вологде10. Законодательные предписания, ограни-

чивающие иностранцев в выборе место жительства, нередко

нарушались, а для XVIII в. подобные случаи были весьма

типичными. В строившемся Петербурге иностранцы сели-

лись достаточно свободно. Очевидно, что здесь каких-либо

ограничений не существовало.

Специальное законодательство существовало и в от-

ношении въезда-выезда иностранных купцов. Въезд их

в Россию при Петре I был в принципе свободным и даже

поощрялся. Выезд иностранных купцов, особенно тех, кто

длительное время находился в России, регламентировался

достаточно строго. В течение всей Северной войны запре-

щался выезд шведских подданных. Для остальных требова-

лось ручательство других иностранцев, что отъезжающий не

является шведом, и справка из таможни об уплате пошлин.

В дальнейшем контроль за передвижением иностранцев был

усилен. В соответствии с рядом указов 1719-1721 годов ино-

странцы по прибытии в Петербург должны были регистри-

роваться в Полицмейстерской канцелярии11. А при отъезде

им необходимо было получить необходимые документы в

Коллегии иностранных дел, представить поручителей в от-

сутствии долгов казне и частным лицам.

Деятельность западноевропейских купцов касалась ком-

петенции многих ведомств. Но в течение долгих лет основ-

ным государственным органом, ведавшим ими, как и всеми

иностранцами, был Посольский приказ. После учреждения

в 1719 году Коммерц-коллегии иностранные купцы перешли

в ее ведение12.

10 Репин Н.Н. Русские и западноевропейские купцы в России

XVII-XVIII вв. К вопросу о периодизации борьбы за рынок // Торговля,

промышленность и город в России XVII – начала XX вв. М., 1987. С. .37.

11 Захаров В.Н. Западноевропейские купцы в России: Эпоха Петра

I. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 1996. С.95.

12 Захаров В.Н. Указ. соч. С. .96.

21

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

Таким образом, царское правительство способствовало

развитию торговли в порубежных портах, всем иноземцам

были предоставлены равные права, нередко учитывались их

заботы и претензии. Регламентация иностранной торговли в

России стала сближаться с нормами и правилами, приняты-

ми в европейских странах. С другой стороны, Россия, как и

иные державы в эту эпоху, использовала свой суверенитет,

охраняя отечественную торговлю и промышленность от кон-

куренции иностранцев.

Мысль организовать земледельческие колонии впервые

явилась еще в конце царствования Елизаветы Петровны,

однако осуществила ее Екатерина II. Одним из первых ма-

нифестов, собственноручно подготовленных молодой им-

ператрицей после вступления на российский престол, был

«вызывной» манифест от 4 декабря 1762 года, который и

послужил сигналом для начала исторического переселения

немцев в Россию.

Манифест, отпечатанный по сотне экземпляров на рус-

ском, французском, немецком и английском языках, Колле-

гия иностранных дел разослала нашим дипломатическим

агентам за границей. Им поручалось его широко распростра-

нить, следовало манифест этот «не только известным учи-

нить внесением его в тамошние газеты, но и всевозможное

старание прилагать, чтобы оный непременно свое действие

иметь мог». Однако манифест ожидаемого успеха не имел.

Жители Европы не спешили оставить родные места, где все

было знакомо и надежно, ради принятия чуждого и безы-

звестного. По мнению наших дипломатов, необходимо было

точно определить гарантии и привилегии, которые предла-

гались переселенцам, а также установить денежное пособие

на путевые издержки. Верная своим убеждениям о необхо-

димости увеличения населения любыми средствами, Екате-

рина непосредственно участвует в выработке новых законо-

дательных актов. Уже 22 июля 1763 года обнародованы два

документа, дополняющие приведенный выше «вызывной»

22

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

манифест, а именно: «Манифест о даруемых иностранным

переселенцам авантажах и привилегиях» и «Указ об учреж-

дении Канцелярии опекунства иностранных переселенцев».

Эти документы надолго стали фундаментом для развития ко-

лонизации (вплоть до реформы 1871 года). Таким образом,

процесс планового заселения свободных российских терри-

торий иностранцами, в большинстве своем выходцами из

юго-западных земель Германии, сдвинулся с места, со вре-

менем набирая и сторонников, и темпы.

Как и первый, второй «вызывной» манифест также был

переведен на многие языки и опубликован в соответствую-

щих зарубежных газетах. Его положения произвели ошелом-

ляющее действие на население за границей и вызвали, по

выражению публициста Шлецера, – «das Laufen und Rennen

nach Russland» («настоящее бегство в Россию»).

В манифесте имелось 10 параграфов: первые парагра-

фы, с 1-го по 5-й, устанавливали, кто может переезжать в

Россию, последующие с 6-го по 10-й провозглашали приви-

легии и льготы («авантажи») для иностранных колонистов.

Манифест весьма соответствовал ожиданиям немецких пе-

реселенцев и обещал личную свободу каждому, кто имми-

грировал в Россию. Он гарантировал свободное поселение

в любой местности Российской империи, где кто пожелает.

Исключение для евреев формально теперь уже не действова-

ло. Свобода вероисповедания и право на сооружение своих

церквей, освобождение от всяких налогов на 30 льготных лет

(при поселении в городах – на 5 льготных лет), предостав-

ление беспроцентных ссуд на 10-летний срок на постройку

дома, домашнюю обстановку и хозяйственное обзаведение,

а также возмещение путевых и кормовых расходов на пере-

езд в Россию, для тогдашних переселенцев, в основном неи-

мущих, – все это было очень заманчиво. Кроме того, особым

стимулом было освобождение от воинской повинности.

Манифест также гарантировал иностранным поселен-

цам право на местное самоуправление и право выезда из

23

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

России в любое время. Для немецких иммигрантов особое

значение имело то, что предоставляемые права и привиле-

гии распространялись и на их потомков, включая тех, что ро-

дились в России. Однако не все обещания манифеста были

выполнены. Так, например, иностранные колонисты могли

селиться не во всех губерниях Российской империи, а только

в специально выделенных и обозначенных в реестре местах.

Число привезенных колонистов за 1763-1766 гг. составило

22800 душ. Расселить и устроить такую массу людей было

задачей нелегкой, и правительство решило прекратить вер-

бовку до тех пор, «пока все доныне выехавшие колонисты

получат дома, нужные инструменты, скот и все прочие по-

требности, действительно в работу не вступят и собственно-

го пропитания иметь не будут». Первые колонисты из-за не-

подготовленности и отсутствия механизмова регулирования

миграции, разумеется, переживали серьезные трудности, но

дальнейший ход истории совместного проживания русских

и немцев показал, насколько оправданной и полезной для

России была инициатива молодой императрицы Екатерины II.

В 1803 году началось переселение немецких колонистов

в степи южной Новороссии. Первоначально они прислали

своих депутатов, которые подали царю ходатайство с прось-

бой о разрешении им разместиться в Новороссии на тех

основаниях, на которых в 60-90-е годах XVIII в. селились

в России все иностранные выходцы. Александр I удовлетво-

рил их просьбу13.

В 1803 году «для водворения переселяющихся в Но-

вороссийский край иностранцев» из Екатеринославской и

Херсонской казенных палат было отпущено 20 тыс. руб.»14.

Первоначально колонисты селились на основании правил

1763 г., по которым иностранцам предоставлялись: свобода

вероисповедания, право заведения фабрик и вольной торгов-

ли, льгота на 30 лет в платеже податей, свобода от рекрут-

13 Кабузан В. Русские в мире. СПб: БЛИЦ, 1996 . С. 89.

14 Кабузан В. Указ. соч. С. 89.

24

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

ской повинности, пособия для обзаведения хозяйством и по-

земельный надел в 60 десятин на каждую семью.

20 февраля 1804 г. были опубликованы новые правила

«о приеме и водворении иностранных колонистов»15. Со-

гласно этим правилам в Россию допускали только таких пе-

реселенцев, «кои в крестьянских упражнениях или рукоде-

лии примером служить могли», а также являлись «хорошими

и достаточными хозяевами». Число въезжающих ограничи-

валось 200 семействами в год. Иностранных колонистов ре-

комендовалось направлять в Новороссию, расселяя их по

возможности ближе к портовым городам. Колонисты полу-

чали льготу от уплаты податей и отправления повинностей

на 10 лет, им выдавалось на хозяйственное обзаведение до

300 руб. в год с возвратом этих денег по прошествии льгот-

ного срока в течение 10 лет, выделялся надел в 60 десятин на

каждое семейство. Данные указы облегчали положение ко-

лонистов и способствовали их переезду в Россию. В отличие

от иностранных колонистов, отечественные переселенцы не

получали от казны никакого пособия и не пользовались ни-

какими льготами.

Таким образом, проведенный анализ миграционной по-

литики в области иммиграции в дореволюционный период

позволяет сделать вывод о том, что в этот период она име-

ла ограничительный, селективный характер. Регламентация

иностранной торговли в России стала сближаться с нормами

и правилами, принятыми в европейских странах. С другой

стороны, Россия, как и иные державы в эту эпоху, использо-

вала свой суверенитет, охраняя отечественную торговлю и

промышленность от конкуренции иностранцев.

Что касается миграционной политики в области эмигра-

ции, то на протяжении всего дореволюционного периода в

России свободной эмиграции по личному решению не толь-

ко не существовало, но даже не возникало такой правовой

проблемы. Жители России были ее подданными, а так как

15 Там же С. 89.

25

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

власть была самодержавной, то и ее жители рассматривались

подданными самодержца – царя, без позволения которого не

разрешалось покидать Россию. Поэтому выезды за границу

до второй половины XIX столетия были исключением, в ос-

новном для приобретения необходимых государству знаний.

Такие разрешения предусматривали определенные ограни-

чения и, прежде всего, требования возврата в страну или,

наоборот, лишение права на возвращение16.

В больших масштабах и с положительным результатом

направлялись на учебу молодые дворяне при Петре I. По-

лучивший же разрешение на выезд, был обязан оформить

заграничный паспорт и заплатить значительный государ-

ственный налог. Однако и при этом, проживая за рубежом,

он должен был каждые пять лет продлевать загранпаспорт

на новый срок. Невозвращенцев ждало строгое наказание,

вплоть до лишения принадлежащего ему на родине имуще-

ства. Что же касается эмиграции простых людей, то она не

допускалась вплоть до последней четверти XIX столетия.

Совершенно по-иному обстояло дело с управлением

процессами внутренней миграции. Можно выделить две ос-

новные формы внутренней миграции в этот период, а имен-

но – отходничество и переселение.

На протяжении всего XIX века ведущей социально-эко-

номической тенденцией было увеличение крестьянского на-

селения в городах, и особенно в столицах.

В 1854 году в Петербурге проживало 142.506 крестьян

и 67.169 крестьянок, в 1855 г. – 125.645 и 60.806., в 1858 г. –

202.847 крестьян, при общей численности жителей столицы –

494.656 человек.

10 декабря 1869 года в Санкт-Петербурге была прове-

дена поименная перепись населения. По ее итогам в городе

проживало 207.007 крестьян обоего пола. Общая числен-

ность населения Петербурга составила 667.963 человека.

В конце восьмидесятых годов XIX века была предпринята

16 Эмиграция в судьбе России / Рощин Ю.В. М.: Авангард, 2009. С.

26

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

однодневная летняя перепись. В Санкт-Петербурге в ночь с

14 на 15 июня 1888 года наличное население в городе со-

ставляло 732.881, в том числе пришлых рабочих обоего пола

36.761. Пришлое население было задействовано на следую-

щих работах: землекопы – 2068, мостовщики – 2240, плот-

ники – 3368, каменобойцы – 39, асфальтовщики – 56, камен-

щики – 3828, штукатуры – 3329, маляры – 1995, каменотесы

– 315, столяры – 164. В 1890 году число крестьян обоего пола

в столице составляло 501.746 человек, при общей численно-

сти населения 954.400 человек. В 1896 году общая числен-

ность жителей Петербурга составила 954.400 человек, среди

них пришлые – 650.670 или 68%. По сообщению Карновича

Е.П., в 1858 году в Санкт-Петербурге преобладали крестья-

не из Московской, Ярославской, Владимирской, Тульской,

Калужской губерний. Более доказательные данные перепи-

си 10 декабря 1869 года крестьян, исчисленных поименно

– 204.347. Самой многочисленной была Ярославская ди-

аспора – 45180 человек, за ними следовали тверские кре-

стьяне – 34.402, представи-телей Санкт-Петербургской

губернии насчитывалось – 27012, новгородцев – 18254,

костромичей – 1253017.

В 1902 году пришлое население Москвы составляло

72,4%. Среди пришлого населения Москвы 76,4% – крестья-

не. При росте абсолютных показателей по каждой из губер-

ний наблюдаются некоторые изменения в позициях. На пер-

вом месте оставалась Московская губерния, на второе место

вышла Тульская губерния, на третье – Рязанская. Более всего

пришлых было среди рабочих домовладения и трактирного

промысла (97,41% среди мужчин и 96,23% среди женщин).

Далее следовали: домашняя прислуга (96,7% среди мужчин

и 94,89% среди женщин), рабочие транспортных предприя-

тий (94,66% мужчин и 82,49% женщин). Провести сопостав-

ленный анализ численности крестьян в Москве и Санкт-Пе-

17 Внутренняя миграция: учебное пособие / В.А. Волох, В.А. Су-

ворова. М.: ГУУ, 2014. С. 33-34.

27

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

тербурге практически невозможно, переписи проводились в

разные годы и избирались разные критерии для анализа.

Что касается правовой основы пребывания крестьян в

городе, то еще в 1724 году были установлены особые прави-

ла об отлучках крестьян. На протяжении XIX – начала XX

века происходила постоянная корректировка паспортного

режима, направленного на устранение противоречий меж-

ду действительностью и нормативными документами. По

«Уставам о паспортах» от 1857 года «крестьяне всех наиме-

нований», отлучившиеся внутри империи для прокормления

себя разными промыслами и работою от места их житель-

ства за 30 верст и на срок свыше полугода, обязаны были

брать печатные «плакатные паспорта». Существовало 4 рода

паспортов:

– 6 месяцев – 15 копеек;

- 1 год – 1 руб. 45 копеек;

– 2 года – 2 руб. 90 копеек;

– 3 года – 4 руб. 35 копеек серебром18.

Позже были введены 5-летние паспорта. Увеличение

срока действия паспорта косвенно свидетельствует о том,

что определенная часть крестьян уходила на заработки на

длительный срок. Государственные крестьяне получали па-

спорта и билеты в волостном правлении и у сельского стар-

шины в помещичьих в уездных казначействах. Паспорт со-

держал следующие сведения:

1. Губернию, уезд, волость или деревню;

2. Имя и прозвание;

3. Муж. или жен. пол;

4. Женат или холост, если вдовец, после какого брака;

5. От кого паспорт дан;

6. Время и на сколько лицо отпущено;

7. Год, месяц, число;

8. По какому документу и из какого казначейства пас-

порт выдан и под каким № внесен в книгу;

18 Внутренняя миграция: учебное пособие / В.А. Волох, В.А. Су-

ворова. М.: ГУУ, 2014. С. 36-37.

28

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

9. Под гербом отмечались приметы: рост, волосы, бро-

ви, глаза, нос, рот, подбородок, особые приметы.

Статья 17/61 ПСЗРИ от 1843 года «Об отсрочке видов

проживающим в Санкт-Петербурге государственным кре-

стьянам других губерний» устанавливался порядок отсрочек

крестьянам. По порядку, оговоренному прежде, крестьянин,

по истечении срока паспорта мог получить 6 месяцев от-

срочку после того, как он показал прежний паспорт. Своев-

ременная выдача паспорта для отходника была чрезвычайно

важна. В 1869 году задерживалось полицией 11459 человек,

в 1877 – 7766 человек. Отсутствие паспорта лишало кре-

стьянина заработка. В 1897 году годовые, 6 и 3 месячные па-

спортные бланки были упразднены и заменены бесплатным

годовым сроком действия. До этого законодательного акта

отходники предпочитали 3-х месячные паспорта, как самые

дешевые19.

Вторая форма внутренней миграции – переселение. Пе-

реселения в дореволюционный период связаны с аграрной

реформой П.А. Столыпина.

Основы новой аграрной-переселенческой политики в

Сибири вырабатывались в течение ряда лет. 10 марта 1906

года Витте внес в государственный Совет проект тех самых

мер, которые затем в несколько более широком объеме были

приведены уже в исполнение премьер-министром Столыпи-

ным. Правительство также предприняло практические шаги

для подготовки массовых переселений. Так, при МВД было

создано в 1896 году Переселенческое Управление. Первона-

чально этот орган ведал только водворением переселенцев.

Нарезка участков возлагалась на Департамент государствен-

ных имуществ. 6 мая 1905 года последовал указ о преобразо-

вании МЗиГИ в главное Управление землеустройства и зем-

леделия. 19 сентября 1905 года переселенческое Управление

перешло в ведение ГУЗиЗ, а 18 декабря 1905 года последо-

19 Внутренняя миграция: учебное пособие / В.А. Волох, В.А. Су-

ворова. М.: ГУУ, 2014. С. 37.

29

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

вал приказ главы ГУЗиЗ о передаче в ведение Переселенче-

ского управления дел по отводу земель для переселенцев и

заведования отрезами, занимавшимися гидротехническими

изысканиями 20.

Вся Азиатская Россия была разделена на 12 переселен-

ческих районов, в которых вводились управления. Штаты

каждого из районов насчитывали сотни человек. Во главе

районов были поставлены заведующие переселенческим де-

лом, которым были подчинены землеотводные и дорожные

партии, гидротехнические отряды, местные переселенче-

ские организации по водворению переселенцев. Практиче-

ская деятельность этих учреждений до начала массовых

переселений выражалась в образовании переселенческих

участков, которые в 1906 году числились в разряде «за-

пасных».

Важным шагом в подготовке к политике массовых пе-

реселений стал закон 1904 года. Согласно этому закону пе-

реселяться могли крестьяне только из тех местностей, из

которых добровольное выселение признавалось особо же-

лательным ввиду неблагоприятных хозяйственных условий.

Переселиться можно было только в те районы, заселение

которых признавалось особо желательным. Такие районы

определялись главами МВД, МзиГИ, военным министром

и министром финансов. Переселенцам полагались опреде-

ленные льготы (отсрочка от службы в армии, льготное нало-

гообложение). В переселенческой политике правительства

Столыпина можно выделить два этапа. Началом проведения

политики массовых переселений следует считать 1906 год,

когда было издано несколько правовых актов, существенно

изменивших характер переселенческой политики. Во-пер-

вых, в дополнение к закону 6 июня 1904 года издаются пра-

вила от 10 марта 1906 года. По этим правилам переехать

20 Внутренняя миграция: учебное пособие / В.А. Волох, В.А. Су-

ворова. М.: ГУУ, 2014. С. 43.

30

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

жить за Урал мог любой крестьянин и мещанин-земледелец,

независимо от имущественного положения21.

Все льготы и пособия, предусмотренные законом от 6

июня 1904 года, за переселенцами сохранились. Во-вторых,

Указом 19 сентября 1906 года свободные земли в Алтайском

округе передавались в казну под образование переселенче-

ских участков.

За 1907-1914 гг. Кабинет министров передал в ведение

казны под переселенческие участки 3426914,58 десятин зем-

ли. В-третьих, важное значение имел Именной Высочайший

Указ от 5 октября 1906 года, отменивший некоторые огра-

ничения в правах сельских жителей. Согласно этому указу

крестьяне получили возможность свободного передвижения

в пределах страны и права самостоятельного выбора места

проживания. В-четвертых, 9 ноября был опубликован Указ,

разрешивший крестьянам свободный выход из общины и

продажу своих земельных наделов в Европейской России.

Последнее для желающих переселиться было особенно важ-

но, поскольку переселенцы, снимаясь со своих мест, в губер-

ниях выхода, как правило, продавали свои наделы.

Указ 9 ноября 1906 года позволил переселенцам про-

дать имущество и получить столь необходимые для обще-

ства на новом месте финансовые средства. На первом этапе

переселенческой политики в 1906-1909 гг. государство пре-

следовало цели, определявшиеся основными проблемами

социально-экономического и стратегического плана. Вопрос

о колонизации Сибири был вопросом, кому владеть Сиби-

рью в экономическом и политическом смысле. Массовые

переселения должны были поглотить излишек крестьянской

населения из густонаселенных и малоземельных губерний

центра страны. На втором этапе в 1910-1914 гг. после поезд-

ки в 1910 г. по Сибири Столыпина вопрос ставился не столь-

ко об отселении бедноты, сколько «колонизации» богатого и

экономически перспективного региона.

21 Внутренняя миграция: учебное пособие / В.А. Волох, В.А. Су-

ворова. М.: ГУУ, 2014. С. 45-46.

31

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

В 1910 году Столыпин и Кривошеин четко обосновали

необходимость изменения политики в Сибири. Целью но-

вой политики стало превращение Сибири в один из главных

хлебопроизводительных регионов страны с ориентацией на

экспорт. Анализируя экономическую политику основных

стран-экспортеров хлеба, Столыпин пришел к заключению,

что хлеб может быть с выгодой реализован на мировых хлеб-

ных рынках. По правилам 10 марта 1906 года переселенец

мог переехать в Сибирь с семьей по удешевленному желез-

нодорожному переселенческому тарифу. Стоимость билета

согласно этому тарифу равнялась 1/4 цены билета III класса.

Дети до 10 лет перевозились бесплатно. Также по льготно-

му тарифу перевозились и вещи переселенцев. При водво-

рении переселенец освобождался от казенных платежей

и земельных денежных сборов на 5 лет, а в последующие

5 лет облагался этими сборами лишь в половинном размере.

От натуральных повинностей переселенец не освобождался.

Переселенцы были обязаны уплачивать все мирские сборы.

Для переселяющихся на земли Алтайского округа

специальным циркуляром министра Императорского Двора

был разрешен бесплатный отпуск леса. Таковой полагался

переселенцам, уже причисленным к образованным окру-

гам, но еще не заполненным переселенческим участкам и

не устроенным в земельном отношении. Бесплатный лесной

материал из казенных дач для построек могли получить и те,

кто переселялся на казенные земли, но уже в рамках обыч-

ного законодательства.

Кроме того, переселенцам могли быть выделены посо-

бия от правительства в виде путевых ссуд и ссуд на домо-

обзаводство. По ссудам, выданным переселенцам, никаких

процентов и пеней не насчитывалось. Путевые ссуды могли

быть выдаваемы до 50 рублей, а направляющимся в Приа-

мурское генерал-губернаторство – до 100 рублей на семью.

Возврат ссуд производился по истечении пятилетнего срока в

течение последующих десяти лет равными частями ежегодно.

32

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Все переселенцы в возрасте более 18 лет получали от-

срочку на 3 года отбывания воинской повинности. Лица,

переселяющиеся без проходных свидетельств, могли во-

дворяться на общих основаниях на заготовленных для пе-

реселенцев участках, если эти участки имелись в свобод-

ном распоряжении. Имели право водворяться на казенных

землях мещане и потомственные дворяне, обрабатывающие

землю своим личным трудом и трудом членов своей семьи.

Правительство стремилось самым широким образом разъяс-

нять крестьянам правила и порядок процедуры поселения.

Например, в 1907 году среди крестьян было распростране-

но более 6,5 млн. экземпляров различных брошюр и листо-

вок. Издавались также справочные книжки для ходоков и

переселенцев. Еженедельно выходили «Сведения» о числе

свободных душевых долей на переселенческих участках во

всех уездах Томской, Тобольской, Иркутской, Пермской гу-

берний, а также областях Приморья, Средней Азии22.

5 июля 1912 года был издан новый закон о ссудах на

домообзаводство. Согласно этому закону, переселенцы часть

домообзаводной ссуды могли получить в безвозвратное по-

собие. Переселенцы, водворившиеся в старожильческих об-

ществах, ссуды получали в размере половины установленной

нормы. Размер ссудного кредита теперь устанавливался в за-

висимости от почвенно-климатических условий местности.

Для этого все заселяемые районы Сибири были разбиты на

6 разрядов. Первый разряд включал в себя наиболее плодо-

родные земли, где ссуды вообще не выдавались. Кроме ссуд

на домообзаводство выдавались также ссуды на общеполез-

ные надобности. Ссуды эти выдавались согласно циркуляру

16 марта 1909 года и только переселенцам. Размеры ссуд на

общеполезные надобности не имели фиксированной цифры

и колебались в зависимости от цели. После 1906 года в сфе-

ре ссудного кредитования положение изменилось в лучшую

22 Внутренняя миграция: учебное пособие / В.А. Волох, В.А. Су-

ворова. М.: ГУУ, 2014. С. 46-47.

33

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

сторону. После водворения на участок либо в старожильское

селение переселенец ходатайствовал о выдаче ему ссуды.

В ходатайстве он указывал причину, по которой ему нужна

ссуда. Помимо этого, переселенец предоставлял чиновнику

информацию о количестве членов семьи и о размерах своего

имущества с примерной оценкой стоимости последнего. По

данным С.Н. Проконовича, в 1895-1900 гг. в Сибирь пере-

селилось всего 1207653 человек. В 1906-1910 гг. когда про-

цент переселенцев был особенно высок, миграция коснулась

только четвертой части естественного прироста населения.

Из 4 млн. переселенцев 3 млн. осели в Западной Сибири и

киргизских степях, в том числе 2,2 млн. – в западных обла-

стях Сибири.

Таким образом, одним из последствий реформы явилось

расслоение крестьянства. Основная цель Столыпинской ре-

формы – «поднять благосостояние России путем замены

нынешнего, исторически общинным духом слабого, кол-

лективистки настроенного крестьянства, классом сильных,

крепких, пропитанных индивидуализмом мелких собствен-

ников» – не была достигнута. В целом за 10 лет (1906-1916)

из общины выделилось 2 млн. домохозяев. Реформа ускори-

ла процесс разрушения общины.

1.2. Миграционная политика России

в советский период

Рассматривая миграционную политику в советский пе-

риод, также как в дореволюционный период, необходимо

выделить три направления управления миграционными про-

цессами, а именно иммиграцию, эмиграцию и внутреннюю

миграцию.

В советский период можно выделить несколько перио-

дов миграционной политики в области иммиграции:

• 1917-1921 гг.

• 1921-1927 гг.

34

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

• 1928-1939 гг.

• 1941-1944 гг.

• 1960-1990 гг.

1.2.1. Миграционная политика

в области иммиграции в 1917-1927 гг.

Миграционную политику в области иммиграции совет-

ских республик в первые послереволюционные годы предо-

пределили политические и идеологические факторы.

Следует выделить комплекс нормативных актов, состав-

ляющих основу иммиграционной политики, направлений

регулирования, создание легально контролируемого имми-

грационного процесса.

В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. издавать

законы имели право Всероссийский съезд Советов, ВЦИК,

СНК (ст. 31,38,49)23.

В Постановлении СНК РСФСР «О постоянной ко-

мис-сии СТО по урегулированию сельскохозяйственной и

про-мышленной иммиграции» от 28 ноября 1922 г. упомина-

ется постановление СТО РСФСР «О мерах по урегулирова-

нию иммиграции» от 10 мая 1922 г., которое рассматривало

въезд иммигрантов в страну под руководством подотде-ла

промышленной иммиграции при ВСНХ24.

Советская Россия была закрытым государством, но не

тотально, миграционная политика в области иммиграции в

этот период имела ограничительный, селективный характер.

12 января 1918 г. НКИД объявил «Новые правила въез-

да в Россию из-за границы русских граждан»25. «Новые пра-

вила», очевидно, упростили порядок получения въездных

23 URL: http//constitution.garant.ru/DOC_85478htm

24 См. подробнее: Россия и США: Экономические отношения

1917-1933: сб. документов / РАН Институт всеобщей истории, отв. ред.

Г.Н. Севостьянов; Е.А. Тюрина. М: Наука, 1997. С. 69-70.

25 СУ РСФСР 1917. №12. Ст.174.

35

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

документов. Вместо двух инстанций право выдачи паспор-

та для въезда российских выходцев в советскую Россию из-

за границы получили представители России в зарубежных

странах. Они пересылали опросные листы непосредственно

на пограничные пункты, только уведомляя об это правовой

отдел и Генштаб.

В 1919 г. в советских государственных учреждениях, в

ВСНХ и Наркомземе, начались переговоры о переселении

в Россию западноевропейских рабочих для работы на ряде

производственных объектов в промышленности и сель-ском

хозяйстве. Первый документ по этой проблеме был принят

Совнаркомом РСФСР 7 августа 1919 г. 26. В 1920 г. эта про-

блема продолжала обсуждаться правительством, после чего

были приняты новые документы.

Мартовским законом 1918 года советское правительство

предоставило право политического убежища иностранцам,

преследуемым у себя на родине за преступления политиче-

ского или религиозного характера. В случае получения от

иностранного государства требований о выдаче запросив-

шего в СССР политического убежища дело передавалось

в НКИД, а оттуда в суд, который должен был постановить,

«носило ли оно политический, религиозный или общеуго-

ловный характер»27. После этого решался вопрос о выдаче,

причем выданы могли быть только уголовные преступники.

За своей ненадобностью закон этот вскоре был отменен. А

несколько позже Советы перестали предоставлять полити-

ческое убежище иностранцам, преследуемым на своей ро-

дине за религиозные убеждения. Политическое убежище в

СССР предоставлялось теперь лишь за преследования, свя-

занные с «общественной деятельностью» просителя.

Советское правительство хотело изменить статус ино-

странцев в РСФСР по политическим, военным и экономи-

26 См. подробнее: Тарле Г.Я. Российское зарубежье и Родина.

С.45; ДСВ. М., 1973. Т-VI. С. 375-378.

27 Декрет ВЦИК РСФСР №56 «О праве убежища» от 28 марта 1918 г.

36

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

ческим соображениям. Поскольку из-за общего развала в

стране НКВД не в состоянии было осуществлять надзор

за иностранцами и привлекать их к трудовой повинности,

советское правительство начало проводить в 1919 году пе-

риодические регистрации иностранцев. Регистрироваться

иностранцы должны были в местных Советах в недельный

срок со дня опубликования постановления. Иностранцы

должны были, кроме того, заполнить анкету из 24 пунктов,

причем требовалось, чтобы они указали, «кто из партийных

или советских работников или какой заводской комитет или

советское учреждение может поручиться за лояльность по

отношению к советской власти» и «с кем из иностранцев

(регистрирующийся) имел сношения в России и за грани-

цей»28. Если по тем или иным причинам иностранец вообще

не пришел на регистрацию «до истечения вышеуказанного

срока», он мог быть привлечен «к ответственности по всей

строгости военно-революционного времени». О любой пе-

ремене адреса иностранцы должны были лично уведомлять

регистрационные учреждения. Несоблюдение этого правила

также каралось «по всей строгости военно-революционного

времени». Домовым комитетам, владельцам и управляющим

домами вменялось «в строжайшую обязанность следить за

точным и неуклонным исполнением сего обязательного по-

становления»29. При переезде из одной советской республи-

ки в другую иностранные граждане обязаны были получить

на это специальное разрешение в виде визы.

Новые политические, социально-экономические и иде-

ологические реалии в развитии государства в 1920-е гг. вно-

сили изменения в правотворческую деятельность в области

миграционной политики. Выбор стратегии миграционной

политики в области иммиграции был обусловлен социаль-

28 СУ РСФСР 1919. Ст.361. Постановление НКВД «О регистрации

иностранных граждан, проживающих на территории РСФСР», опубл. 22

июня 1919 г.

29 Там же.

37

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

но-экономическими, политическими факторами, которые

оказывали двойное действие. С одной стороны, стимулиру-

ющее действие, поскольку необходимо было решать задачи

технико-экономического развития, а иммиграция рассматри-

валась как одна из возможностей. С другой стороны, слож-

ная социально-экономическая ситуация в стране сокращала

ресурсы для миграционной политики и вынуждала повы-

шать требования к потенциальным иммигрантам. Форма ис-

пользования иностранных работников должна быть целесо-

образной, экономически оправданной и обоснованной.

В 1920 г. 11 мая СНК утвердил «Основные положения

о порядке переселения членов Объединенной организации

германских союзов по эмиграции в Советскую Россию и

предоставления им работы на фабриках и заводах РСФСР»,

в которых устанавливались правила организации иммигран-

тов в группы, принципы социальной защиты иммигрантов

на общих основаниях с местным населением30. Этот доку-

мент впервые официально говорил о необходимости предот-

вращения неорганизованного въезда в Россию рабочих из-за

рубежа, о предупреждении, согласно настоянию Ленина, не-

мецких рабочих обо всех трудностях жизни в России. 19 мая

1920 г. «Основные положения» были подписаны заместителем

председателя ВСНХ и представителем германской делегации.

Основной смысл всех документов, регламентировав-

ших иммиграцию германских квалифицированных рабочих

определенных профессий, сводился к распределению их на

работу группами на фабриках, заводах и в совхозах, с це-

лью обеспечить таким путем рост производства. Продолжи-

тельность рабочего дня, продовольственное снабжение, как

и обеспечение переселенцев жильем, предполагались на об-

щих основаниях с местными рабочими. На переселявшихся

германских рабочих распространялись все законы, правила

и постановления РСФСР, касавшиеся социального обеспече-

ния, охраны труда.

30 РТАСПИ Ф.19. Оп.1Д.367, Л.3.

38

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Германские рабочие, переселявшиеся в РСФСР, как

предполагалось, через месяц должны были стать ее граж-

данами. Но им предоставлялся ряд льгот по сравнению с

остальными гражданами РСФСР: освобождение на 5 лет от

уплаты государственных и местных налогов, освобождение

от отбывания воинской повинности, при условии выполне-

ния норм производства и исполнения законов31.

Таким образом, были приняты нормативно-правовые

акты, определявшие условия иммиграции сельскохозяй-

ственных и промышленных рабочих из Западной Европы.

Возможно, впоследствии эти документы послужили осно-

вой или образцом при заключении договоров с другими им-

мигрантами.

Новый период советской истории начался в марте 1921 г.,

когда Десятый съезд РКП(б) провозгласил замену продраз-

верстки налогом и разрешил «в пределах местного хозяй-

ственного оборота» производить обмен продовольствия на

промышленные товары.

Миграционная политика в области иммиграции пресле-

довала теперь новую цель: защиту экономических интересов

государства. Именно поэтому в 1921 г. правительство пересмо-

трело свое отношение к трудовой иммиграции. Иностранные

рабочие, оставшиеся в РСФСР, приравнивались к российским

рабочим, но могли выбирать своих старост, которые входили в

фабрично-заводские комитеты. Распределением иностранных

рабочих по промышленным предприятиям через «Комиссию

по делам ввозного труда» руководил Наркомтруд32.

Исходя из экономических соображений, но и в целях

уменьшения общего числа иммигрантов, правительство

установило высокий имущественный и денежный ценз для

въезжающих иностранцев и этим сделало невозможной им-

миграцию бедных фермеров.

31 К истории нашей закрытости: Законодательные основы сов.

иммиграционной и эмиграционной политики / Ю.А. Фельштинский.

М : Терра, 1990. 184 с.

32 Фельштинский Ю.А. Указ. соч.

39

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

Постановлением СТО от 22 июня 1921 г. предусматри-

валось юридическое оформление трудовых отношений с

группами иммигрантов в виде договора, возможность сдачи

группам иммигрантов предприятий в аренду. За последую-

щий период сформировался комплекс нормативных докумен-

тов, направленных на регулирование трудовой иммиграции.

В развитие организационного механизма регулирования

иммиграции с целью преодоления ведомственного паралле-

лизма было принято постановление СНК РСФСР от 28 ноя-

бря 1922 г. «О создании координационного государственного

органа – Постоянной комиссии СТО РСФСР» по регулиро-

ванию сельскохозяйственной и промышленной иммиграции.

Данный документ устанавливал функции государственного

органа, в которых нашли отражение принципы миграцион-

ной политики в области иммиграции:

1) руководство вопросами въезда в пределы РСФСР от-

дельных иммигрантов и целых групп иммигрантов, приемом

их в портах и пограничных станциях;

2) привлечение желаемых для РСФСР сельскохозяй-

ственных и промышленных групп иммигрантов и подготов-

ка через соответствующие наркоматы сельскохозяйственных

и промышленных п/п пустующих земель, на которых жела-

тельно и возможно использовать иммигрантов;

3) содействие по проведению таможенных формально-

стей и по транспортированию иммигрантов, оборудования,

личного имущества;

4) содействие иммигрантам в период организации их

работы по предоставлению кредита, необходимых материа-

лов, льгот;

5) обеспечение иммигрантов временными удостовере-

ниями для получения документов на право проживания в

пределах РСФСР;

6) борьба с нелегальной (не проходящей через комиссию)

промышленной и сельскохозяйственной иммиграцией»33.

33 Фельштинский Ю.А. К истории нашей закрытости: Законодательные

основы советской иммиграционной и эмиграционной политики. М., 1991.

40

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

С 1923 г. непременным условием допуска иммигрантов в

СССР являлся ввоз основного и оборотного капитала в коли-

честве, обеспечивающем организацию и ведение хозяйства.

Размер и форма такого капитала определялись договором,

заключаемым между фермерами и советскими властями. На

нужды сельскохозяйственной иммиграции 2 февраля 1923

года СТО выделил 220 тыс. десятин целинной и залежной

земли на юго-востоке страны и в Поволжье34. Несколько

позже в счет этой площади были отведены участки и в дру-

гих районах РСФСР. Эта земля и сдавалась иммигрантам в

аренду на договорных началах. С фермеров, таким образом,

взимали не только налоги, но и земельную ренту. Правда, за-

интересованное в поднятии целинных земель советское пра-

вительство предоставило селившимся на них ряд льгот. На-

пример, по особому соглашению в счет арендной платы могли

засчитываться специальные агрокультурные мероприятия.

В 1923-24 гг. об иммиграции промышленной уже не

было речи. Из-за общего промышленного кризиса, отсут-

ствия топлива и заказов закрылись многие фабрики. В стра-

не господствовала безработица. Поэтому советское прави-

тельство допускало теперь только сельскохозяйственную

иммиграцию, причем периодически изменяло и дополняло

иммиграционные законы таким образом, чтобы сделать им-

миграцию все более и более выгодной для государства эко-

номически.

В 1927 г. с ликвидацией КомСто вопросы иммиграции

остались в компетенции разрозненных ведомств: НКИД,

ОГПУ, ВСНХ, НКВТ. В результате последовательного функ-

ционирования подотдела промышленной иммиграции при

ВСНХ, Постоянной комиссии СТО по урегулированию про-

мышленной иммиграции, НКИД отложилось значительное

количество распорядительных документов, в которых разъ-

яснялись принципы иммиграции, правила оформления до-

кументов для въезда и выезда иностранцев, порядок учета

34 Указ. соч.

41

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

прибывших иммигрантов. Инструкция КомСТО от 5 июня

1923 г. характеризует действовавшую систему регистрации

на конкретный период времени. КомСТО выдавало всем им-

мигрантам удостоверения личности, служившие им видом

на жительство в СССР, причем взамен этих удостоверений

КомСТО отбирало у них заграничные паспорта. Для веде-

ния точного учета иммигрантов как в КомСТО, так и в ГПУ,

составлялась анкета установленной формы, копия которой

препровождалась в ГПУ.

1.2.2. Миграционная политика

в области иммиграции в 1928-1939 гг.

Отказ от НЭПа и переход к насильственной коллективи-

зации в деревне и сверх индустриализации в городе постави-

ли перед советским правительством в области иммиграцион-

ной политики новую и достаточно узкую цель: достижение

полной закрытости общества. Так, 13 июня 1930 г., полити-

ческое убежище в СССР мог получить теперь иностранец,

преследуемый исключительно за «революционно-освобо-

дительную деятельность», а никак не за «общественную»,

как предусматривало предыдущее Положение.

В 1931 году все иностранцы, постоянно проживавшие

в СССР, были разделены на две категории: эксплуатирую-

щих наемный труд (и нелояльно относящихся к советской

власти) и тех, про кого было «достоверно» известно об их

полной лояльности Советам. Последние получили все изби-

рательные права наравне с советскими гражданами.

Издан был и закон, карающий случайные, непреднаме-

ренные попытки перехода границы СССР без установленных

паспортов и разрешений. Такое «преступление» каралось за-

ключением в лагерь на срок от одного года до трех лет35.

35 Фельштинский Ю.А. К истории нашей закрытости: Законода-

тельные основы советской иммиграционной и эмиграционной политики.

М., 1991.

42

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

С принятием Конституции СССР 1936 г. начался новый

этап становления правового статуса иностранцев в СССР (с

1936 г. до принятия Конституции СССР 1977 г.). В жизни

общества произошли изменения, соответственно это отраз-

илось на законодательном уровне, но основной подход зако-

нодателя – предоставление иностранцам в гражданско-пра-

вовых отношениях тех же прав, что и советским гражданам,

– не изменился. Однако действовали и ограничения, напри-

мер, иностранцы не несли воинской повинности. Согласно

Воздушному кодексу СССР (1961 г.) и Кодексу торгового мо-

реплавания (1968 г.) в состав экипажей морских и воздуш-

ных судов могли входить лишь граждане СССР.

1.2.3. Миграционная политика СССР

в годы Великой Отечественной войны: 1941-1945 гг.

Реализацию миграционной политики советского госу-

дарства в период с 1941 по 1945 годы следует рассматривать

через призму развития миграционных процессов в чрезвы-

чайных условиях военного времени. Великая Отечественная

война обусловила массовое перемещение населения, разли-

чавшееся по причинам и методам осуществления. Одной

из организованных властью форм внутренней миграции в

военный период стала эвакуация населения, преследующая

цель перебазировать основные производительные силы из

прифронтовых районов на Восток.

Не менее масштабно в этот период происходила насиль-

ственная депортация целых народов. Особое место в ней

занимают принудительные депортации немцев Поволжья,

чеченского, ингушского, балкарского, карачаевского, кал-

мыцкого и татаро-крымского народов, а также некоторых

других национальных групп, в том числе турок-месхетинцев.

По мнению авторов, депортацию народов Северного

Кавказа, татар Крыма и калмыков невозможно рассматри-

вать в качестве превентивной меры хотя бы потому, что она

43

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

осуществлялась в начале 1944 года, когда фронт отодвинул-

ся далеко на Запад. К концу 1944 года практика «сплошных

депортаций народов» была признана «нецелесообразной и

неэффективной».

1.2.4. Миграционная политика

в области иммиграции с 1960 года

С конца 60-х годов СССР в рамках «братской помощи»

(подготовки профессиональных кадров) начинает использо-

вать труд иностранных рабочих из социалистических стран.

В 1967 г. между СССР и КНДР было заключено одно из пер-

вых межправительственных соглашений об использовании

северокорейских рабочих на лесозаготовках в Хабаровском

крае. В середине 70-х годов в связи с принятием крупных

интеграционных проектов получает развитие трудовая им-

миграция из Восточной Европы, позже прибавились рабо-

чие из Кубы, Вьетнама, КНДР. Межправительственные со-

глашения в рамках Совета экономической взаимопомощи

(СЭВ) предусматривали в качестве расчетов за использова-

ние рабочей силы из Болгарии, Польши, Венгрии и других

государств обеспечение этих стран энергоносителями на

базе российского сырья. Общая численность иностранных

рабочих и специалистов колебалась от 15 до 30 тыс. человек.

Позже, после подписания 2 апреля 1981 г. двустороннего со-

глашения с СРВ «О направлении вьетнамских граждан на

профессиональное обучение и работу» (на учебу отводилось

2-4 месяца, а на работу – 4-6 лет), численность иностранных

рабочих в СССР возросла до 160 тыс. человек, более 70%

приходилось непосредственно на Россию36.

Конституция СССР 1977 г. закрепила основы правового

положения иностранцев в СССР. В ней была целая статья,

36 Миграция в России: проблемы правового обеспечения: сборник

научных статей // под ред. Н.В. Немытиной. Саратов: СЮИ МВД Рос-

сии. 2001. С. 78-79.

44

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

посвященная иностранным гражданам и лицам без граждан-

ства. Им гарантировались предусмотренные Конституцией

«права и свободы, в том числе право на обращение в суд и

иные государственные органы для защиты принадлежащих

им личных, имущественных, семейных и иных прав», а так-

же они обязаны уважать Конституцию СССР и соблюдать

советские законы. Также в Конституции было закреплено

право на убежище: «СССР предоставляет право убежища

иностранцам, преследуемым за защиту интересов трудя-

щихся и дела мира, за участие в революционном и нацио-

нально-освободительном движении, за прогрессивную об-

щественно-политическую, научную или иную творческую

деятельность»37.

В Конституции РСФСР 1978 г. сохранились права, сво-

боды и обязанности иностранных граждан, которые закре-

плялись Конституцией СССР 1977 г. Реализацией данного

конституционного положения стало принятие 24 июня 1981 г.

Верховным Советом СССР Закона СССР N 5152-X «О пра-

вовом положении иностранных граждан в СССР». Значение

его состояло в том, что он был первым нормативным актом,

который комплексно регулировал основные вопросы право-

вого положения иностранцев в СССР. Этот Закон закреплял

основные права, свободы, обязанности и ответственность

иностранных граждан и лиц без гражданства в СССР, въезд

в СССР и выезд из него.

По Закону иностранцы могли передвигаться по террито-

рии СССР и избирать место жительства в СССР; облагались

налогами и сборами в СССР; располагали правом на обра-

щение в суд и иные государственные органы для защиты

принадлежащих им личных, имущественных, семейных и

иных прав; пользовались в суде процессуальными правами.

Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан

в СССР» четко регламентировал, что иностранцы и лица без

гражданства не могут избирать и быть избранными в Сове-

37 URL: http//constitution. garant. ru/ DOC_1491566. htm (ст.37,38)

45

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

ты народных депутатов и другие выборные государственные

органы, а также принимать участие в референдумах. Что

касается несения воинской службы в рядах Вооруженных

Сил СССР, то данная обязанность распространялась толь-

ко на граждан СССР. Предусматривались ответственность

иностранных граждан и лиц без гражданства за совершен-

ные ими правонарушения, сокращение срока их пребыва-

ния за нарушение законодательства о правовом положении

иностранных граждан, а также основания выдворения ино-

странных граждан из пределов страны. С апреля 1989 г. всту-

пило в силу Постановление Совмина СССР «О дальнейшем

совершенствовании внешнеэкономической деятельности», в

связи с этим резко сократилась численность рабочих из ев-

ропейских стран-членов СЭВ (до 4 тыс. человек) и Вьетнама

(до 40 тыс.).

Проведенный анализ миграционной политики в об-ла-

сти иммиграции в советский период позволяет сделать вы-

вод о том, что в этот период она имела ограничительный,

селективный характер. Изменение условий развития госу-

дарства вносило коррективы в правотворческую деятель-

ность в данной области, а выбор стратегии политики был

обусловлен социально-экономическими, политическими и

психологическими факторами.

Рассмотрение процессов эмиграции советского пери-

ода представляет собой определённую сложность, так как

её мотивы, отражая интересы различных слоёв населения,

участвовавших в эмиграции, были завязаны в тугой узел

классовых, сословных и религиозных противоречий. Эми-

грацию из советской России принято подразделять на три

волны: первая волна – послереволюционная эмиграция,

вторая волна – эмиграция, вызванная Великой Отечествен-

ной войной, третья волна – эмиграция, порожденная «хо-

лодной войной». Эти волны резко отличаются друг от друга

причинами, географией, продолжительностью и интенсив-

ностью.

46

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Эмиграция первой волны из советской России была

иной, чем в предшествующем царском периоде, она явилась

следствием Октябрьской революции 1917 года и связанных

с ней двух основных факторов: смены общественно-полити-

ческого строя – капиталистической системы на социалисти-

ческую, и возникшей в результате этой смены Гражданской

войны.

В общем потоке покинувших советскую Россию в пе-

риод Гражданской войны и после её окончания оказались

многие представители творческой и научной интеллиген-

ции, выдающиеся деятели науки и искусства, художники и

артисты, композиторы и пианисты, философы и историки,

изобретатели и инженеры.

Особенностью же высылки интеллигенции осенью 1922

года являлось то, что это была государственная акция. По-

литическое руководство страны исходило из того, что не вся

старая интеллигенция лояльна к советской власти, а опреде-

лённая часть даже ей враждебна, в связи с чем с недоверием

относилось к ряду научных и общественных деятелей, зая-

вивших о своём политическом нейтралитете.

Такая политика была определена на конференции

РКП(б), состоявшейся 4-7 августа 1922 года и рассмотрев-

шей, в числе других, вопрос «об антисоветских партиях и те-

чениях». В принятой конференцией резолюции отмечалось:

«… необходимо проявить дифференцированное отношение

к каждой отдельной группе (или даже отдельному лицу)

представителей науки, техники, медицины, педагогики и пр.

и т.п. По отношению к действительно беспартийным элемен-

там из среды представителей техники, науки, учительства,

писателей, поэтов и т.д., которые хотя бы в основных чертах

поняли действительный смысл совершившегося великого

переворота, необходима систематическая поддержка и де-

ловое сотрудничество38. В 1922 году, согласно Н.А. Струве,

38 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и плену-

мов ЦК. М.: Политиздат, 1953. С. 672-673.

47

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

сводная численность российской эмиграции составляла 863

тысячи человек, в 1930 году она сократилась до 630 тысяч, в

1937 году – до 450 тысяч человек. Территориальное расселе-

ние русской эмиграции представлено в таблице 1.

Таблица 1

Расселение российской эмиграции по странам и регионам

(1922-1937г. %)

СТРАНЫ И

РЕГИОНЫ 1922 1930 1937

Дальний Вос-

ток 16,8 20,2 21,0

Франция 8,1 27,8 24,1

Германия 27,8 14,3 10.0

Польша 20,3 13,5 17,8

Балканские

страны 16,0 10,8 12,8

Финляндия и

страны Балтии 6,4 6,7 6,8

Страны Центр.

Европы 1,4 3,6 3,4

Прочие евро-

пейские страны 3,2 3,1 3,8

ИТОГО: 100,0 100,0 100,0

Источник: STRUVE; 1996, р. 300-301

По неполным данным Службы по делам беженцев Лиги

наций, в 1926 году официально было зарегистрировано 755,3

тысяч русских и 205,7 тысяч армянских беженцев. Больше

половины русских – около 400 тысяч человек – приняла тог-

да Франция; в Китае их находилось 76 тысяч, в Югославии,

Латвии, Чехословакии и Болгарии приблизительно по 30-40

тысяч человек (в 1926 году всего в Болгарии находилось око-

ло 220 тысяч переселенцев из России). Большинство армян

нашли пристанище в Сирии, Греции и Болгарии (соответ-

ственно, около 124, 42 и 20 тысяч человек)»39.

39 Полян П. Там же (с указанием источников: Зайончковская Ж.А.

«Эмиграция в дальнее зарубежье»; Мелихов Г.В. «Российская эмиграция

48

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Фактическое формирование второй волны эмиграции

началось с 1939 года, когда в результате соглашения меж-

ду СССР и Германией, заключённого в 1939 году, о разделе

сфер влияния в Восточной Европе, согласно которому госу-

дарства Прибалтики были включены в сферу влияния СССР.

В соответствии с достигнутой договоренностью, этнические

немцы, проживавшие в этих странах, получили возможность

выехать на жительство в Германию. Их переселение, начав-

шееся сразу после подписания соглашения, продолжалось

до начала Великой Отечественной войны.

Вторая волна эмиграции, или как её иногда именуют –

послевоенная, не менее трагична, чем первая. Однако факто-

ры и причины, повлиявшие на ее формирование, были ины-

ми, что определило особый состав этой волны эмиграции и

условия, в которых она совершалась. Вторая волна эмиграции

обусловлена внешним фактором – Второй мировой войной.

Эмигранты второй волны первоначально полностью на-

ходились в Европе, как часть более широкой массы «ди-пи»

(displaced persons), или перемещённых лиц. Из них в тече-

ние 1945-1951 годов большая часть покинула Старый Свет,

переехав в Австралию, Израиль, Южную Америку, Канаду,

особенно в США. В Европе, по приблизительной оценке,

осталось не более трети всех эмигрантов второй волны.

Третья волна эмиграции – это исход наших соотече-

ственников из советской России за рубеж в послевоенный

период. Её можно условно разделить на два потока: совет-

ские граждане, выезжающие на свою историческую родину,

в основном, это евреи и немцы; и советские граждане разной

этнической принадлежности, добровольно или вынужденно

покидавшие свою родину – Советский Союз по причине

в Китае. 1917-1924 гг.); Пивовар Е.Ю., Герасимов Н.П. «Российская эми-

грация в Турции, Юго-Восточной и Центральной. Европе 20-х годов»;

Kuliser A. Kuliser E.M.,» Kriege und Wanderzuge».

Struve N, Soixante – dix and cl emigration russe; Данные из приложе-

ния к докладу Комиссара по делам беженцев Ф.Нансена на 7-ой сессии

Ассамблеи Лиги Наций.

49

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

инакомыслия, несогласия с советской идеологией, то есть

диссиденты. Поэтому третью волну многие исследователи в

своих работах называют диссидентской.

Анализ этой волны значительно сложнее, так как фор-

мировалась она, в отличие от первых двух волн, под воздей-

ствием нескольких факторов и состояла в основном из пред-

ставителей творческой интеллигенции. Мотивы их выезда

были неоднозначными: в них присутствовали, наряду с по-

литическими факторами, также социально-экономические и

национальные факторы.

Внутренняя миграция на протяжении всего советского

периода играла определяющую роль в укреплении экономи-

ки страны и формировании миграционной политики.

Система управления миграцией населения в Советской

России начала формироваться сразу же после Октябрьской

революции и окончания Гражданской войны. Она отныне

базировалась на принятии Советской властью закона о со-

циализации земли40 и национализации промышленных пред-

приятий, что кардинально изменило условия осуществления

государственной политики; еще более усилило деятельность

государства в управлении внутренней миграцией, которая

приобрела доминирующий характер и практически, и зако-

нодательно: росла роль административного регулирования

миграционных процессов; ее основной задачей стало пере-

распределение трудовых ресурсов в соответствии с планом

размещения и развития производительных сил. Объемы и

направления организованного перераспределения трудовых

ресурсов определялись народнохозяйственным планом, а

связанные с ее реализацией расходы государство принимало

на себя.

В начале 30-х годов в Советском Союзе осуществляется

паспортизация населения, но только городского, и на этой

40 Основной закон о социализации земли от 27 января (9 февраля)

1918 г. Декреты Советской власти. T.I. М.: Гос. изд-во полит, литературы,

1957.

50

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

основе получает развитие административное регулирование

внутренней миграции населения, территориальное перерас-

пределение трудовых ресурсов в различных его формах.

Для управления процессами внутренней миграции ис-

пользовались три основные формы добровольного перерас-

пределения трудовых ресурсов в нужных для государства

направлениях: экономическая, административноорганизо-

ванная и общественноорганизованная.

Смысл экономической реформы состоял в том, что

для различных районов страны с учетом географических и

климатических условий, устанавливался соответствующий

дифференциальный коэффициент к заработной плате от 1,0

до 2,0. Так, например, коэффициент на Сахалине был 1,5, в

Магаданской области 1,8 и т.д. Это означало, что за выпол-

нение одной и той же работы в этих районах оплата труда

увеличивалась на установленный для данной территории

районный коэффициент.

Кроме того, для районов Крайнего Севера и приравнен-

ных к ним местностей были еще до войны установлены до-

полнительная оплата труда и льготы, которые во время вой-

ны были приостановлены.

Районные коэффициенты к заработной плате и льготы

для работников, заключивших срочные договора на 5 лет, с

правом их дальнейшего продления, обеспечивали комплек-

тование предприятий, расположенных в этих районах, ка-

драми, а также привлечение и закрепление населения в се-

верных и восточных районах страны. Такая экономическая

форма управления миграционными процессами позволила

успешно привлекать на добровольных началах трудовые ре-

сурсы в нужных направлениях и тем самым решать важней-

шие народнохозяйственные задачи.

Численность населения районов Севера, Сибири и

Дальнего Востока неуклонно возрастала. Если сальдо ми-

грации в этих районах становилось отрицательным, как это

случилось в начале 60-х годов на Дальнем Востоке, когда

51

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

было принято необоснованное решение об отмене отдель-

ных льгот для этого района, то они затем были незамедли-

тельно восстановлены и сальдо миграции снова стало поло-

жительным.

В результате установления коэффициента к заработной

плате была решена проблема обеспечения трудовыми ресур-

сами создаваемого в 70-е годы Западно-Сибирского нефтега-

зового комплекса, строительства Байкало-Амурской желез-

нодорожной магистрали, Волжского автомобильного завода,

Камского автомобильного завода и ряда других важнейших

государственных предприятий.

В частности, для строительства ВАЗа в начале 70-х го-

дов понадобились тысячи рабочих – специалистов высших

разрядов. Европейской России, достаточно обеспеченных

кадрами, были доведены контрольные (200-300 человек в

год) цифры, руководителям предприятий рекомендовано не

препятствовать переезду квалифицированных (не ниже 5

разряда) рабочих, желающих работать на Волжском автомо-

бильном заводе.

Условием приглашения на завод было: сразу же после

вызова приступить к работе по имеющейся специаль-ности,

первое время жить в общежитии с предоставлением не поз-

же, чем через 6 месяцев, квартиры для семьи в доме-ново-

стройке по существующим тогда нормам. Изъявивший со-

гласие выехать на этих условиях на автозавод рабочий писал

соответствующее заявление с приложением о своей профес-

сиональной деятельности, и эти документы сотрудниками

Госкомтрудресурсов РСФСР направлялись в отдел кадров

автозавода. Как только на заводе создавалось соответствую-

щее рабочее место, рабочему высылался вызов, и он выезжал

за счет принимавшего его предприятия на новую работу41.

Таким путем за три года автозавод принял 7 тысяч высоко-

квалифицированных токарей, фрезеровщиков, слесарей-сбор-

41 Рощин Ю.В. Миграция населения в судьбе России. М.: Аван-

гард, 2008. С. 158.

52

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

щиков и других специальностей. В результате крупнейшее

высокопроизводительное предприятие страны в установ-

ленные сроки начало выпускать ежегодно 200 тысяч авто-

машин.

Также осуществлялось обеспечение квалифицирован-

ными кадрами предприятий нефтегазового комплекса за счет

вахтового метода – направления рабочих с отрабатывающих

свои запасы нефтедобывающих предприятий Татарии, Баш-

кирии и Чечено-Ингушетии.

Важно отметить, что в эти годы все выпускники ВУЗов

и техникумов обязательно распределялись государством в

первую очередь на предприятия, стройки и другие организа-

ции, где был дефицит кадров.

Помимо экономической формы управления внутрен-

ней миграцией, у государства в арсенале, как было сказано

выше, имелись и другие. Достаточно эффективным было ад-

министративно-хозяйственное управление миграцией.

Оно было представлено нескольким механизмами

управления. В частности, административно-хозяйственное

управление реализовывалось через сельскохозяйственные

переселения. Основными принципами его были: плано-

вость, добровольность, материальное обеспечение и предо-

ставление льгот, учет национальных, хозяйственных и быто-

вых условий.

В 30-е годы в связи с коллективизацией особое значение

придавалось сельскохозяйственному переселению. Оно ста-

новится массовым и высокоорганизованным процессом. Для

руководства этим миграционным потоком создается Главное

переселенческое управление при Совете Народных Комис-

саров. В 1953 году оно было объединено с Главным управ-

лением организованного набора рабочих в единое Главное

управление переселения и организованного набора рабочих

при Совете Министров РСФСР с правами правительствен-

ного органа.

53

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

Постановление Совета Министров СССР от 19 февраля

1953 года определяло предоставить за счет государства:

а) всем переселенцам бесплатный проезд от места вхо-

да до места вселения, провоз имущества до двух тонн на се-

мью, а также провоз скота;

б) переселяющимся колхозам и бригадам бесплатный

провоз общественного имущества;

в) главам или трудоспособным членам семей, направля-

емым в места вселения для участия в строительстве дома на

новом месте, – бесплатный проезд;

г) представителям (ходокам) от переселяющихся колхо-

зов и бригад – бесплатный проезд;

д) переселенцам единовременное денежное пособие в

зависимости от места вселения на главу семьи от 3 тысяч до

600 рублей и на каждого члена семьи – от 600 до 200 рублей,

а также выдавать суточные на время пути;

е) освобождать в местах вселения колхозников-пересе-

ленцев и принимающие их колхозы от уплаты сельскохозяй-

ственного налога и поставок государству сельскохозяйствен-

ных продуктов (кроме молока);

ж) колхозникам-переселенцам продовольственную ссу-

ду в размере 1,5 центнера зерна или муки на главу се-мьи

и по 0,5 центнера на каждого члена семьи с погашением ее

натурой в течение трех лет;

з) отводить в местах вселения для заготовки древесины

на строительство жилых домов участки леса;

и) переселенцам предоставить долгосрочный кредит на

строительство домов с надворными постройками, а также на

покупку коров и другого крупного рогатого скота с погаше-

нием полученного кредита на строительство дома – в тече-

ние десяти лет, на приобретение коров – в течение трех лет,

начиная с третьего года после получения кредита.

Долгосрочный кредит выдавался в дифференцирован-

ных размерах, в зависимости от мест вселения. На строи-

тельство дома – от 20 тысяч до 10 тысяч рублей, в том числе

54

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

за счет бюджета от 50 до 35 процентов. Для приобретения

скота размер кредита составлял от 3 тысяч до 1,5 тысяч рублей.

Также выдавался кредит колхозам, принявшим пере-

селенцев, на возведение построек производственного и

культурно-бытового назначения, на проведение дорог, стро-

ительство мостов, устройство колодцев и другие обществен-

ные удобности сроком от 5 до 10 лет 42.

Правительство для переселенцев выделяло соответству-

ющее плану переселения количество стандартных брусовых

домов. Главное Управление переселения и организованного

набора рабочих распределяло их по колхозам и совхозам в

соответствии с планами переселения, составленными на ос-

нове их заявок. Колхоз или совхоз, получив комплект домов в

предыдущем году переселения, обязан был их построить до

прибытия переселенцев – до начала весенних сельскохозяй-

ственных работ. За своевременным строительством домов

строго следил Государственный Комитет по использованию

трудовых ресурсов Совета Министров РСФСР, причем пере-

селение в хозяйство не проводилось, если не были вовремя

построены дома для переселенцев.

Переселенец, который проработал в хозяйстве вселения

пять лет, освобождался от выплаты ссуды – ее на себя при-

нимало хозяйство, считая, что он своим трудом в хозяйстве

оправдал все затраты, связанные с его переселением.

Существовавшие стимулы и порядок переселения позво-

лял относительно успешно обеспечивать многоземель-ные

районы на востоке страны трудовыми ресурсами. Так, с 1918

по 1950 годы из малоземельных районов в многоземельные

было переселено свыше 3 миллионов человек, или около 850

тысяч семей.

После войны переселение являлось одной из основных

форм планового обеспечения трудовыми ресурсами сель-

ского хозяйства восточных районов страны. С 1951 по 1970

42 Волков А. И., Павлов И. В. Правовое регулирование сельскохо-

зяйственного переселения в СССР. М.: Госюриздат, 1959.

55

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

год – было переселено свыше 337 тысяч, семей в составе 1,5

миллиона человек, из которых на долю Сибири и Дальне-

го Востока пришлось 900 тысяч человек. Одновременно в

тот период велось переселение в Калининградскую, Сара-

товскую, Волгоградскую, Оренбургскую области, а также из

зон будущего затопления в районах крупного гидротехниче-

ского строительства.

В 70-е и 80-е годы сельскохозяйственное переселение

велось в основном в районы Дальнего Востока. В среднем

ежегодно в этот регион переселялось до 12 тысяч семей, или

порядка 50 тысяч человек. Наряду с другими формами пе-

рераспределения трудовых ресурсов сельскохозяйственное

переселение способствовало ежегодному росту населения в

этом важном народнохозяйственном и стратегическом реги-

оне страны.

Наряду с перечисленными выше формами внутренней

миграции в советский период была еще одна форма – орга-

низованный набор рабочих.

Государственная система организованного набора рабо-

чих возникла в начале 30-х годов как форма перераспределе-

ния трудовых ресурсов между селом и городом.

Основной задачей организованного набора являлось

обеспечение рабочей силой новых промышленных районов,

отраслей производства, отдельных предприятий и строек,

нуждающихся в рабочих кадрах, межотраслевое перераспре-

деление рабочей силы, а также трудоустройство незанятого

трудоспособного населения. С введением оргнабора безра-

ботица, достигавшая в 20-е годы значительных размеров,

была ликвидирована, так как любой гражданин, не найдя ра-

боты по месту жительства, получил возможность поехать за

счет государства работать в другие районы страны, где была

потребность в рабочей силе.

В 30-е годы набор проводился, в основном, на строи-

тельство и в лесозаготовительную промышленность. С ра-

бочим заключался договор сроком от одного года до трех лет

56

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

с правом по желанию его продлить. В соответствии с дого-

вором ему выдавалось единовременное денежное пособие,

так называемые «подъемные», обеспечивался бесплатный

проезд к месту работы, а по окончании срока договора – об-

ратно к месту жительства; проживание в общежитии, так как

договор заключался только с ним одним; предприятие обяза-

но было обеспечить его обучение требующейся профессии,

если он ее не имел.

В довоенный период масштабы организованного набора

рабочих были наиболее значительными: миллионы рабочих

активно участвовали в индустриализации страны, трудились

на многих ведущих стройках, в том числе таких, как Магни-

тогорский и Новокузнецкий металлургические комбинаты,

и другие. На ряде строек они составляли основную числен-

ность рабочих кадров.

После окончания Великой Отечественной войны в райо-

нах восстановления объектов промышленности местной ра-

бочей силы не хватало. Требовались дополнительно сот-ни

тысяч рабочих рук, и государство вновь обратилось к орга-

низованному набору рабочих43.

21 мая 1947 года было принято Постановление Совета

Министров СССР «О порядке проведения организо-ванного

набора рабочих». Организация этой работы была возложе-

на на Министерство трудовых резервов СССР и созданное

в его составе Главное управление организованного набора

рабочих. Постановление определяло структуру системы ор-

ганизованного набора рабочих, порядок проведения набора

рабочих и их отправку к месту работы, обязанности руково-

дителей предприятий и строек по созданию им необходимых

производственных и бытовых условий, а также выплату еди-

новременного пособия.

После восстановления народного хозяйства объемы ор-

ганизованного набора существенно уменьшись. Рабочие ор-

43 Внутренняя миграция: учебное пособие / В.А. Волох, В.А. Су-

ворова. М.: ГУУ, 2014. С. 69-70.

57

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

гнабора направлялись, как правило, на прирост численности

рабочих предприятий и строек, имеющих важное народно-

хозяйственное значение и расположенных преимуществен-

но в регионах Урала, Сибири, Севера и Дальнего Востока.

В соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета

Министров СССР от 22 декабря 1966 года организованный

набор рабочих осуществлял на территории России Государ-

ственный Комитет по использованию трудовых ресурсов

Совета Министров РСФСР (Госкомтрудресурс РСФСР).

Проводился он, как и сельскохозяйственное переселе-

ние, на плановой основе. Министерства и ведомства, нуж-

дающиеся в рабочей силе, представляли соответствующие

заявки в Госплан и Госкомтрудресурс РСФСР. Заявки рас-

сматривались на предмет их обоснованности и возможно-

сти предоставления рабочим производственных и бытовых

условий. С учетом анализа представленных заявок состав-

лялся проект плана на год по организованному набору рабо-

чих в разрезе министерств, ведомств, областей, краев и ав-

тономных республик, которым устанавливалось количество

направляемых рабочих и районы, в которых будет осущест-

вляться их набор, причем исключительно на добровольных

началах. Ответственность за выполнение плана оргнабора

возлагалась на Госкомтрудресурсы РСФСР44.

Одним из недостатков системы оргнабора рабочих было

значительное их выбытие до срока окончания договора. По-

этому, начиная с 1961 года, в целях лучшего закрепления ра-

бочих оргнабора, для принимающих их предприятий уста-

навливается процент семейных рабочих с предоставлением

им соответствующего жилья.

Основными районами набора рабочих были Централь-

ный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный и Севе-

ро-Кавказский. Принимали же основную массу рабочих

44 Рощин Ю.В. Миграция населения в судьбе России. М.: Аван-

гард, 2008. С. 164.

58

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Северо-Западный, Уральский, Западно-Сибирский и Даль-

невосточный районы.

Система организованного набора рабочих также весьма

существенную роль играла для отраслей со значительным

сезонным характером труда. В этой связи произошли прин-

ципиальные изменения в обеспечении рабочими кадрами

лесозаготовительных и лесосплавных работ, которые с 1953

года осуществлялись в порядке платной трудовой повинности.

Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР

от 17 мая 1956 года было решено провести на эти новострой-

ки отбор и направление рабочих в счет плана организован-

ного набора рабочих и на условиях, предусмотренных для

этой категории рабочих.

Всего на новостройки страны в 1956-1961 годы по ком-

сомольским путевкам выехало свыше 800 тысяч юношей и

девушек. За 1961-1966 (на всесоюзных ударных стройках

было сооружено свыше 1000 объектов, в том числе такие ги-

ганты, как Братская ГЭС и Западно-Сибирский металлурги-

ческий завод45.

Однако в проведении общественного призыва молоде-

жи в 1956 году имели место и серьезные недостатки, глав-

ным образом в подготовке к приему молодежи и организа-

ции производственного обучения, поэтому в июне 1957 года

было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Мини-

стров СССР «Об общественном призыве в 1957 году моло-

дежи для работы на важнейших стройках, расположенных в

восточных и северных районах СССР и Донбассе», в кото-

ром было определено признать целесообразным направить

60 тысяч рабочих на строительство важнейших промышлен-

ных объектов, а главное – обязать местные советские органы

и руководителей предприятий обеспечить для них необходи-

мые производственные и бытовые условия.

Справедливо будет заметить значение средств массовой

информации, красочных плакатов и одухотворяющих тек-

45 Большая советская энциклопедия. М., 1978 г. T.5. С. 470.

59

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

стов печатных изданий. Их роль была одной из определяю-

щих в общественном призыве – не только в своей информа-

тивной составляющей, но в рекламном функционале.

Еще одной общественной формой, связанной с сезон-

ной трудовой миграцией, были студенческие строительные

отряды, романтизированные таким же образом.

В связи с оттоком молодежи из села в 70-е – 80-е годы

в сельском строительстве ощущался острый недостаток в

строительных рабочих, для решения этой проблемы, в рам-

ках ЦК ВЛКСМ был организован Штаб студенческих стро-

ительных бригад, который собирал заявки от колхозов и

совхозов на потребность в рабочих в строительстве сельско-

хозяйственных объектов.

Всего в летние каникулы выезжало в колхозы и совхозы

на строительство несколько сотен тысяч студентов. Это был

весомый вклад в обустройство села46.

Авторы монографии (старшего поколения) будучи сту-

дентами и аспирантами сами были активными участника-

ми студенческих строительных отрядов (ССО). Причем это

касалось не только участия в уборке урожая, но и в других

видах деятельности, где напряженная работа продолжалась

«от зари до зари». Члены ССО за летние месяцы получали

зарплату, которая полностью обеспечивала потребности сту-

денческой жизни до следующего каникулярного сезона.

Однако необходимо отметить самое главное – молодежь

знала цену труда, получала хорошую квалификацию и от-

личный урок по воспитанию в духе дружбы и интернациона-

лизма. Кстати в каждый ССО направлялись по 2-3 так назы-

ваемых трудновоспитуемых подростка. Большинство из них

впоследствии становились отличными студентами.

Таким образом, направление молодежи по обществен-

ному призыву являлось одной из форм успешного управле-

ния сезонной трудовой миграцией.

46 Рощин Ю.В. Миграция населения в судьбе России. М.: Аван-

гард, 2008. С. 172.

60

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Еще одним масштабным процессом внутренней мигра-

ции в советский период было движение населения между

селом и городом, оно же составляло основу межрегиональной

миграции; причем являлась преимущественно неуправляемой.

В центре внимания руководства страны находились так-

же проблемы возвращения северокавказских народов. Один

из авторов этой монографии, профессор А.Б. Паскачев в сво-

ей работе «Экономическое развитие Чечни (вторая половина

XIX века – конец XX века)»47 отмечает следующее:

6-я сессия Верховного Совета СССР, состоявшаяся 11

февраля 1957 года, утвердила Указ Президиума Верховно-

го Совета СССР от 9 января 1957 года «О восстановлении

Чечено-Ингушской АССР в составе РСФСР». Пригородный

район бывшей ЧИ АССР был оставлен в составе Северо-Осе-

тинской республики. Начиная с февраля 1957 года, восста-

новленные республики и области занимались активным

переселением своего населения на исконные земли. Чече-

но-Ингушский обком КПСС и Оргкомитет по восстанов-

лению Чечено-Ингушской АССР лишь 3 апреля 1957 года

приняли совместное Постановление «О мероприятиях по

приему и устройству чеченцев и ингушей, прибывающих в

1957 году».

По плану переселения, принятому Советом министров

РСФСР, в 1957 году в ЧИАССР должны были вернуться 17

тыс. семей – 70000 человек. Но уже к июлю 1957 года на

родину возвратилось 33227 семей – 132034 человека, 739 се-

мей в Северную Осетию, 753 – в Дагестан48.

31 июля 1957 года бюро ЦК КПСС по РСФСР заслу-

шало и обсудило отчет Чечено-Ингушского обкома партии

о ходе выполнения Постановления «О восстановлении на-

47 Паскачев А. Б. Экономическое развитие Чечни (вторая половина

XIX века – конец XX века). Ярославль: Литера, 2016. 235 с.

48 Вайнахи и имперская власть: Проблема Чечни и Ингушетии во

внутренней политике России и СССР (начало XIX–середина XX в.). М.,

2011. С. 850.

61

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

циональной автономии чеченского и ингушского народов».

Были вскрыты серьезные недостатки по переселению граж-

дан республики и намечены пути скорейшего их устране-

ния. О серьезных упущениях и провале данного вопроса

свидетельствует повторное рассмотрение данного вопроса

12 августа 1957 года на VI-м Пленуме Чечено-Ингушского

обкома партии с участием секретаря ЦК КПСС П.Н. По-

спелова и других ответственных работников ЦК КПСС и

Совета Министров РСФСР. Обком КПСС и Оргкомитет по

восстановлению Чечено-Ингушской АССР не учли, что же-

лающих возвратиться уже в 1957 году намного больше, чем

намечено.

Проблемы возвращения чеченцев и ингушей находи-

лись в центре внимания и в 1958 году. 31 августа 1958 года,

после массовых беспорядков в Грозном на собрании актива

республики выступил секретарь обкома партии А.И. Яков-

лев, который был вынужден наметить очередные задачи по

принятию и размещению прибывающего в ЧИ АССР населе-

ния. О важности данного вопроса говорит и тот факт, что в

работе актива приняли участие секретарь ЦК КПСС Н.Г. Иг-

натов, члены бюро ЦК КПСС по РСФСР В.М. Чураев, М.А.

Яснов и другие. На собрании справедливо подвергли острой

критике руководителей органов власти республики за их

слабую заботу об удовлетворении повседневных запросов и

нужд, за волокиту в решении самых насущных проблем воз-

вращающихся на родину людей.

Из 524 тыс. человек (418 тыс. чеченцев и 106 тыс. ингу-

шей), проживавших в Центральной Азии, в течение несколь-

ких лет на родину вернулось 468 тыс. человек (384 тыс. че-

ченцев и 84 тыс. ингушей).

Итак, миграционная политика СССР в послевоенный

период представляет собой наиболее интересный материал

для исследования. Этот период характеризуется большей

управляемостью миграционными процессами и более ши-

роким спектром управленческих механизмов.

62

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Все выше обозначенные формы управления миграцией

были экономически и морально обоснованы и направлены

на перераспределение трудовых ресурсов, связанное с раз-

витием производительных сил страны, созданием промыш-

ленных центров и строительством крупных народно-хозяй-

ственных объектов.

Экономическая форма управления миграцией оказалась

весьма эффективной, позволила успешно привлекать на до-

бровольных началах трудовые ресурсы в нужных направле-

ниях и тем самым решать важнейшие народнохозяйствен-

ные задачи.

Административно-хозяйственная форма управления ми-

грационными процессами реализовывалась через сельскохо-

зяйственное переселение и организованный набор рабочих.

Сельскохозяйственное переселение было одной из ос-

новных форм планового обеспечения трудовыми ресурсами

сельского хозяйства восточных районов страны.

Через систему организованного набора рабочих в про-

мышленность, строительство и на транспорт пришли милли-

оны рабочих кадров, что в немалой степени способствовало

быстрому восстановлению народного хозяйства, разрушен-

ного в годы войны.

Основным же содержанием миграционной политики

было перераспределение трудовых ресурсов, связанное с

развитием производительных сил страны, созданием про-

мышленных центров и строительством крупных народно-хо-

зяйственных объектов.

В начале этого периода также имела место и вынужден-

но-принудительная миграция, имевшая политические моти-

вы: и миграции политических заключенных, и «кулацкие»

ссылки, и депортация народов, и перемещение населения из

приграничных районов – были фактически репрессивными

мерами.

В целом же осуществление миграционной политики

способствовало ускоренному развитию экономики страны и

63

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

превращению ее из аграрно-индустриальной в индустриаль-

но-аграрную, что позволило Советскому Союзу по экономи-

ческому потенциалу выйти на второе место в мире, после

США, и стать сверхдержавой.

1.3. Миграционная политика России

в постсоветский период

Рассматривая миграционную политику в постсоветский

период, мы не стали отдельно выделять управление про-

цессами иммиграции, эмиграции и внутренней миграцией.

В постсоветский период мы рассмотрели миграционную по-

литику в целом.

Итак, прежняя социалистическая плановая система

управления миграционными потоками была не пригодна для

регулирования потока беженцев. Постановления Верховного

Совета СССР о мерах по оказанию помощи семь-ям бежен-

цев из Гурьевской области Казахской ССР, туркам-месхе-

тинцам из Узбекской ССР не имели реальных механизмов

воплощения их в жизнь и поэтому оставались лишь «декла-

рацией на бумаге». На катастрофическое развитие событий с

лета 1991года уже нельзя было не реагировать, и стали пред-

усматриваться меры помощи той или иной категории пере-

селенцев. В частности, распоряжением Президента России

«Об организации работы по оказанию помощи беженцам и

вынужденным переселенцам» 14 декабря 1991 г. было пред-

усмотрено следующее:

1) определение мер защиты прав и интересов россий-

ских граждан, проживающих в других государствах – быв-

ших республиках, и мер по оказанию помощи и созданию

условий для приема и размещения тех лиц, которые вынуж-

дены переселиться в Россию;

2) образование Комитета по делам миграции населе-

ния при Министерстве труда и занятости Российской Феде-

рации;

64

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

3) завершение разработки республиканской долговре-

менной программы «Миграция»49.

Постановлением 1992 г. «О мерах по оказанию помощи

беженцам и переселенцам» был предусмотрен комплекс мер

по организованному приему, обустройству вынужденных

мигрантов, определялись льготы, а также источники и поря-

док финансирования.

Исходя из иммиграционной обстановки, конкретных

политических и социально-экономических условий, сложив-

шихся в Российской Федерации в начале 1990-х требований

норм международного права и зарубежного опыта их реа-

лизации, Россия провозгласила основные принципы новой

миграционной политики:

1) свобода выбора вынужденными мигрантами места

жительства и видов занятости;

2) запрещение высылки или принудительного возвра-

щения вынужденных мигрантов в страны, из которых они

прибыли, кроме случаев, предусмотренных законом;

3) гарантированное предоставление государством вы-

нужденным мигрантам вытекающих из их статуса основных

прав и свобод, которыми пользуются собственные граждане,

и возможность их судебной защиты;

4) безусловное соблюдение вынужденными мигрантами

обязанностей, вытекающих из требований законодательства

Российской Федерации;

5) недопустимость дискриминации вынужденных ми-

грантов по признаку расы, вероисповедания, гражданства,

принадлежности к определенной социальной группе или по-

литических убеждений;

6) недопустимость создания таких льгот или преимуществ

для вынужденных мигрантов, которые ставили бы их в привиле-

гированное положение перед местным населением, за исключе-

нием чрезвычайных ситуаций и случаев массового притока;

49 См.: Воробьева О.Д. Методологические основы разработки

ми-грационной политики // Миграция населения. Вып. 6: Миграционная

политика. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001. С. 23.

65

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

7) координация действий на международном, межгосу-

дарственном и национальном уровнях правительственных

и неправительственных учреждений и самих вынужденных

мигрантов в разрешении проблем их жизнедеятельности;

8) государственное стимулирование формирования

рынка жилья и рынка труда50.

Однако для успешной реализации на практике провоз-

глашенных принципов потребовалось создание целевой но-

вой государственной системы, которая бы включала норма-

тивно-правовую базу, разветвленную институциональную

структуру, инструменты реализации политики, механизмы

ее финансового обеспечения и контроля.

Необходимо отметить, что если в отношении внутрен-

них миграционных перемещений у правительства России

был накоплен практический опыт регулирования, то массо-

вая иммиграция не укладывалась ни в какие существующие

рамки. Вследствие этого в 1990-е гг. Россия оказалась не го-

това к приему огромного числа беженцев, внешних трудо-

вых мигрантов, включая нелегалов, и реэмигрантов. Так, по

словам Бориса Грызлова, занимавшего в 2003 г. пост мини-

стра внутренних дел, в 1990-е гг. проблемой иммиграции в

России никто серьезно не занимался51.

Цели проводимой в 1990-е гг. государственной мигра-

ционной политики носили социально-экономическую ори-

ентацию:

• обеспечение защиты национальной экономики от

нежелательного притока трудящихся-мигрантов как по мас-

штабу, так и по качественному составу;

• решение наиболее острых проблем в области занято-

сти населения внутри России с помощью гибкого регулиро-

вания иностранной рабочей силы;

50 Регент Т.М. Миграция в России: проблемы государственного

управления. М.1998. С. 46.

51 См.: Грызлов Б. Иммиграция: перед кем открывать ворота?//

Аргументы и факты. 2003. № 35.

66

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

• рациональное использование прибывающих в страну

трудовых мигрантов в экономических интересах52.

Но ни одна из этих целей не была реализована даже ча-

стично. Следствием данного обстоятельства стала хаотичная

концентрация внешних трудовых мигрантов в различных ре-

гионах России, вызывающая рост безработицы среди мест-

ного населения, и социальная напряженность53.

Однако первые шаги по созданию системы государ-

ственного регулирования иммиграции в России все же были

сделаны. Регулирование иммиграции и контроля в России

было поручено целому ряду министерств и ведомств (Мин-

фин, МВД, МИД, Федеральной пограничной службе). Ка-

ждое ведомство отвечало за отведенный ему президентом

Российской Федерации и Федеральным Собранием участок

работы в сфере иммиграционной политики. А после того,

как в 1992 г. Российская Федерация присоединилась к Кон-

венции ООН по беженцам 1951 г. и Протоколу 1967 г., в Мо-

скве были созданы представительства Управления Верхов-

ного комиссара ООН по делам беженцев и Международные

организации по миграции. Ключевое положение в области

регулирования иммиграционными потоками было отведе-

но специальной государственной структуре с широкой се-

тью региональных органов – Федеральной миграционной

службе. Федеральная миграционная служба была создана

14 июня 1992 г. в соответствии с Указом Президента Рос-

сийской Федерации «О Федеральной миграционной служ-

бе России» от 14.06.1992 г. № 62554.

52 См.: Коробов А.А. Динамика государственной миграционной

политики РФ, 2000-2006 / Саратовский госуд. соц-эконом. университет

. Саратов, 2007. С. 26-27.

53 Доржиева Т.Г. Трудовая иммиграция в приграничных регионах

России и ее социально-экономические последствия. Дис. … канд. эко-

ном. наук. М., 2003.

54 См.: Указ Президента Российской Федерации от 14.06.1992 г. №

626 «О Федеральной миграционной службе России» // Ведомости Съез-

да народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета

67

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

Постановлением Правительства Российской Федерации

от 1 марта 1993 г. было утверждено Положение о Федераль-

ной миграционной службе России». Перед ФМС было по-

ставлено две задачи: создание иммиграционного контроля

и регулирование внешней трудовой миграции, чтобы не на-

нести ущерб национальному рынку труда – интересам рос-

сийских работников, претендующих на свободные рабочие

места. Но штатная численность органов ФМС, объемы пред-

назначавшегося им финансирования были не соизмеримыми

с масштабами проблемы, которую они были призваны ре-

шать. Данная структура должна была оперативно включать-

ся в решение новых, не знакомых и очень болезненных про-

блем. Прежде всего, организовывать встречи и размещать

сотни тысяч людей, большинство из которых были пред-

ставителями российских этносов, вынужденными покинуть

места своего постоянного жительства. Постепенно стали

создаваться пункты первого прибежища для вынужденных

переселенцев и лиц, ищущих убежища, начала оказываться

материальная помощь, хоть и в очень ограниченных разме-

рах, а на границах России стал действовать иммиграцион-

ный контроль.

В 1994 г. можно констатировать, что ФМС России со-

стоялась как компетентный орган с вполне определенными

функциями, целями и задачами, с налаженным взаимодей-

ствием с другими федеральными органами исполнительной

власти, с подведомственными территориальными органами,

не имевшим аналогов в существовавшей системе органов

государственного управления. Было положено начало «Же-

невского процесса», сыгравшего большую роль в решение

проблем вынужденной миграции и, прежде всего становле-

нии института убежища, как в Российской Федерации, так и

в государствах СНГ.

Весь последующий период – вплоть до начала 2000-х

годов – шло совершенствование институционального обе-

Российской Федерации. 1992. №25. Ст.1422.

68

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

спечения государственной миграционной политики, коррек-

тировка избранного курса на приоритетный прием и обу-

стройство вынужденных мигрантов, включая лиц, ищущих

убежище, создание системы иммиграционного контроля,

отработка механизмов экспорта и импорта иностранной ра-

бочей силы, совершенствование инструментов реализации

политики. Наряду с совершенствованием внутреннего орга-

низационно-структурного построения (укреплением терри-

ториальных миграционных служб, сети центров временного

размещения, постов иммиграционного контроля) создаются

в Латвийской Республике, Республике Армения, Киргизской

Республике, Латвийской Республике, Республике Таджики-

стан и Туркменистане представительства ФМС России за

рубежом55.

В 1998 – 1999 гг. в ФМС России создается межведом-

ственная рабочая группа, которая разработала проект Кон-

цепции государственной миграционной политики. Этот

проект был опубликован в центральной прессе, рассмотрен

и одобрен на: научно-практической конференции научного

совета «Проблемы демографии, миграции и трудовых ресур-

сов» Российской Академии Наук совместно с Институтом

макроэкономических исследований Минэкономразвития

России, расширенной коллегии ФМС России, Правитель-

ственной комиссии по миграционной политике и Парла-

ментских слушаниях, проведенных Государственной Думой

Федерального Собрания Российской Федерации, где в об-

суждении Концепции приняли участие около 800 представи-

телей объединений вынужденных мигрантов, общественных

и неправительственных организаций, органов Федеральной

и муниципальной законодательной и исполнительной вла-

сти, ученые.

Что касается эмиграционных процессов, то в числе осо-

бенностей постсоветской эмиграции следует, прежде всего,

55 Постановление Правительства Российской Федерации от 26

июня 1995 г. № 607.

69

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

отметить добровольный характер, принципиально отлича-

ющий её от эмиграционных волн советского периода, ког-

да эмиграция преимущественно была вынужденной, а ино-

гда и принудительной. Право на свободное передвижение

российских граждан, в том числе на эмиграцию, а также

возвращение на родину, предусмотрено Конституцией Рос-

сийской Федерации. Используя это право, многие эмигран-

ты, уезжая за рубеж, сохраняли российское гражданство,

оставленное на родине имущество, юридические права и

деловые отношения.

Вместе с тем для отдельных категорий российских

граждан эмиграция была в определённой мере вынужден-

ной акцией, поэтому их эмиграцию вернее будет назвать

добровольно-вынужденной. «Одни уезжали за рубеж ради

куска хлеба, другие стремились обезопасить свои капиталы.

Очевидно, так во многих случаях была вынужденной и биз-

нес-эмиграция, особенно в середине 1990-х годов, когда вла-

дельцы капитала бежали от кровавых разборок, связанных с

переделом собственности между частными компаниями.

Вынужденной в значительной мере является и женская

эмиграция, которая стала отличительной чертой постсовет-

ской эмиграции. Кроме добровольного выезда за рубеж для

трудоустройства, в составе семьи или «экспорта невест»,

появился самостоятельный, так называемый «трафик жен-

щин», который фактически является формой торговли

людьми.

Трудовая эмиграция, как возвратная, так и безвозврат-

ная, стала организованным процессом, и это касается не

только эмиграции евреев и немцев, репатриация которых

осуществляется при посредстве соответствующих государ-

ственных организаций Израиля и Германии. Организацией

направления российских граждан за рубеж занимаются и

многочисленные частные агентства занятости (ЧАЗы).

Аналогичную работу ведут иностранные компании и

различные фонды, особенно среди молодых перспектив-

70

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

ных кадров, добившись права отбирать кандидатов среди

студентов старших курсов ведущих вузов страны с после-

дующей после окончания вуза их вербовкой для работы за

рубежом.

Наиболее же неблагонадёжной чертой постсоветской

эмиграции является её высокий научно-профессиональный

уровень – происходящая «утечка умов».

Подавляющее большинство российских граждан (до

97%) эмигрировало в 90-е годы в 5 стран: в Германию –

56,3%, в Израиль – 26,9%, в США 10,6 %, в Канаду – 0,8%, в

Финляндию – 0,7% и в другие страны – 4,75%.

Таблица 2

Эмиграция из Российской Федерации в Германию, Израиль,

Канаду, США и Финляндию (человек)

Страны 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Всего 103594 88347 103117 113913 105369 110313 96665 84923 83674 108263

В том числе

Германия 33754 33705 62697 72991 69538 79569 64420 52140 49186 52832

Израиль 61023 38744 21975 20404 16951 15198 14298 14433 16880 36317

Канада 179 164 292 661 874 754 1003 1300 1440 1837

США 2322 11017 13200 14890 13766 10659 12304 12466 10753 11078

Финлян-

дия 450 583 451 536 586 603 728 755 798 1068

Источник: Демографический ежегодник России. 1999 год. М.: 2000.

Всего в эти страны за период 1990 - 1999 годы прибыло

из России 996178 человек. С учётом же 4,75% прибывших

российских граждан в другие страны, общее числ о эмигра-

ции из России за 90-е годы составило около 1 миллиона 50

тысяч человек. Однако эти данные, как уже отмечалось, не

отражают фактическую эмиграцию. Если взять три основ-

ных потока российской эмиграции: в Германию, Израиль и

США, то, согласно российской статистике, за этот период в

указанные страны проследовало 847494 человека.

71

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

Ход и результаты социально-политических и экономи-

ческих реформ в России в 90-е годы в значительной мере

послужили причиной изменений в структуре внутрироссий-

ских миграций. Свертывание производственного и жилищ-

ного строительства, рост безработицы вследствие массового

закрытия предприятий, с одной стороны, стали мощными

выталкивающими факторами миграции, особенно для тер-

риторий с узкой хозяйственной специализацией. С другой

стороны, те же причины на фоне массового обнищания на-

селения во многом сгладили локальные различия в условиях

жизни и тем самым ограничили стимулы к смене места жи-

тельства.

Внутренняя (межрегиональная) миграция в текущий

период оказывает сильное воздействие на динамику числен-

ности и состава населения в современной России. По сво-

им масштабам она в несколько раз превосходит внешнюю

(международную): только регистрируемая внутренняя ми-

грация в 1989 - 2004 гг. составила 46,5 млн. человек. Именно

внутренняя миграция играла в последние 15 лет решающую

роль в сокращении численности населения Севера и Восто-

ка страны. Охарактеризуем основные ее особенности.

Вот уже полтора десятилетия в России действует новая

схема территориального перераспределения населения, по-

лучившая название «западный дрейф». Население страны

теперь движется с востока на запад – из недавно обжитых

и малонаселенных территорий Зауралья в староосвоенные

регионы центральной и южной частей Европейской России.

Осознать масштабы этого движения, его динамику можно

путем рассмотрения ситуации в крупных частях страны.

Наиболее наглядно это сделать по семи федеральным окру-

гам. В 90-х годах прошлого – начале нынешнего столетия

население стягивалось в Центральный, Приволжский и Юж-

ный округа, тогда как остальные испытывали миграцион-

ную убыль. При этом Центральный округ привлекал насе-

ление из всех без исключения округов, Приволжский – из

72

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

всех, кроме Центрального, Южный уступал двум первым. За

ними следовали Северо-Западный, Уральский и Сибирский

округа, на последнем месте оставался Дальневосточный

округ, отдающий население всем другим округам.

За 1991-2003 годы население Европейского Севера толь-

ко за счет внутрироссийской миграции сократилось на 10%,

причем почти все потери обусловлены выездом в европей-

скую принимающую зону. Наиболее активно северяне вы-

езжают в Санкт-Петербург и Ленинградскую область (поток

ориентирован на «северную столицу» ввиду ее более близ-

кого географического расположения), затем – в Москву56.

В отличие от Севера, южным республикам запустение

пока не грозит. Миграция из республик Южного федераль-

ного округа в равнинное Предкавказье и Центральную Рос-

сию имела место уже давно. Еще во времена Советского

Союза здесь существовала довольно напряженная ситуация

на рынке труда, что вынуждало коренное население выез-

жать на «шабашки» в другие регионы страны. Задолго до

вооруженных конфликтов регион начало покидать славян-

ское население, но этот процесс шел довольно медленно

и вяло.

В начале 1990-х годов отток населения из региона уси-

лился под воздействием войны в Чеченской Республике.

Падение уровня жизни подавляющей части населения выну-

дило его искать занятия в других регионах страны, многие

семьи еще больше стали зависеть от заработков, получае-

мых «на стороне». Заметно увеличились диаспоры народов

Армении, Азербайджана, а также представители северо-кав-

казских этносов, прежде всего в соседних Краснодарском и

Ставропольском краях, и во многих регионах Центральной

России и Поволжья57.

56 Рыбаковский Л.Л., Зайончковская Ж.А., Вишневский А.Г. и др.

Население СССР за 70 лет. М: Наука, 1988.

57 Рыбаковский Л.Л., Зайончковская Ж.А., Вишневский А.Г. и др.

Население СССР за 70 лет. М: Наука, 1988.

73

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

Республики Северного Кавказа за рассматриваемый

период теряли население главным образом в обмене с рав-

нинным Предкавказьем: более четверти получил Ставро-

польский край, более половины – другие регионы Юга. Ми-

гранты из названных республик выезжают также в Центр и

Приволжье, а на Урал, в Сибирь и на Дальний Восток при-

шлось только 8% миграционных потерь региона. Таким об-

разом, выходцы из южных республик остаются в основном

на западе страны, азиатская часть России для них мало при-

влекательна.

Настоящий полюс миграционного оттока образуют Яку-

тия, Магаданская область, Чукотский АО, Сахалинская об-

ласть, Камчатская область с Корякским АО. Все негативные

процессы, в последние пятнадцать лет характерные и для

севера, и для востока страны, здесь выражены в наибольшей

степени. Это – те самые «острова», для которых остальная

Россия по праву называется «материком»: здесь нет желез-

ных и автодорог, транспорт здесь – авиа, морской или реч-

ной, причем последние два действуют лишь в течение ко-

роткого северного лета. Практически нет и магистралей,

связывающих регионы между собой.

Регионы юга Дальнего Востока – наш форпост в Ази-

атско-Тихоокеанском регионе, территория, граничащая с

Китаем, – не только не удержали своего населения, но и не

смогли привлечь даже соседей-северян.

В Петропавловске-Камчатском 12 мая 2016 г. состоя-

лось совещание по вопросам реализации Стратегии государ-

ственной национальной политики в регионах Дальнего Вос-

тока, в котором приняли участие заместитель Руководителя

Администрации Президента Российской Федерации Маго-

медсалам Магомедов, заместитель полномочного предста-

вителя Президента Российской Федерации в Дальневосточ-

ном федеральном округе Андрей Мотовилов, губернатор

Камчатского края Владимир Илюхин, заместитель руково-

дителя Федерального агентства по делам национальностей

74

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Российской Федерации Андрей Меженько, представители

Администрации Президента РФ, Совета при Президенте РФ

по межнациональным отношениям, федеральных ведомств,

территориальных органов исполнительной власти, Ассоциа-

ции коренных и малочисленных народов Севера, Сибири и

Дальнего Востока РФ.

Открывая заседание, заместитель Руководителя Ад-

министрации Президента РФ Магомедсалам Магомедов

отметил, что в условиях сложной внешнеполитической

обстановки, попыток эскалации этнополитической и меж-

конфессиональной напряженности в стране, укрепление

единства многонационального народа России и обеспечение

межнационального согласия продолжает оставаться приори-

тетным направлением государственной политики. Камчат-

ский край, по его словам, имеет положительный опыт в сфе-

ре поддержки коренных малочисленных наро-дов, который

необходимо распространять на другие субъекты страны58.

(Расширенное совещание-семинар по вопросам реали-

зации Стратегии государственной национальной политики

Росси. Г. Петропавловск-Камчатский, май 2016 г.)

Выступая на совещании, один из авторов этой моно-

графии, профессор А.Б. Паскачев отметил: «Вместе с тем,

миграция как важный источник прироста численности насе-

ления не оказывает желаемого влияния на демографическую

ситуацию в округе. Напротив, по данным Росстата мигра-

ционный прирост в течение последнего пятилетия имеет

отрицательное значение, так в 2015 году (январь-октябрь)

ДФО миграционная убыль населения составила 20 тыс.

человек.

Несмотря на общее увеличение количества прибывших

граждан в субъекты Российской Федерации округа в 2,4

раза, миграционное сальдо за последние 5 лет практически

не изменилось»59.

58 URL: http://www.migimo.ru/news/1900/

59 Личный архив авторов.

75

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

В целом факторы, определяющие направления и мас-

штабы внутренних миграционных потоков, можно разде-

лить на следующие группы:

1) показатели экономического развития (в том числе

величина валового регионального продукта в абсолютном

исчислении и в расчете на душу населения, темпы роста ва-

лового регионального продукта и промышленного производ-

ства, отраслевая структура производства и занятости, доля

убыточных предприятий, величина инвестиций в основной

капитал, иностранные инвестиции в экономику региона);

2) показатели уровня жизни населения (в том числе ве-

личины среднемесячных доходов и расходов жителей, сред-

ний размер накоплений граждан, региональный прожиточ-

ный минимум, стоимость базовой потребительской корзины,

соотношение доходов и прожиточного минимума, доля насе-

ления, живущего за чертой бедности);

3) показатели демографического развития (в том числе

численность населения региона, темп естественного при-

роста населения, ожидаемая продолжительность жизни для

обоих полов (отдельно для мужчин и женщин) при анализе

миграционных потоков в гендерном разрезе), доля городско-

го населения, возрастно-половая, брачная, этническая струк-

туры населения региона, средний размер домохозяйства);

4) показатели социального развития (в том числе инди-

каторы развития региональных систем образования, здраво-

охранения, культуры, сферы торговли, криминогенная об-

становка в регионе);

5) показатели, описывающие ситуацию на региональ-

ном рынке труда (в том числе уровень и структура безрабо-

тицы, число имеющихся вакансий в расчете на одного без-

работного);

6) показатели, описывающие ситуацию на жилищном

рынке (в том числе стоимость покупки или аренды квартиры,

размер имеющейся жилой площади, приходящейся на одного

жителя, ввод нового жилья в расчете на одного жителя);

76

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

7) экологические и природно-климатические показатели

(в том числе средние температуры самого теплого и самого

холодного месяца года, климатический режим в регионе, ве-

личина вредных выбросов в атмосферу, величина токсичных

отходов производства);

8) показатели, характеризующие федеральную и реги-

ональную государственную политику (в том числе наличие

специфических региональных налогов и их величина, слож-

ность процесса регистрации);

9) индикаторы уровня социально-политической ста-

бильности в регионе (в том числе количество преступлений,

межэтнических конфликтов);

10) материальные и нематериальные издержки, связан-

ные с миграцией (в том числе уровень развития транспорт-

ной инфраструктуры региона, издержки перемещения в ре-

гион и из него);

11) показатели прошлых миграционных потоков (в том

числе доля мигрантов и немигрантов в населении региона)60.

Для обеспечения оптимизации структуры и масштабов

внутрироссийских миграционных потоков в рамках государ-

ственной миграционной политики могут применяться такие

предусмотренные нормативно-правовыми актами методы

регулирования (меры миграционной политики), как:

– административные (устанавливающие порядок сме-

ны места жительства внутри страны и предусматривающие

административную ответственность, в том числе государ-

ственных служащих, за нарушение существующих норма-

тивных актов);

– экономические (предусматривающие налоговые льго-

ты, предоставление финансовой помощи на осуществление

переезда и обустройство на новом месте, регулирование сто-

имости аренды и покупки жилья и др.);

– пропагандистские, социально-психологические (пред-

усматривающие целенаправленное воздействие на систему

60 URL: http://archipelag.ru//

77

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

предпочтений и ценностных ориентаций, формирующих

миграционное поведение населения).

Анализ миграционных процессов в контексте проблемы

безопасности позволяет сделать, по крайней мере, несколько

выводов. Трансформация миграций в России происходила

более быстро и остро. Многие из принятых ею миграцион-

ных потоков по своей природе относятся либо к нелегальным,

либо к экстремальным (из зон экологических катастроф, во-

оруженных конфликтов, межэтнической напряженности, из

депрессивных районов Севера и т.п.). За прошедшие годы

существенно возросла доля внутреннего оборота вследствие

сокращения масштабов внешней миграции. В этот же период

сократились объемы и доля миграционного оборота со стра-

нами нового зарубежья и, при сохранении количества эми-

грантов, увеличилась доля мигрирующих в старое зарубежье.

Появилась жизненно важная для государства необходи-

мость вмешаться в процесс переселения людей: смягчить

удары вынужденной миграции, повлиять на внутреннюю

социально-экономическую миграцию, (дабы не оголить

огромные богатейшие территории), воспрепятствовать про-

никновению в страну криминальной миграции, способство-

вать в поиске заработков гражданам за пределами своей страны,

использовать труд временных мигрантов, создавать условия для

баланса спроса и предложения на внутреннем рынке труда.

1.4. Миграционная ситуация в современной

России: количественные и качественные

характеристики

Численность постоянного населения Российской Феде-

рации61 на 1 декабря 2015 года составила 146,5 млн. человек

и с начала года возросла на 239,4 тыс. чел., или на 0,16%

(на соответствующую дату 2014 года также наблюдалось

увеличение численности населения на 300,2 тыс. чел., или

61 По оценке Федеральной службы государственной статистики.

78

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

на 0,21%). Увеличение численности населения за январь-но-

ябрь сложилось за счет естественного и миграционного

(+214 909) приростов. При этом миграционный прирост со-

ставил 89,8% от общего прироста населения.

Миграционный прирост населения России уменьшился

на 31,2 тыс. человек, или на 12,7%, что произошло в резуль-

тате возросшего числа выбывших из Российской Федерации

(на 43,2 тыс. человек, или на 15,3%), в том числе за счет эми-

грантов в государства-участники СНГ на 40,5 тыс. человек,

или на 17,1%. Это связано в основном с возвращением к по-

стоянному месту жительства мигрантов, ранее зарегистри-

рованных по месту пребывания на срок 9 месяцев и более.

Наряду с этим отмечено увеличение числа прибывших из-за

пределов России на 12,0 тыс. человек, или на 2,3%, в том

числе из государств-участников СНГ на 11,3 тыс. человек,

или на 2,4%.

Число мигрантов, переселяющихся в пределах России,

увеличилось на 78,5 тыс. человек, или на 2,1% по сравнению

с соответствующим периодом 2014 года.

Динамика въезда иностранных граждан и лиц без граж-

данства на территорию Российской Федерации и их выезда с

территории страны в течение последних пяти лет оставалась

достаточно стабильной. Общий объем ежегодно прибывающих

на территорию Российской Федерации иностранных граждан

имел тенденцию роста. Однако в 2015 году отмечается снижение

въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию.

Динамика въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на тер-

риторию Российской Федерации за последние пять лет

79

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

В 2015 году на территорию Российской Федерации въе-

хало более 17,0 млн. иностранных граждан, что на 6,1%

ниже показателя прошлого года. Без учета Крымского фе-

дерального округа и граждан Украины – 12,6 млн. (-2,7%;

аналогичный период прошлого года62 – 13,0 млн.).

За последние три года тройка регионов-лидеров по чис-

лу въезжающих иностранных граждан остается неизменной.

На первом месте по-прежнему остается Московская область,

в которую въехало 20,9% от общероссийского показателя,

что на 19,5% превышает показатель за АППГ, далее следует

Санкт-Петербург и Ленинградская область (8,5%; -1,0%) и

Брянская область (8,4%; -2,3%).

Наибольшая доля (55,6%) в числе прибывших мигран-

тов по-прежнему принадлежит гражданам Украины, Узбеки-

стана, Казахстана, Таджикистана.

Среди прибывающих граждане государств-участников

Содружества Независимых Государств составляют 72,3%

(АППГ – 75,5%) от общего числа въехавших на террито-

рию Российской Федерации мигрантов. Доля такой катего-

рии мигрантов в общем миграционном потоке обусловлена

уменьшением числа въехавших граждан Украины (-14,2%

62 Далее АППГ.

Источник: данные ФМС России

80

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

или 723 тыс. чел.), Узбекистана (-18,9% или 434 тыс. чел.),

Таджикистана (-15,6% или 181 тыс. чел.) и Молдовы (-21,9%

или 137 тыс. чел.).

Доля числа въехавших граждан из государств ЕС в об-

щем миграционном потоке остается незначительной – 10,1%

(АППГ – 10,3%), из которых почти одну треть составляют

граждане Германии и Великобритании. Граждане стран Азии

(вне СНГ) составляют 12,2% (АППГ – 8,9%), подавляющее

большинство среди которых – граждане Китая, Монголии,

Турции. Объемы иммиграционных потоков на территорию

Российской Федерации из стран Африки, Америки, а также

Австралии и Океании были незначительными и в основном

определялись поездками граждан США, Канады, Австра-

лии, Бразилии, Мексики и Египта. Количество въехавших

граждан указанных стран составило более 15 тыс. человек.

По национальному составу в семи из девяти федераль-

ных округов лидирующие позиции по числу въехавших

граждан занимают граждане СНГ, удельный вес которых ва-

рьирует в диапазоне от 72,4% в Центральном федеральном

округе до 96,5% в Приволжском федеральном округе.

В Дальневосточном федеральном округе на граждан СНГ

приходится только 2,3%, а основной поток формируется за

счет граждан Китая – 63,8%. В Северо-Западном федераль-

ном округе – 46,5% от числа въехавших составляют граждане

ЕС. В Крымском федеральном округе основной миграцион-

ный поток въехавших – граждане Украины (98,3%).

По гендерному признаку среди въезжающих преобла-

дают мужчины – 62,6% (+7,6%; АППГ – 59,5%), женщины

составляют 37,4% (+1,1%; АППГ – 35,5%).

Из числа прибывших иностранных граждан 79,5% это

лица трудоспособного возраста (от 18 до 60 лет). Доля дан-

ной категории граждан в общем потоке практически измени-

лась незначительно (АППГ – 80,4%).

Основной целью въезда иностранных граждан на тер-

риторию Российской Федерации остаются частные поездки

81

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

(40,2%). При этом в абсолютном выражении данный показа-

тель снизился на 14,1%. Данная цель является лидирующей

по всем федеральным округам, за исключением Северо-За-

падного и Дальневосточного федеральных округов, где ос-

новной целью въезда является «туризм», который составля-

ет 41,3% и 48,3% соответственно.

Изменившийся порядок привлечения иностранных

граждан, прибывших в безвизовом режиме, к трудовой де-

ятельности повлек увеличение числа мигрантов, въезжаю-

щих с целью «работа» (+9,1%). Таким образом, доля данной

категории мигрантов в общем миграционном потоке соста-

вила 23,3%.

Данный рост в первую очередь объясняется увеличе-

нием количества въехавших граждан Армении, Украины и

Киргизии, указавших при въезде цель «работа». При этом

наибольшую долю трудовых мигрантов среди прибывших

граждан каждого государства составляют граждане Таджи-

кистана (81,1%) и Узбекистана (77,3%).

На 13,7% увеличился поток иностранных граждан,

прибывающих в Российскую Федерацию с туристическими

целями, и составил 17,9%. В основном это граждане Китая

(28,2% от общего количества прибывших туристов), при

этом их число в 2015 году увеличилось более чем в 2 раза.

Одновременно с этим в 10,7 и 4,6 раз соответственно воз-рос

туристический поток граждан Гондураса и Конго.

Несмотря на то, что в общем туристическом потоке Ма-

као, Гонконг, Уругвай, Аргентина и Чили имеют незначи-

тельную долю, данная цель въезда в Российскую Федера-

цию является основной для граждан указанных стран и в

среднем составляет 92,0%, при этом отмечается рост въез-

да почти на 59,0%.

Начиная с октября месяца, число иностранных граж-

дан, выехавших с территории Российской Федерации, пре-

вышает число въехавших на территорию страны в среднем

на 10,8%, а также в августе месяце число выехавших ино-

82

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

странных граждан превысило число прибывших почти на

3,0%. Аналогичная динамика прослеживалась и в 2014 году,

где количество выездов иностранных граждан с территории

Российской Федерации с октября по декабрь превышало

количество въездов на территорию страны в среднем на

8,5%. Основной поток с территории Российской Федера-

ции осуществляют граждане Украины, Узбекистана, Ка-

захстана.

Соотношение динамики въезда на территорию Российской Федерации и

выезда с территории Российской Федерации ИГ и ЛБГ

за 2015 год

Источник: данные ФМС России

По состоянию на 1 января 2016 года на территории Рос-

сийской Федерации находились 9 924 726 иностранных

граждан (без учета Крымского федерального округа и граж-

дан Украины – 7,4 млн.).

Число находящихся на территории Российской Феде-

рации иностранных граждан на протяжении последних лет

кардинально не изменяется. При этом во втором полугодии

2015 года наметилась тенденция к их снижению, так на 1

января 2016 года на территории Российской Федерации на-

ходилось на 9,5% меньше иностранных граждан, чем на 1

января 2015 года.

83

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

Снижение числа находящихся иностранных граждан

произошло в основном за счет граждан Узбекистана (-425

тыс. чел.), Таджикистана (-144 тыс. чел.), Германии (-128

тыс. чел.) и США (-95 тыс. чел.).

Одновременно с этим возросло количество находя-щихся

граждан Беларуси (+131 тыс. чел.) и Украины (+87 тыс. чел.).

Из числа находящихся с потенциальной целью осу-

ществления трудовой деятельности пребывает 47,2% (4 689

783 чел.), с целью, не связанной с работой, 31,0% (3 072 531

чел.), с действительными документами на осуществление

трудовой деятельности 21,8% (2 162 412 чел.).

На граждан СНГ приходится 85,7% от общего числа на-

ходящихся, в том числе Украины – 25,2% от общего числа ино-

странных граждан, Узбекистана – 18,2%, Таджикистана – 8,7%;

граждан ЕС – 5,0%, в том числе Германии – 1,2%, Финлян-

дии – 0,8%, Франции – 0,4%, а также других стран: Китая –

2,2%, Турции – 0,8%, Вьетнама – 0,5%.

Среди находящихся иностранных граждан большинство

составляют мужчины (66,3%), среди которых 84,9% это лица

трудоспособного возраста, женщины составляют 33,7% от

общего числа находящихся.

Практическая реализация Государственной програм-

мы по оказанию содействия добровольному переселению

в Российскую Федерацию соотечественников63 осущест-

вляется в 59 субъектах Российской Федерации в 8 федераль-

ных округах. В 2015 году к работе по программе приступили

Удмуртская Республика, Астраханская, Вологодская, Ленин-

градская, Рязанская области.

В целях обеспечения и совершенствования общего

порядка выполнения Государственной программы в 2015

году издано 9 правовых актов различного уровня, из них 1

Указ Президента Российской Федерации, 1 постановление

Правительства Российской Федерации, 2 распоряжения

Правительства Российской Федерации, 5 ведомственных

приказов.

63 Далее – «Государственная программа».

84

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

В 2015 году принято 114 348 (+26,6%) заявлений об уча-

стии в Государственной программе, оформлено 104 785 сви-

детельств участника Государственной программы.

В 2015 году в соответствии с данными свидетельствами

на территорию Российской Федерации прибыло и поставле-

но на учет 183 146 участников Государственной программы

и членов их семей (+72,3%), из них 111 тыс. прибыло из

Украины (60,4%), 14,5% – из Казахстана, 7,5% – Узбекиста-

на, 6,9% – Молдавии, 3,9% – Армении, 3,4% – Таджикиста-

на, 1,6% – Киргизии и 1,8% из прочих стран.

Из числа прибывших – 72,3% это граждане трудоспо-

собного возраста, 41,0% имеют высшее и неоконченное выс-

шее образование.

Субъекты Российской Федерации с наибольшим числом прибывших в

них участников Госпрограммы с членами семей

Субъект

Российской

Федерации

Количество

участников

Госпрограм-

мы

Количество

членов

семей

Всего при-

было Доля

Воронеж-

ская область 6 909 6 842 13 751 7,5%

Калужская

область 5 926 6 617 12 543 6,8%

Тульская

область 5 584 6 446 12 030 6,6%

Липецкая

область 6 015 5 805 11 820 6,5%

Новосибир-

ская область 3 910 4 304 8 214 4,5%

Челябин-

ская область 3 963 3 642 7 605 4,2%

Курская

область 3 383 3 542 6 925 3,8%

Свердлов-

ская область 3 216 3 483 6 699 3,7%

Омская

область 3 209 2 980 6 189 3,4%

85

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

Традиционно высокой остается доля соотечественни-

ков, прибывших в субъекты, расположенные в Центральном

федеральном округе – 42,3% переселенцев. Привлекатель-

ность данного округа обусловлена географическим по-

ложением, в том числе близостью к столичному региону,

благоприятными умеренными климатическими условиями,

наличием перспектив социально-экономического развития.

Также наибольшее количество соотечественников прибыли

в Сибирский (15,5%), Приволжский (11,9%) и Уральский

(11,2%) федеральные округа, распределение прибывших

соотечественников по остальным округам следующее:

СЗФО – 8,0%, ДФО – 5,6%, ЮФО – 3,9%, СКФО – 1,5%.

В Российской Федерации создана и постоянно разви-

вается целостная система предоставления убежища ино-

странным гражданам и лицам без гражданства.

Разработан проект федерального закона «О предостав-

лении убежища на территории Российской Федерации»

(прежнее наименование проекта федерального закона «О бе-

женцах»).

Указанный законопроект направлен, в первую очередь,

на совершенствование системы предоставления убежища

иностранным гражданам на территории Российской Федера-

ции, упрощение и ускорение применяемых процедур, пре-

сечение злоупотребления иностранными гражданами права

на убежище, на обеспечение национальной безопасности и

общественного порядка Российской Федерации.

В начале 2014 года вследствие широкомасштабного

применения военной силы в Донецкой и Луганской обла-

стях, а также ухудшения политической и экономической

ситуации на Украине и пессимистических ожиданий ее на-

селения относительно ее развития резко возросла вынуж-

денная иммиграция украинских граждан в Российскую Фе-

дерацию.

Российская Федерация, исходя из принципов гуманиз-

ма, братских отношений с народом Украины, последователь-

86

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

но проводит политику «широко открытых дверей» в отно-

шении беженцев с Украины, несмотря на серьезное бремя,

связанное с их приемом.

На территорию Российской Федерации прибыла и

длительное время находится значительная часть населе-

ния Украины. Несмотря на это Российская Федерация пока

не ограничивает въезд в Российскую Федерацию граждан

Украины, как ни с Донецкой и Луганской области, так ни с

внутренних областей Украины.

При этом Российская Федерация, с учетом ситуации на

Украине, как правило, воздерживается от высылки ее граж-

дан на территорию Украины.

В 2015 году в территориальные органы ФМС России от

иностранных граждан поступило 1 358 ходатайств о призна-

нии беженцем и 151 131 заявление о предоставлении вре-

менного убежища из 60 стран. Среди обратившихся наи-

большее количество составляют граждане Украины (около

130 тыс. чел. или 98,0%), Сирии (1,4 тыс. чел. или 1,1%) и

Афганистана (1,1 тыс. чел. или 0,8%).

Доля лиц, признанных беженцами, от общего числа об-

ратившихся с ходатайствами в отчетном периоде составила

8,2% (112 чел.) и получивших временное убежище, от обще-

го числа обратившихся с заявлениями, составила 99,0% (149

550 чел.).

По состоянию на 31 декабря 2015 года на учете терри-

ториальных органов ФМС России состояло 770 беженцев и

313 707 лиц, получивших временное убежище на террито-

рии Российской Федерации.

В целях организации приема граждан Украины были

приняты 52 нормативных и распорядительных актов различ-

ной юридической силы.

Всего в период с 1 апреля 2014 года на территорию Рос-

сийской Федерации въехало (без убытия) 1,1 млн. граждан

из юго-востока Украины.

87

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

На территории 61 субъекта Российской Федерации

развернуто 282 пункта временного размещения64, в кото-

рых размещены более 13 тыс. человек, в том числе более

4 тыс. детей.

ПВР создаются по мере необходимости органами ис-

полнительной власти субъектов Российской Федерации, ко-

торые отвечают и за условия содержания в этих учрежде-

ниях. В августе 2014 года было 1 002 ПВР, в которых было

размещено более 55 тыс. граждан Украины.

Прибывающим гражданам Украины была предостав-

лена возможность легализоваться либо в соответствии с

Федеральным законом «О правовом положении иностран-

ных граждан в Российской Федерации», либо обратиться

за убежищем в соответствии с Федеральным законом «О

беженцах».

В соответствии с Федеральным законом «О правовом

положении иностранных граждан в Российской Федерации»

легализовались, как правило, граждане Украины, которые

могли самостоятельно интегрироваться в российское обще-

ство, которые имеют родственников в России или которые

не желали пока расставаться с украинскими паспортами.

В этой связи были приняты соответствующие решения, мак-

симально упрощавшие миграционные процедуры для граж-

дан Украины.

Например, лицам, оказавшимся на положении «бежен-

цев на месте», которые ранее уже находились на ее террито-

рии (работали, временно пребывали или временно прожива-

ли), неоднократно продлевался срок временного пребывания,

были увеличены квоты на получение разрешений на времен-

ное проживание в Российской Федерации.

Лица, нуждающиеся в серьезной поддержке властей Рос-

сийской Федерации, как правило, обращались за убежищем.

За убежищем обращались не только граждане с юго-востока

Украины, но и из других регионов страны.

64 Далее ПВР.

88

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Тот или иной статус получили 87% от обратившихся граж-

дан Украины, в том числе из прибывших в 2015 году – 94%.

В территориальные органы ФМС России, начиная с

2014 года, обратилось для определения своего правового по-

ложения почти 1,4 млн. граждан Украины, в том числе:

– с ходатайством о признании беженцами или заявлени-

ем о предоставлении временного убежища – 420 тыс. чел.;

– за оформлением разрешения на временное прожива-

ние, без учета лиц, получивших временное убежище – 261

тыс. чел.;

– за оформлением патента – 497 тыс. чел.;

– за оформлением разрешения на работу – 174 тыс. чел.

С заявлением о продлении срока действия временно-

го убежища обратилось 140 тыс. чел., срок продлен 135

тыс. чел.

Что касается внешней трудовой миграции, то начиная

с 2015 года, для иностранных граждан, прибывших в Рос-

сийскую Федерацию в порядке, не требующем получения

визы, изменился порядок привлечения к трудовой деятель-

ности. Данная категория мигрантов осуществляет трудовую

деятельность на основании патента, за исключением отдель-

ных категорий иностранных граждан65. Кроме того, в соот-

ветствии с договором о Евразийском экономическом союзе

граждане государств-участников Договора (Армения, Бело-

руссия, Казахстан, Киргизия)66 осуществляют трудовую дея-

тельность без разрешительных документов.

Данные обстоятельства привели к значительному сниже-

нию количества оформленных разрешений на работу (-85,7%),

в том числе квалифицированным специалистам (-86,1%).

65 В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 2014 г. №

357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом по-

ложении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные

законодательные акты Российской Федерации» к ним относятся высоко-

квалифицированные специалисты и иностранные граждане, обучающи-

еся в Российской Федерации по очной форме.

66 Далее – «ЕАЭС».

89

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

За 2015 год в Российской Федерации оформлено 214 559

бланков разрешений на работу67 (АППГ – 1 505 558) на 177

175 иностранных граждан (-86,7%; АППГ – 1 334 899).

В рамках установленной квоты68 иностранным граж-

данам оформлено 115 956 разрешений на работу (-88,9%;

АППГ – 1 044 628). Квота на выдачу разрешений на работу в

целом по Российской Федерации исчерпана на 44,2%69.

Среди иностранных работников, оформивших раз-

решения на работу, преобладающее количество имеют

граждане Китая – 34,0%, далее следуют граждане КНДР

(20,2%) и Турции (15,2%). При этом наибольший рост

числа оформленных разрешений на работу наблюдается у

граждан Непала (+111,6%), Пакистана (+28,0%) и Египта

(+14,5%).

Распределение оформленных разрешений на работу по гражданской

принадлежности за 2015 год

Источник: данные ФМС России

На 31 декабря 2015 года количество разрешений на ра-

боту составило почти 176 тыс. (-84,0%; АППГ – 1 097 тыс.).

67 В том числе квалифицированным, высококвалифицированным

специалистам и ИГ, получающим высшее образование в Российской Фе-

дерации по очной форме.

68 Постановлением Правительства Российской Федерации от 18

декабря 2014 г. № 1400 была утверждена на 2015 год квота на выдачу

иностранным гражданам разрешений на работу в размере 275 856 раз-

решений.

69 Без учета резерва квот.

90

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Среди трудовых мигрантов, оформивших разре-

шение на работу, абсолютное большинство составляют

мужчины – 84,9%.

Тем не менее, есть страны исхода, в потоках которых

женщины составляют существенную долю. Так, среди

оформивших разрешения на работу иностранных граждан

Филиппин и Таиланда женщины составляют 82,3% (1,8

тыс. разрешений) и 94,8% (1,6 тыс. разрешений) соответ-

ственно.

Из числа оформивших разрешения на работу женщин

основную часть занимают работницы из Китая (6,8%), Вьет-

нама (3,2%), КНДР (1,2%), Филиппин (1,1%), Таиланда

(1,0%).

При оформлении разрешений на работу основными

профессиями, указанными женщинами, являлись специ-

алист, швея, менеджер, подсобный рабочий, массажист,

повар.

Мужская часть трудовых мигрантов в основном оформ-

ляет разрешения по профессиям каменщик, специалист, шту-

катур, бетонщик, подсобный рабочий, арматурщик, плотник.

На 85,9% уменьшилось число выданных разрешений на

работу квалифицированным специалистам (2015 г. – 20 902;

2014 г. – 147 857).

Количество действительных разрешений на работу в

качестве квалифицированных специалистов на 31 декабря

2015 года составило 24 287, из которых 43,1% в Центральном

федеральном округе, 16,9% – в Северо-Западном и 15,6% – в

Уральском федеральных округах.

Среди иностранных граждан, оформивших разрешения

на работу в качестве квалифицированных специалистов, ос-

новная доля принадлежит гражданам Китая (21,0%). Наи-

больший рост оформленных разрешений на работу в каче-

стве квалифицированных специалистов отмечен у граждан

Малайзии (+100,0%), Сингапура (+83,3%) и Египта (+44,8%).

91

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

Основные профессии, по которым оформляются разре-

шения на работу для квалифицированных специалистов, это:

техник-технолог (16,8% от общего числа оформленных

разрешений на работу квалифицированным специалистам),

по данной профессии разрешения на работу в основном

оформляют граждане Китая (39,5%), Турции (19,8%) и Сер-

бии (11,9%);

генеральные директора предприятий (11,8%), среди кото-

рых 14,9% граждане Китая, 11,7% – Турции, 8,0% – Индии;

инженер-технолог (8,0%), Китай (26,7%), Турция

(24,3%), Сербия (13,2%).

Распределение доли оформленных разрешений на работу КС

по гражданской принадлежности

Источник: данные ФМС России

За 2015 год 41 829 (+22,2%) иностранным гражданам

оформлены разрешения на работу в качестве высококвали-

фицированных специалистов70, в т.ч. 36 118 (+11,3%) – при-

бывшим в визовом порядке.

Иностранные граждане, получившие разрешения на ра-

боту в качестве ВКС для работы в одном субъекте, состав-

ляют 95,3% (39 833) от всех оформивших разрешения на ра-

боту такой категории мигрантов, для работы в двух и более

субъектах – 4,8% (1 996).

70 Далее – ВКС.

92

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Динамика оформленных разрешений на работу ВКС

Источник: данные ФМС России

В числе основных стран, из которых привлекаются вы-

сококвалифицированные специалисты, на первом месте

находится Китай (9 345 человек). Наибольший рост оформ-

ленных разрешений в качестве ВКС наблюдается у граждан

Сингапура и Непала, в 47 и 12 раз соответственно.

Распределение высококвалифицированных специалистов по странам

Источник: данные ФМС России

Всего в 2015 году выдано 35 157 разрешений на работу

ВКС (+41,4%; АППГ – 24 861), из них 96,6% или 33 956 раз-

решений выдано работникам, чей уровень дохода составит

более 2 млн. рублей в год.

На конец отчетного периода количество действитель-

ных разрешений на работу в качестве высококвалифициро-

ванных специалистов составило 28 962.

Для осуществления трудовой деятельности в реализа-

ции проекта «Сколково» высококвалифицированным специ-

алистам оформлено 1 058 разрешений на работу.

93

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

Иностранным гражданам, получающим высшее образо-

вание в Российской Федерации по очной форме, оформлено

5 297 разрешений на работу, из них 95,7% (5 070 разреше-

ний) на граждан, прибывших в Российскую Федерацию в

порядке, не требующем получения визы. Количество дей-

ствительных разрешений по состоянию на 31 декабря 2015

года составило 2 438, из которых 92,5% в Центральном фе-

деральном округе.

Субъекты Российской Федерации с наибольшим количеством

выданных патентов

Субъект Российской

Федерации

Количество выдан-

ных патентов Доля по России

г.Москва 456 303 26,3%

г. Санкт-Петербург

и ЛО 256 225 14,8%

Московская область 195 290 11,3%

Свердловская область 47 710 2,8%

Краснодарский край 47 682 2,8%

Самарская область 46 010 2,7%

Новосибирская об-

ласть 40 728 2,4%

Ханты-Мансийский

АО 36 610 2,1%

Иркутская область 31 292 1,8%

Республика Башкор-

тостан 27 994 1,6%

Иностранным гражданам, направляемым для работы

в расположенные на территории Российской Федерации

филиалы, представительства и дочерние организации ино-

странных коммерческих организаций, зарегистрирован-

ных в странах – членах Всемирной торговой организации,

оформлено 1 разрешение на работу (АППГ – 4) в Примор-

ском крае.

94

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Всего в 2015 году с начала года выдан 1 732 471 патент.

Из числа оформленных документов 54,9% или 982 604 – для

работы у юридических лиц.

Значительно возросло количество выданных патентов

в Чукотском АО (в 6 раз), Магаданской области (в 3 раза),

г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области (в 2,7 раза) и

Ненецком АО (в 2,4 раза).

Более половины всех патентов (52,2%) выдано гражданам

Узбекистана, далее следуют граждане Таджикистана (26,4%),

Украины (10,8%), Молдовы (5,8%) и Азербайджана (2,8%).

Сумма налога на доходы физических лиц в виде фик-

сированного авансового платежа за приобретение патентов,

поступившего в бюджеты, составила более 33,3 млрд. руб.

(+84,4%; АППГ – 18,8 млрд. руб.).

Большая часть мигрантов трудится в следующих отрас-

лях народного хозяйства71:

строительстве – 375,2 тыс. чел. или 34,0% от общего ко-

личества выданных разрешительных документов (из них 275,7

тыс. чел. по патентам и 99,5 тыс. чел. по разрешениям на работу);

на обрабатывающих производствах – 115,8 тыс. чел. или

10,5% (из них 85,5 тыс. чел. по патентам и 30,4 тыс. чел. по

разрешениям на работу);

деятельности домашних хозяйств – 106,8 тыс. чел. или

9,7% (из них 105,6 тыс. чел. по патентам и 1,2 тыс. чел. по

разрешениям на работу);

оптовой и розничной торговле; ремонте автотранспорт-

ных средств – 97,6 тыс. чел. или 8,9% (из них 75 тыс. чел. по

патентам и 22,6 тыс. чел. по разрешениям на работу);

предоставлении прочих видов услуг – 83,1 тыс. чел. или

7,5% (из них 74,5 тыс. чел. по патентам и 8,6 тыс. чел. по

разрешениям на работу);

сельском и лесном хозяйстве, охоте, рыболовстве и ры-

боводстве – 72,9 тыс. чел. или 6,6% (из них 56,6 тыс. чел. по

патентам и 16,3 тыс. чел. по разрешениям на работу);

71 По данным ФМС России.

95

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

деятельности гостиниц и предприятий общественного

питания – 39,3 тыс. чел. или 3,6% (из них 31,1 тыс. чел. по

патентам и 8,1 тыс. чел. по разрешениям на работу);

транспортировке и хранении – 38,4 тыс. чел. или 3,5%

(из них 30,7 тыс. чел. по патентам и 7,7 тыс. чел. по разреше-

ниям на работу);

иных отраслях – 171,1 тыс. чел. или 15,5% (из них 111,3

тыс. чел. по патентам и 53,1 тыс. чел. по разрешениям на

работу).

Распределение трудящихся иностранных граждан по возрастным груп-

пам за 2015 год

Возрастная

группа –

наименова-

ние

Офор-

мившие

патент

+/-

Офор-

мившие

РНР

+/- Всего

17 и менее 3,1% 16,6% 0,7% -3,5% 2,9%

18-29 45,3% -20,7% 24,4% -40,4% 43,5%

30-39 25,8% -24,6% 27,8% -34,8% 26,0%

40-49 19,2% -21,5% 32,9% -35,8% 20,4%

50-59 6,2% -35,5% 13,1% -43,3% 6,8%

60 и более 0,3% -65,9% 1,1% -54,7% 0,4%

Источник: данные ФМС России

По возрастным группам среди трудящихся иностранных

граждан большинство составляют лица в возрасте от 18 до

29 лет (43,5%). В то же время отмечается, что распределение

трудовых мигрантов по возрастным группам в зависимости

от оформленного им разрешительного документа различны.

Так, среди иностранных граждан, оформивших разрешения

на работу, преобладают лица в возрасте 40-49 лет, патент:

18-29 лет.

По данным ФМС России 33,8% иностранных граждан

превысили срок своего пребывания на территории Россий-

ской Федерации, из которых 95,4% составляют граждане

СНГ, 1,3% – стран ЕС, 3,3% – другие страны.

96

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

В абсолютном значении большинство этой группы из

стран СНГ составляют граждане Узбекистана (877,6 тыс.

чел. или 27,4%), из стран ЕС – Финляндии (8,2 тыс. чел.

или 18,2%), среди других стран – Турции (20,4 тыс. чел. или

18,7%). Больше нарушителей среди граждан Абхазии и Мол-

довы, где в группу риска попадает почти каждый второй.

Наибольшее количество нарушений режима пребы-

вания иностранными гражданами отмечено в г. Москве,

Московской и Брянской областях.

При этом наибольший удельный вес иностранных граж-

дан, превысивших срок своего пребывания от общего числа

находящихся в регионе, отмечается в Астраханской области

(64,3%), Республике Ингушетия (60,3%), Брянской (54,9%) и

Омской (54,7%) областях.

Среди нарушителей режима пребывания большинство

составляют мужчины (71,7%), женщины – 28,3%. Наиболь-

шее количество незаконно находящихся иностранных граж-

дан среди лиц в возрасте 18-29 лет (42,5%).

В 2015 году иностранными гражданами на территории

Российской Федерации совершенно 46 388 преступлений

(+3,7%), в т.ч. гражданами СНГ – 37 232 преступлений или

87,0%. Удельный вес совершенных иностранными гражда-

нами преступлений в общем количестве раскрытых по Рос-

сийской Федерации стабильно составляет 3,8%, при этом в

г. Москве, Московской области, г. Санкт-Петербурге этот по-

казатель составляет 18,8%, 12,6% и 12,4% соответственно.

Наибольший рост преступлений, совершенных между-

народными мигрантами, отмечается в Южном федеральном

округе (+35,5%), за счет существенного роста преступлений в

таких регионах, как республики Калмыкия (91,7%) и Адыгея

(79,6%); Северо-Кавказском федеральном округе (+22,8%),

за счет: республик Кабардино-Балкарская (+112,0%%) и Се-

верная Осетия – Алания (+39,8%).

97

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

Динамика преступности иностранных граждан в 2011-2015 гг.

Наибольшее количество преступлений совершено ино-

странными гражданами в Центральном (47,1% или 21 834) и

Северо-Западном (11,8% или 5 469).

К сожалению, в 2015 году на 17,5% увеличилось коли-

чество преступлений в отношении иностранных граждан (16

476). Наибольший рост таких преступлений зафиксирован в

Южном (+34,5%) и Северо-Кавказском (+30,4%) федераль-

ных округах.

В Крымском федеральном округе в 2015 году ино-

странными гражданами совершено 1 802 преступления, в

том числе в Республике Крым – 1 481, в городе Севастопо-

ле – 321. В отношении иностранных граждан совершено

805 преступных посягательств или 4,9% от общего числа

зарегистрированных преступлений в отношении такой ка-

тегории граждан.

Регионы Российской Федерации с наибольшим количеством преступле-

ний, совершенных ИГ и ЛБГ и уровнем преступности на 1 000 безус-

ловно находящихся иностранных граждан

Источник: данные ФМС России

98

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

В 2015 году в Российской Федерации продолжена рабо-

та по оказанию государственной поддержки вынужденным

переселенцам. Численность вынужденных переселенцев

в 2015 году сократилась на 10,4% и на 1 января 2016 года

составила 10 258 сем. (25 359 чел.). С ходатайством о пре-

доставлении статуса вынужденного переселенца в течение

года обратились 76 семьей (148 чел.). Статус вынужденного

переселенца предоставлен 53 семьям (80 чел.).

Более половины (54,6%) вынужденных переселенцев

проживает на территории Северо-Кавказского федерального

округа, в основном в Республике Северная Осетия-Алания –

2,2 тыс. семей (6,8 тыс. чел.) и Республике Ингушетия – 2,0

тыс. семей (6,1 тыс. чел.).

Распределение вынужденных переселенцев

по регионам Российской Федерации

Субъект Россий-

ской Федерации

Количество

вынужденных

переселенцев

Доля по России +/-

Северная Осети-

я-Алания 6 821 26,9% -6,2%

Республика Ингу-

шетия 6 139 24,2% -14,2%

Белгородская

область 745 2,9% -7,2%

Самарская об-

ласть 655 2,6% -10,4%

Санкт-Петербург

и ЛО 600 2,4% -16,3%

Ставропольский

край 582 2,3% -7,3%

Оренбургская

область 504 2,0% -11,0%

Алтайский край 480 1,9% -9,1%

Новосибирская

область 466 1,8% -9,2%

Краснодарский

край 438 1,7% -12,6%

Источник: данные ФМС России

99

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭВОЛЮЦИИ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ИСТОРИИ РОССИИ

В 2015 году 675 семей (1 802 чел.) приобрели жилье за

счет средств федерального бюджета в рамках подпрограммы

«Выполнение государственных обязательств по обеспече-

нию жильем категорий граждан, установленных федераль-

ным законодательством» федеральной целевой программы

«Жилище» на 2015-2020 годы.

За годы урегулирования осетино-ингушского конфликта

государственную поддержку в рамках постановления Пра-

вительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. №274

«Об оказании государственной поддержки гражданам Рос-

сийской Федерации, лишившимся жилья в результате осети-

но-ингушского конфликта в октябре-ноябре 1992 г.» получи-

ли более 30 тысяч человек.

100

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙ-

СКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

2.1. Концепция государственной миграционной

политики Российской Федерации: история

разработки и проблемы реализации

Как отмечалось ранее, среди многих причин, объясня-

ющих неразбериху и почти полное отсутствие целостной

системы взглядов на содержание и основные направления

реализации стратегического курса страны в сфере регулиро-

вания миграционных процессов, особое место следует отве-

сти низкому уровню концептуального обоснования миграци-

онной политики современной России72. Именно отсутствием

в течение длительного времени Концепции государственной

миграционной политики, по мнению авторов данной моно-

графии, можно объяснить признающиеся сегодня большин-

ством специалистов противоречивость и крайности мигра-

ционной политики государства, проводимой в последние

двадцать лет: от полной либерализации внешней миграции

и взятия на себя непомерных обязательств перед мигран-

тами (достаточно вспомнить первые редакции законов «О

беженцах» и «О вынужденных переселенцах») до чрезмер-

ного ужесточения позиции государства по отношению к ми-

грантам, что нередко приводило к нарушению элементар-

ных прав человека. Очень часто принимались поспешные,

непоследовательные нормативные акты, «ухитряющиеся»

быть в целом запаздывающими, а в частности – поспешно

принятыми, что требовало внесения новых изменений в

недавно принятые акты. На это указывают даже формули-

72 Волох В.А., Омельченко Н.А. Концепция государственной ми-

грационной политики Российской Федерации: история развития и про-

блемы реализации // Вестник университета (ГУУ). 2012. № 17. С. 102-

108.

101

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

ровки названий принимавшихся законов. Наглядным приме-

ром может служить «Федеральный закон от 6 января 2007

г. № 2-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон

«О правовом положении иностранных граждан в Российской

Федерации» и о признании утратившими силу отдельных

положений Федерального закона «О внесении изменений и

дополнений в некоторые законодательные акты Российской

Федерации».

Единственным документом, определяющим политику

государства в сфере миграции до июня 2012 г., являлась

одобренная распоряжением Правительства Российской

Федерации от 01 марта 2003 г. Концепция регулирования

миграционных процессов в Российской Федерации73. Этот

документ в основном предусматривал борьбу с незаконной

миграцией, которая рассматривалась преимущественно как

«вызовы и угрозы». В нем не было дано определение сущ-

ности и структуры миграционных процессов в России, не

выделены основные этапы реализации Концепции, и он в

целом носил декларативный характер74. Кроме того, совер-

шенно очевидно, что понятие «регулирование миграцион-

ных процессов» значительно уже понятия «государствен-

ная миграционная политика». Вызывает сомнение уровень

принятия данного документа, если не забывать, что в соот-

ветствии с Конституцией Российской Федерации политику

государства определяет Президент Российской Федерации.

К тому же термин «одобрена» не носит указания обязатель-

ного выполнения Концепции для органов исполнительной

власти75.

73 СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.

74 См.: Тюркин М.Л. Миграционная политика Российской Федера-

ции. Опыт и перспективы развития. М.: Зимогляд, 2009. С. 45-46.

75 Волох В.А. Формирование и реализация государственной ми-

грационной политики Российской Федерации в сфере вынужденной ми-

грации и предоставления убежища. Монография // М.: Спутник+, 2009.

С. 76.

102

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Известный исследователь в сфере миграции населения

Ю.В. Рощин, рассматривая проблемы управления миграци-

онными процессами, отмечает, что современная миграцион-

ная политика – «это политика текущего времени, не нацелен-

ная на перспективу – она «сиюминутная, ситуационная»76.

В целях исправления сложившегося положения Совет

Безопасности Российской Федерации решениями от 17 мар-

та 2005 г. и 18 марта 2006 г. дал поручения заинтересован-

ным федеральным органам исполнительной власти разра-

ботать проект Концепции государственной миграционной

политики Российской Федерации. С этого времени начина-

ется работа над проектом Концепции государственной ми-

грационной политики.

Утвержденная в настоящее время Концепция государ-

ственной миграционной политики Российской Федерации на

период до 2025 года разработана Межведомственной рабо-

чей группой, в состав которой входили представители феде-

ральных и муниципальных органов исполнительной власти,

ученые, представители бизнес-структур и общественных

организаций. В 2011 г. проект концепции рассматривал-

ся на заседаниях Общественного совета при ФМС России,

Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям

с соотечественниками, Общественной палаты Российской

Федерации, Правительственной комиссии по миграционной

политике, а также в аппарате Правительства и Администра-

цией Президента Российской Федерации.

После широкого обсуждения 27 апреля 2012 года на за-

седании Совета Безопасности Российской Федерации была

одобрена Концепция государственной миграционной поли-

тики Российской Федерации до 2025 года и представлена на

утверждение Президенту России.

76 Рощин Ю.В. Миграция населения и Россия. (Роль и значение

миграционных процессов в миграционной политики в прошлом, насто-

ящем и будущем Российского государства): учебное пособие. М.: ГУУ,

2007. С. 196.

103

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

Президент Российской Федерации В.В. Путин 13 июня

2012 г. утвердил Концепцию государственной миграционной

политики Российской Федерации на период до 2025 года (да-

лее Концепция).

Утвержденная Концепция представляет собой систему

взглядов на содержание, принципы и основные направле-

ния деятельности Российской Федерации в сфере миграции,

в ней определяются цели, принципы, задачи, основные на-

правления и механизмы реализации государственной мигра-

ционной политики Российской Федерации.

Концепция разработана в соответствии с Конституцией

Российской Федерации, федеральными конституционными

законами, федеральными законами и иными нормативными

правовыми актами Российской Федерации во взаимосвязи с

Концепцией государственной национальной политики Рос-

сийской Федерации, Концепцией демографической полити-

ки Российской Федерации на период до 2025 года, Концеп-

цией долгосрочного социально-экономического развития

Российской Федерации до 2020 года, Стратегией националь-

ной безопасности Российской Федерации до 2020 года и дру-

гими документами стратегического планирования, а также с

общепризнанными принципами и нормами международного

права и обязательствами Российской Федерации, вытекаю-

щими из международных договоров в сфере миграции.

Разработка Концепции осуществлена с учетом отече-

ственного и международного опыта в сфере управления

миграционными процессами и обусловлена необходимо-

стью обозначения стратегических ориентиров миграцион-

ной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами

экономического, социального и демографического разви-

тия Российской Федерации, внешней политики Российской

Федерации и интеграционными процессами на террито-

риях государств – участников Содружества Независимых

Государств, Таможенного союза и Единого экономическо-

го пространства, а также с общемировыми тенденциями

104

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

глобализации. Реализация настоящей Концепции должна

способствовать разрешению проблем, препятствующих

эффективному регулированию миграции и снижению соци-

окультурных, экономических и политических рисков, свя-

занных с притоком мигрантов.

Структурно Концепция включает 7 разделов: 1. Общие

положения. 2. Условия формирования и реализации государ-

ственной миграционной политики Российской Федерации.

3. Цели, принципы, задачи и основные направления государ-

ственной миграционной политики Российской Федерации.

4. Международное сотрудничество. 5. Информационно-а-

налитическое обеспечение реализации государственной ми-

грационной политики Российской Федерации. 6. Основные

механизмы реализации государственной миграционной

политики Российской Федерации. 7. Этапы реализации го-

сударственной миграционной политики Российской Феде-

рации.

Концепция определяет следующие цели государствен-

ной миграционной политики Российской Федерации:

а) обеспечение национальной безопасности Российской

Федерации, максимальная защищенность, комфортность и

благополучие населения Российской Федерации;

б) стабилизация и увеличение численности постоянного

населения Российской Федерации;

в) содействие обеспечению потребности экономики

Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инно-

вационном развитии и повышении конкурентоспособности

ее отраслей.

Принципами государственной миграционной политики

Российской Федерации заявлены:

а) обеспечение прав и свобод человека и гражданина;

б) недопустимость любых форм дискриминации;

в) соблюдение норм национального и международного права;

г) гармонизация интересов личности, общества и госу-

дарства;

105

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

д) взаимодействие федеральных органов государственной

власти, органов государственной власти субъектов Российской

Федерации и органов местного самоуправления, развитие ин-

ститутов социального партнерства и гражданского общества;

е) защита национального рынка труда;

ж) дифференцированный подход к регулированию ми-

грационных потоков в зависимости от целей и сроков пре-

бывания, социально-демографических и профессиональ-

но-квалификационных характеристик мигрантов;

з) учет особенностей регионального развития;

и) открытость и доступность информации о миграцион-

ных процессах и принимаемых решениях в области реали-

зации государственной миграционной политики Российской

Федерации;

к) научная обоснованность принимаемых решений.

Концепция устанавливает следующие задачи государ-

ственной миграционной политики Российской Федерации: а)

создание условий и стимулов для переселения в Российскую

Федерацию на постоянное место жительства соотечествен-

ников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных

категорий иностранных граждан; б) разработка дифферен-

цированных механизмов привлечения, отбора и использова-

ния иностранной рабочей силы; в) содействие развитию вну-

тренней миграции; г) содействие образовательной миграции

и поддержка академической мобильности; д) выполнение

гуманитарных обязательств в отношении вынужденных ми-

грантов; е) содействие адаптации и интеграции мигрантов,

формированию конструктивного взаимодействия между

мигрантами и принимающим сообществом; ж) противодей-

ствие незаконной миграции.

В соответствии с целями и задачами государственной

миграционной политики сформулированы ее основные на-

правления, которые включают следующие блоки проблем:

а) создание для соотечественников, проживающих за

рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных

106

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

граждан условий и стимулов для переселения в Российскую

Федерацию на постоянное место жительства;

б) разработка дифференцированных механизмов при-

влечения, отбора и использования иностранной рабочей

силы, востребованной российской экономикой;

в) содействие развитию внутренней миграции граждан

Российской Федерации;

г) содействие образовательной (учебной) миграции в Рос-

сийскую Федерацию и поддержки академической мобильности;

д) выполнение гуманитарных обязательств в отношении

вынужденных мигрантов;

е) содействие адаптации и интеграции мигрантов, фор-

мированию конструктивного взаимодействия между ми-

грантами и принимающим сообществом;

ж) противодействие незаконной миграции.

Концепция определяет основные направления между-

народного сотрудничества Российской Федерации в сфере

миграции, в числе которых предусматривается:

– расширение взаимодействия с международными орга-

низациями;

– создание условий для свободного перемещения и тру-

доустройства граждан в соответствии с международными

соглашениями;

– гармонизация и унификация миграционного законода-

тельства Российской Федерации;

– формирование правовой базы сотрудничества с ино-

странными государствами с целью обмена информацией по

вопросам миграции;

– выработка единых подходов по вопросу реадмиссии

граждан третьих государств;

– развитие многостороннего и двустороннего взаимо-

действия в сфере миграции.

Предусматривается также заключение международных

соглашений в сфере миграции с компетентными органами

иностранных государств:

107

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

– способствующих притоку иностранных инвестиций в

Российскую Федерацию;

– о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией;

– о приеме, возврате и транзитном проезде лиц, неле-

гально находящихся на территории Российской Федерации и

территориях иностранных государств (о реадмиссии);

– об организованном привлечении иностранных работ-

ников;

– о взаимном признании медицинских документов.

В Концепции большое внимание уделяется информа-

ционно-аналитическому обеспечению реализации государ-

ственной миграционной политики Российской Федерации.

В этих целях предусмотрено:

а) совершенствование предоставления государствен-

ных услуг и исполнения государственных функций в сфере

миграции, в том числе с использованием информационных

технологий (инфраструктуры, обеспечивающей информа-

ционно-технологическое взаимодействие информационных

систем, используемых для предоставления государственных

и муниципальных услуг в электронной форме);

б) совершенствование способов получения, формирова-

ния, хранения и использования дактилоскопической инфор-

мации об иностранных гражданах с последующим использо-

ванием полученной информации компетентными органами,

в том числе в правоохранительных целях;

в) расширение использования информационных техно-

логий для анализа миграционной ситуации и обеспечения

реализации государственной миграционной политики Рос-

сийской Федерации, в том числе:

развитие системы статистического наблюдения на ос-

нове административных систем учета населения и системы

выборочных исследований по вопросам внутренней и меж-

дународной миграции;

совершенствование механизмов сбора, хранения, обра-

ботки и распространения информации в сфере миграции;

108

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

информационное обеспечение различных миграцион-

ных программ и мониторинг их эффективности;

г) проведение научно-исследовательских разработок для

анализа и прогноза миграционной ситуации, мониторинга и

оценки эффективности различных миграционных программ;

д) научное сопровождение изменений в инструментах и

механизмах государственной миграционной политики Рос-

сийской Федерации.

Основными механизмами реализации государственной

миграционной политики Российской Федерации являются:

а) дальнейшее совершенствование законодательства

Российской Федерации в сфере миграции с учетом норм

международного права;

б) развитие международного сотрудничества Российской

Федерации в сфере миграции, гармонизация миграционного

законодательства Российской Федерации и унификация ста-

тистического учета в этой сфере в рамках межгосударствен-

ных объединений;

в) включение задач и мероприятий по реализации госу-

дарственной миграционной политики Российской Федера-

ции в государственные, федеральные и региональные про-

граммы;

г) учет задач государственной миграционной политики

Российской Федерации при формировании федерального и

региональных бюджетов, концентрация финансовых и мате-

риальных ресурсов на реализации приоритетных направле-

ний и задач государственной миграционной политики Рос-

сийской Федерации;

д) формирование приоритетных направлений государ-

ственной миграционной политики Российской Федерации

для различных типов регионов с учетом складывающейся

миграционной ситуации;

е) совершенствование системы взаимодействия между

федеральными органами государственной власти, органами

государственной власти субъектов Российской Федерации,

109

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

органами местного самоуправления и институтами граждан-

ского общества в сфере миграции;

ж) постоянный мониторинг и анализ происходящих на

территории Российской Федерации миграционных процес-

сов и их влияния на социально-экономические, демогра-

фические и иные аспекты развития страны, а также после-

дующая корректировка конкретных мер государственной

миграционной политики Российской Федерации;

з) развитие научных исследований в сфере миграции.

К несомненным достоинствам Концепции следует отне-

сти конкретизацию и определение основных этапов реали-

зации государственной миграционной политики Российской

Федерации: первый этап – 2012-2015 гг., второй – 2016-2020 гг.

третий – 2021-2025 гг.

По мнению авторов монографии, данная Концепция

представляет собой более комплексный документ, чем Кон-

цепция регулирования миграционных процессов в Россий-

ской Федерации, принятая в 2003 г. Исключительно ценно

то, что в ней признается «положительный потенциал, за-

ложенный в миграционных процессах», что «привлечение

иностранных работников является необходимостью для

дальнейшего поступательного развития страны», прямо ука-

зывается на то, что «миграционная привлекательность Рос-

сии невысока и распространяется преимущественно на граж-

дан государств-участников СНГ», что логически выдвигает

стратегическую задачу повышения этой привлекательности.

В Концепции откровенно признается, что «нарастание не-

гативного отношения к мигрантам» и «изоляция мигрантов

от принимающего социума» является непосредственным ре-

зультатом отсутствия государственного внимания к адапта-

ции и интеграции мигрантов.

В связи с принятием Концепции государственной ми-

грационной политики Российской Федерации до 2025 года,

одной из главных задач Правительства, заинтересованных

федеральных, муниципальных и органов власти местного

110

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

самоуправления, научных и общественных организаций ста-

новится выполнение основных направлений государствен-

ной миграционной политики по сферам управления мигра-

ционными процессами.

При этом должна быть существенно повышена роль

НКО в реализации мероприятий, предусмотренных Кон-

цепцией государственной миграционной политики. Кон-

структивное взаимодействие федеральных органов государ-

ственной власти, органов государственной власти субъектов

Российской Федерации и органов местного самоуправления,

развитие институтов социального партнерства и граждан-

ского общества является одним из принципов государствен-

ной миграционной политики77.

С учетом важности широкого привлечения институтов

гражданского общества к участию в реализации Концепции

представляется целесообразным возможно полнее задей-

ствовать их потенциал для реализации программ и проектов

в рамках обозначенных Концепцией сфер, предусмотрев при

этом соответствующий порядок взаимодействия с государ-

ственными структурами.

На наш взгляд, достигнув осознания, что привлечение

иностранных работников – необходимость, следует пере-

страиваться в сторону оптимизации управления миграцион-

ными процессами, одновременно «на порядок повысить ка-

чество миграционной политики государства»78, эффективное

проведение которой будет способствовать социально-эко-

номическому и демографическому развитию, обеспечению

национальной безопасности и сохранению стабильности в

обществе.

77 Концепция государственной миграционной политики Россий-

ской Федерации на период до 2025 года, утв. Президентом России от 13

июня 2012 г. п. 22, д.

78 Владимир Путин. Россия: национальный вопрос // URL: :http://

www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html

111

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

2.2. Институциональное обеспечение

государственной миграционной политики

Научные исследования показывают, что важнейшими

проблемами институционального обеспечения любой полити-

ки являются ее сопровождение, полномочия и разграничения

функций органов исполнительной власти, их межведомствен-

ного взаимодействия, а также координации усилий органов

государственной власти, местного самоуправления и НПО79.

Изучение структуры институционального обеспечения

миграционной политики Российской Федерации позволяет

утверждать, что она представляет собой автономную подси-

стему в политической системе государства. Данная система

иерархична: верхний уровень образуют политические орга-

ны государственной власти, нижний уровень – администра-

тивной структуры. Общественно-политические институты

российского общества стоят особняком, но тесно взаимо-

действуют с обоими уровнями. Политические структуры

занимаются разработкой идеологических доктрин, стратеги-

ческой программы, законодательства и исполнения законо-

дательства, в том числе в области миграции населения.

Управление миграционными процессами осуществляют

созданные профильные административные структуры (мини-

стерства, ведомства, федеральные службы и их региональные

представительства). Общественно-политическая структура вы-

полняет двоякую функцию. Во-первых, старается повлиять на

принятие решений на политическом уровне институциональной

структуры миграционной политики, а во-вторых, контролирует

деятельность административных структур в миграционной сфере.

Рассматривая каждую подсистему в государственной

системе миграционной политики по отдельности, можно вы-

явить ее структурную неоднородность и функциональную

противоречивость.

79 См. Мукомель В.И. Миграционная политика России: Постсовет-

ские контексты / Институт социологии РАН. М.: Диполь-Т, 2005. С. 130.

112

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

В соответствии с Конституцией Российской Федерации,

генеральная политическая линия по любому государствен-

ному вопросу определяется Президентом Российской Феде-

рации, который определяет основные направления внутрен-

ней и внешней политики государства80.

В своих ежегодных посланиях Федеральному Собра-

нию Президент формулирует главные направления во внеш-

ней и внутренней политике России, издает соответствующие

Указы и Распоряжения, которые обязательно должны испол-

няться на всей территории Российской Федерации, через

своих представителей контролирует их исполнение.

Конституция Российской Федерации предоставила

Президенту широкие властные полномочия по формирова-

нию и реализации государственной миграционной полити-

ки. Президент является гарантом Конституции Российской

Федерации, прав и свобод человека и гражданина, вправе

приостанавливать действие актов органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации в случае проти-

воречия этих актов Конституции Российской Федерации и

федеральным законам, международным обязательствам Рос-

сийской Федерации или нарушения прав и свобод челове-

ка и гражданина, решает вопросы гражданства Российской

Федерации и предоставления политического убежища. Во

внешнеполитической области Президент осуществляет ру-

ководство, ведет переговоры и подписывает международ-

ные договоры, в том числе: по проблемам миграции и пре-

доставления гражданства.

Таким образом, глава государства – Президент Россий-

ской Федерации – обладает высшей компетенцией в области

формирования миграционной политики и реализует свои

полномочия, опираясь на систему органов государственной

власти, а также на консультативные и совещательные орга-

ны. Он возглавляет Совет Безопасности Российской Феде-

80 Конституция Российской Федерации (с поправками от 30 дека-

бря 2008 г.) // Официальное издание. М.: Юрид. лит. , 2009. С. 64.

113

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

рации, совместно с Федеральным Собранием определяет

стратегию, контролирует и координирует деятельность го-

сударственных органов, в пределах определенной законом

компетенции принимает оперативные решения по реализа-

ции миграционной политики.

Важную роль в функционировании государства играют

представительные органы власти. Постоянно действующим

сложным организационным механизмом является Федераль-

ное Собрание – представительный и законодательный орган

Российской Федерации, состоящий из Совета Федерации и

Государственной Думы.

Федеральное Собрание Российской Федерации как зако-

нодательный орган является механизмом, обеспечивающим

законотворчество, которое реализуется в двух плоскостях:

1) ратификация международных соглашений в области

миграции;

2) правотворчество (например, принятый 19 мая 2010

г. Федеральный закон № 86-ФЗ «О внесении изменений в

Федеральный закон «О правовом положении иностранных

граждан в Российской Федерации» и отдельные законода-

тельные акты Российской Федерации»)81.

В Совете Федерации и Государственной Думе Феде-

рального Собрания созданы профильные комитеты, выпол-

няющие ряд не менее важных функций, в том числе в сфере

миграции населения. В их числе:

• разработка и принятие законопроектов для реализа-

ции миграционной политики;

• рассмотрение и утверждение выделяемых денежных

средств на эффективное осуществление миграционной по-

литики;

• контроль органов исполнительной власти в сфере ре-

ализации политики, законодательства и использования фи-

нансовых ресурсов, выделяемых бюджетом на реализацию

миграционной политики и др.

81 СЗ РФ. 2010. № 21. Ст. 2524. 9 января, 22 июля, 28 декабря 2010.

114

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Третьим звеном в институциональной структуре мигра-

ционной политики выступает Правительство Российской

Федерации. Несмотря на то, что миграционную полити-

ку определяет Президент, Правительство в соответствии с

Конституцией Российской Федерации и Федеральным кон-

ституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О

Правительстве Российской Федерации» также принимает

политические решения в рамках своей компетенции с уче-

том приоритетов в сфере управления миграционными про-

цессами, сформулированными в ежегодных посланиях Пре-

зидента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Таким образом на основании ст.16 указанного Федерального

конституционного закона Правительство Российской Фе-

дерации обеспечивает проведение единой государственной

миграционной политики.

В целях осуществления единой миграционной политики

Правительство Российской Федерации обеспечивает согласо-

ванное взаимодействие федеральных органов исполнитель-

ной власти по управлению миграционными процессами:

• определяет приоритеты в вопросах внешней мигра-

ции с учетом изменений в развитии этих процессов в Рос-

сийской Федерации и в иностранных государствах;

• утверждает целевые программы, концепции регули-

рования миграционных процессов, заключает межправи-

тельственные соглашения по вопросам миграции;

• заслушивает представителей федеральных органов

исполнительной власти и органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации о работе по выполнению

возложенных на эти органы обязанностей82.

Кроме того, Правительство Российской Федерации обе-

спечивает взаимодействие с иностранными государствами,

поддерживает контакты с международными организациями,

развивает международное сотрудничество:

82 См.: Правительство Российской Федерации // Под ред. Т.Я. Ха-

бриевой. М., 2005. С. 271.

115

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

• по вопросам миграции населения, предоставления

международной защиты лицам, ищущим убежище, по про-

блемам противодействия нелегальной миграции;

• по вопросам возврата и приема нелегальных мигран-

тов (реадмиссии); по координации деятельности компетент-

ных органов сопредельных государств по выявлению и пере-

крытию каналов нелегальной миграции;

• по пресечению деятельности трансграничных груп-

пировок, связанных с торговлей людьми, контрабандой, нар-

кобизнесом и другой противоправной деятельностью.

Другой уровень институциональной структуры мигра-

ционной политики – административный. По нашему мне-

нию, четкой границы между политическим и администра-

тивным делением в государственной системе управления

миграционными процессами не прослеживается.

Исполнительная власть представляет собой мощный

механизм, переводящий политические решения в действи-

тельность, имеет разветвленную структуру вертикали, обе-

спечивающую прохождение и конкретизацию таких реше-

ний по всей системе исполнительных органов.

Административный уровень институциональной струк-

туры миграционной политики представляет собой совокуп-

ность государственных органов, отвечающих за реализацию

миграционной политики на территории России. Они обе-

спечивают исполнение законодательства Российской Феде-

рации, Указов Президента и постановлений Правительства

в области миграции, а также в пределах своей компетенции

разрабатывают нормативные правовые акты в этой сфере и

передают их для рассмотрения на политический уровень ин-

ституциональной структуры миграционной политики.

В настоящее время в реализации миграционной поли-

тики Российской Федерации участвует целый ряд федераль-

ных органов исполнительной власти. А именно:

1. Министерство внутренних дел Российской Федерации.

2. Министерство иностранных дел Российской Федерации.

116

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

3. Министерство здравоохранения и социального разви-

тия Российской Федерации.

4. Министерство экономического развития и торговли

Российской Федерации.

5. Министерство информационных технологий и свя-зи

Российской Федерации.

6. Министерство по делам гражданской обороны, чрез-

вычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных

бедствий Российской Федерации.

7. Министерство культуры и массовых коммуникаций

Российской Федерации.

8. Министерство транспорта Российской Федерации,

9. Министерство образования и науки Российской Фе-

дерации.

10. Министерство финансов Российской Федерации.

11. Министерство юстиции Российской Федерации.

12. Федеральная служба безопасности Российской Фе-

дерации.

13. Служба внешней разведки Российской Федерации.

14. Федеральная служба государственной статистики.

15. Федеральная таможенная служба.

Также необходимо обратить внимание на то, что до

апреля 2016 года основным федеральным органом исполни-

тельной власти, реализующим государственную миграцион-

ную политику, являлась Федеральная миграционная служба.

Однако в соответствии с Указом Президента Российской Фе-

дерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании

государственного управления в сфере контроля за оборотом

наркотических средств, психотропных веществ и их пре-

курсоров и в сфере миграции» Федеральная миграционная

служба была упразднена. Функции и полномочия ФМС Рос-

сии были переданы Министерству внутренних дел Россий-

ской Федерации. На данный момент создано Главное управ-

ление по вопросам миграции МВД России.

В соответствии с Положением о Главном управлении по

вопросам миграции Министерства внутренних дел, ГУВМ

117

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

МВД России является самостоятельным структурным под-

разделением центрального аппарата Министерства вну-

тренних дел Российской Федерации, обеспечивающим и

осуществляющим в пределах своих компетенций функции

Министерства по выработке и реализации государственной

политики, а также нормативному правовому регулированию

в сфере миграции.

Основными задачами Главного управления по во-

просам миграции являются:

• Организация и участие в формировании основных

направлений государственной политики в сфере миграции;

• Обеспечение совершенствования нормативно-право-

вого регулирования в сфере миграции;

• Обеспечение взаимодействия подразделений МВД

России с федеральными органами исполнительной власти,

органами исполнительной власти субъектов Российской Фе-

дерации по вопросам, относящимся к компетенции Главного

управления;

• Организация и координация деятельности террито-

риальных органов МВД России по вопросам, входящим в

компетенцию Главного управления;

• Организационно-методическое обеспечение деятель-

ности территориальных органов МВД России и их структур-

ных подразделений, организаций, созданных для решения

задач по реализации государственной миграционной поли-

тики, по вопросам, отнесенным к компетенции Главного

управления.

Основными функциями Главного управления по во-

просам миграции являются:

1. Осуществление анализа состояния миграционной

обстановки, а также эффективности мер, принимаемых тер-

риториальными органами МВД России, их структурными

подразделениями по реализации основных направлений го-

сударственной политики, отнесенных к компетенции Глав-

ного управления.

118

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

2. Определение приоритетных направлений совершен-

ствования служебной деятельности территориальных орга-

нов МВД России, их структурных подразделений по вопро-

сам, относящимся к компетенции Главного управления.

3. Подготовка на основе проводимого анализа прогно-

зов изменения миграционной обстановки, проектов страте-

гических решений по вопросам, отнесенным к компетенции

Главного управления, с информированием заинтересован-

ных органов государственной власти о тенденциях развития

миграционной ситуации.

4. Разработка и внесение первому заместителю Мини-

стра предложений и проектов управленческих решений по

формированию и реализации государственной политики в

установленной области деятельности, а также по совершен-

ствованию форм и методов работы территориальных органов

МВД России, их структурных подразделений, приоритетных

мерах, направленных на упорядочение функционирования и

оптимизацию выполнения ими задач в сфере миграции на

основе сочетания человеческих ресурсов и потенциала со-

временных автоматизированных информационно-телеком-

муникационных технологий, технических средств.

5. Осуществление мероприятий по формированию и ре-

ализации федеральных целевых программ по вопросам, от-

несенным к компетенции Главного управления.

6. Участие в перспективном и текущем планировании

деятельности МВД России, разработке концепций, основ-

ных направлений развития территориальных органов МВД

России, их структурных подразделений по вопросам, отне-

сенным к компетенции Главного управления.

7. Обобщение практики применения законодательства

Российской Федерации и выработка соответствующих пра-

вовых, организационных и иных мер по повышению эф-

фективности деятельности территориальных органов МВД

России, их структурных подразделений по вопросам, отне-

сенным к компетенции Главного управления.

119

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

8. Разработка проектов федеральных конституцион-

ных законов, федеральных законов, нормативных правовых

актов Президента Российской Федерации и нормативных

правовых актов Правительства Российской Федерации, нор-

мативных правовых актов МВД России, а также подготов-

ка предложений по совершенствованию законодательных и

иных нормативных правовых актов Российской Федерации,

нормативных правовых актов МВД России, по вопросам де-

ятельности Главного управления.

9. Разработка в установленном порядке либо участие в

разработке по решению руководства Министерства совмест-

но с заинтересованными подразделениями Министерства,

федеральными органами исполнительной власти проектов

международных договоров Российской Федерации, а также

межведомственных нормативных правовых актов и согла-

шений в установленной сфере деятельности.

10. Подготовка или участие в подготовке проектов от-

зывов и заключений по проектам международных договоров

Российской Федерации, законодательных и иных норматив-

ных правовых актов Российской Федерации.

11. Обеспечение представления и представление по ис-

кам, предъявленным к МВД России, в установленном поряд-

ке в судах интересов МВД России, а по соответствующим

поручениям – интересов Президента Российской Федерации

и Правительства Российской Федерации по предметам спо-

ров, отнесенным к компетенции Главного управления.

12. Подготовка или участие в подготовке ответов по за-

просам Уполномоченного Российской Федерации при Евро-

пейском Суде по правам человека по вопросам деятельности

Главного управления.

13. Подготовка или участие в подготовке ответов на

запросы депутатов Государственной Думы, членов Совета

Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

и членов Общественной палаты Российской Федерации по

вопросам деятельности Главного управления.

120

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

14. Ведение совместно с заинтересованными подразде-

лениями Министерства баз данных нормативных правовых

актов в установленной сфере деятельности, проведение ра-

боты по их систематизации.

15. Проведение антикоррупционной экспертизы издан-

ных нормативных правовых актов МВД России при монито-

ринге применения нормативных правовых актов МВД Рос-

сии в соответствии с компетенцией Главного управления.

16. Разработка проектов типовых положений о струк-

турных подразделениях территориальных органов МВД

России, реализующих задачи и функции, отнесенные к

компетенции Главного управления, а также участие в раз-

работке типовых штатных расписаний указанных подраз-

делений.

Главное управление по вопросам миграции для осу-

ществления своих задач и функций имеет право:

1. Создавать рабочие группы и комиссии.

2. Запрашивать и получать в установленном порядке

от соответствующих подразделений федеральных органов

исполнительной власти, органов государственной власти

субъектов Российской Федерации, иных государственных

органов, органов местного самоуправления, общественных

объединений, организаций, должностных лиц этих органов

и организаций, а также граждан документы, справочные и

иные материалы, необходимые для принятия решений по во-

просам деятельности Главного управления.

3. По поручению первого заместителя Министра при-

влекать в установленном порядке образовательные и науч-

ные организации МВД России для выполнения поставлен-

ных перед Главным управлением задач и осуществления

возложенных функций.

4. Участвовать в организации проведения научных ис-

следований по вопросам деятельности Главного управления.

5. Пользоваться в установленном порядке базами дан-

ных Министерства и его территориальных органов, образо-

121

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

вательных и научных организаций МВД России для решения

задач, возложенных на Главное управление.

6. Проводить по вопросам, относящимся к компетенции

Главного управления, проверки служебной деятельности

территориальных органов МВД России на региональном и

районном уровнях и их структурных подразделений.

7. Вносить предложения первому заместителю Мини-

стра о постановке на особый контроль территориальных

органов МВД России и подразделений полиции, входящих

в сферу ведения Главного управления, имеющих низкие ре-

зультаты деятельности, а также о привлечении к дисципли-

нарной ответственности их руководителей.

8. Заслушивать отчеты руководителей подразделений

территориальных органов МВД России и их структурных

подразделений, организационно-методическое руководство де-

ятельностью которых осуществляет Главное управление, а по

согласованию с руководством Министерства – начальников тер-

риториальных органов МВД России и их заместителей по во-

просам, относящимся к предмету ведения Главного управления.

9. Проводить совещания, рабочие встречи, научнопрак-

тические конференции и семинары.

10. Проводить в установленном порядке стажировку ру-

ководителей территориальных органов МВД России, состо-

ящих в резерве для назначения на указанные должности, по

направлениям деятельности Главного управления, а также

Образовательных и научных организаций МВД России.

11. Использовать при выполнении возложенных задач

возможности государственных и муниципальных органов,

общественных объединений и организаций, средств массо-

вой информации в порядке, установленном законодатель-

ством Российской Федерации.

12. Участвовать в установленном порядке в организации

и проведении общественной экспертизы проектов федераль-

ных законов и иных нормативных правовых актов Россий-

ской Федерации, по которым Главное управление является

122

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

головным разработчиком, а также принимать участие в раз-

работке и рассмотрении концепций, программ, инициатив

граждан и общественных объединений по наиболее актуаль-

ным вопросам, относящимся к сфере внутренних дел.

13. Осуществлять иные полномочия, предоставленные

Главному управлению нормативными правовыми актами

МВД России83.

Подводя итог, отметим, что в качестве основного меха-

низма, регулирующего миграционную политику в Россий-

ской Федерации, выступает государство. По своей структуре

оно включает в себя:

Высшие органы государственной власти:

• глава государства – Президент Российской Федерации,

• законодательный орган – Федеральное Собрание Рос-

сийской Федерации,

• Правительство Российской Федерации.

Органы более низкого уровня:

• министерства и ведомства,

• органы субъектов Российской Федерации.

Так, законодательная власть нормирует представления

о желаемом развитии миграционной политики, переклады-

вая эти представления на административно-правовые нормы

и создавая юридическое обеспечение пространства проекти-

руемой миграции.

Судебная власть, стоящая на страже соблюдения Зако-

на, обеспечивает справедливость процедурного взаимодей-

ствия, повышает уровень доверия и общественной солидар-

ности.

Исполнительная власть формирует проектное про-

странство страны, в том числе она проектирует миграцию

(из-за рубежа, внутри страны и за ее пределы), указывая на

желаемое развитие миграционной политики, перекладывает

представления о желаемом развитии миграционной ситуации

на адмнистративно-правовую, организаторскую деятельность.

83 Ваше право.// Юридическая газета, № 10. 2016

123

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

При этом разные уровни власти выполняют разные объ-

емы политических задач и чем ниже уровень власти, тем

меньше в ней политической составляющей и больше техни-

ческого администрирования.

Институты гражданского общества

Международная практика показывает, что если вопро-

сы определения правового положения иностранных граждан

относятся к компетенции государства, то вопросы интегра-

ции, адаптации и оказание им правовой помощи во многом

решаются при самом активном участии неправительствен-

ных организаций. Одним из стратегических направлений

миграционной политики страны на современном этапе, по

нашему мнению, должно стать совершенствование создания

и развития институтов гражданского общества, при этом це-

лесообразно перенести акценты на политику закрепления

востребованных мигрантов в стране.

Много лет на территории Российской Федерации успеш-

но работают такие общественные, неправительственные и

международные организации, как «Форум переселенческих

организаций», Комитет помощи беженцам и вынужденным

переселенцам «Гражданское содействие», «Сеть «Мигра-

ция и право», «Международная правозащитная ассамблея»,

Российское общество Красного Креста (РОКК), «Партнер-

ство по миграции» и ряд других84. Они оказывают помощь

беженцам, вынужденным переселенцам, трудовым и другим

категориям мигрантов, в том числе методическую, финан-

совую, юридическую, медицинскую, консультативную, осу-

ществляют научно-исследовательскую деятельность в сфере

миграции и многое другое.

Многие общественные организации осуществляют про-

екты по мониторингу нарушений прав человека. Показатель-

84 Волох В.А. Формирование и реализация государственной ми-

гра-ционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной

ми-грации и предоставления убежища. Монография. М.: Спутник+,

2009. C. 162.

124

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

но, что в результате этой деятельности, по отзывам самих

мигрантов, случаи нарушений прав человека в России сокра-

щаются85.

Одним из новых институтов гражданского общества в

нашей стране являлся впервые созданный в 2007 г. Обще-

ственный совет при Федеральной миграционной службе86, в

состав которого вошли видные ученые и общественные де-

ятели, в том числе и авторы этой монографии профессора

В.А. Волох и А.Б. Паскачев. Все члены Совета были профес-

сионально знающие проблемы миграции населения.

В соответствии с утвержденным положением Обще-

ственный совет являлся совещательно-консультативным

органом при Федеральной миграционной службе и создан с

целью оказания содействия ФМС России в подготовке пред-

ложений по выработке и реализации мероприятий по совер-

шенствованию государственной миграционной политики в

Российской Федерации. Решения Общественного совета но-

сили рекомендательный характер.

Исходя из основных задач и функций, Общественный

совет осуществлял свою работу в соответствии с планами,

которые утверждались на очередной год. В качестве прио-

ритетных направлений Общественным советом были опре-

делены следующие вопросы: развитие взаимодействия

ФМС России с общественными объединениями, научными

и учебными учреждениями; рассмотрение инициатив об-

щественных объединений, научных и учебных учреждений,

связанных с решением наиболее сложных проблем мигра-

85 Воронина Н.А. Деятельность общественных организации Рос-

сии по защите прав мигрантов в России // Права человека и правоза-

щитная деятельность государства. Сборник материалов Всероссийской

научно-практической конференции, 12 мая 2003 г. / Под ред. д.ю.н. В.Н.

Лопатина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 298.

86 Приказ Федеральной миграционной службы от 10 апреля 2006 г.

№ 114 «Об Общественном совете при Федеральной миграционной служ-

бе (в ред. приказа ФМС России от 31 июля 2008 г. № 203) // http://www.

fms.gov.ru/upload/iblock/480/114.pdf

125

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

ции; подготовка предложений по формированию государ-

ственной миграционной политики Российской Федерации и

совершенствованию действующего законодательства в сфе-

ре миграции; освещение проблем миграции в СМИ; участие

негосударственного сектора в решении вопросов внешней

трудовой миграции; совершенствование системы банков-

ских переводов мигрантов; проведение научных исследова-

ний и подготовка экспертных заключений по основным на-

правлениям миграционной политики.

В заседаниях Общественного совета принимали участие

ответственные работники центрального аппарата и терри-

ториальных органов миграционной службы, что позволяло

оперативно принимать решения по рекомендациям Обще-

ственного совета.

Работа членов Общественного совета при ФМС России

проводилась по 3-м направлениям:

1) подготовка и участие членов Совета в заседаниях Об-

щественного совета при ФМС России, на которых рассма-

триваются наиболее сложные проблемы миграции;

2) проведение и участие членов Совета в общественно-

значимых мероприятиях по проблемам миграции населения,

при этом уделяя особое внимание совершенствованию рабо-

ты общественно-консультативных советов в субъектах Рос-

сийской Федерации;

3) индивидуальная работа членов Совета по оказанию

консультативной помощи ФМС России по вопросам пра-

вового статуса различных категорий мигрантов, их соци-

альной поддержки, реабилитации и адаптации; участие в

подготовке информационно-аналитических материалов по

различным проблемам в сфере миграции, в том числе вы-

ступления в средствах массовой информации; проведение

научных исследований, конференций, круглых столов, се-

минаров, в том числе международных, подготовка научных

докладов и сообщений по проблемным вопросам в сфере

126

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

миграции населения, вызвавшим повышенный обществен-

ный резонанс, и выработка предложений по их урегулиро-

ванию и т.п.

Необходимо особо отметить, что все заседания Обще-

ственного совета при Федеральной миграционной службе

проходили неформально в расширенном составе с активным

участием большого числа представителей неправительствен-

ных, общественных организаций и социально ответственно-

го бизнеса. На эти заседания приглашались и присутствова-

ли представители средств массовой информации, материалы

Совета размещались на сайте ФМС России.

Опыт работы Общественного совета при Федеральной

миграционной службе дает основания полагать, что дан-

ная практика является конструктивным элементом разви-

тия институтов гражданского общества при формировании

государственной миграционной политики Российской Фе-

дерации. Деятельность Общественного совета способство-

вала формированию новых тенденций в управлении мигра-

ционными процессами, позволяла с учетом общественного

мнения оперативно решать проблемы, возникающие в ходе

реализации программных мероприятий и развивать взаимо-

действие ФМС России с общественными объединениями,

научными и учебными учреждениями.

В ходе исследования выявлено, что в процессе реализа-

ции миграционной политики в той или иной мере участвуют

практически все федеральные органы исполнительной вла-

сти, однако большинство из них затрагивают лишь отдель-

ные её аспекты.

Министерство здравоохранения и социального разви-

тия Российской Федерации (Минздравсоцразвития России)

разрабатывает предложения по выработке государственной

политики и нормативно-правовому регулированию в сфере

трудовой миграции87.

87 См.: Положение о Министерстве здравоохранения и социаль-

ного развития Российской Федерации, утв. Постановлением Прави-

тельства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321(в ред. По-

127

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

Проекты федеральных законов, нормативных пра-

вовых актов Президента Российской Федерации и Пра-

вительства Российской Федерации, а также другие до-

кументы, по которым требуется решение Правительства

Российской Федерации, вносятся для рассмотрения на

этом уровне.

Самостоятельно принимаемые Минздравсоцразвития

России нормативные правовые акты, являются директив-

ными документами, главным образом, при осуществле-

нии контрольных функций в сфере трудовой миграции.

В них содержатся:

– перечень инфекционных заболеваний, представляю-

щих опасность для окружающих и являющихся основанием

для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на вре-

менное проживание иностранных граждан и лиц без граж-

данства, или вида на жительство, или разрешения на работу

в Российской Федерации, а также порядок подтверждения

их наличия или отсутствия;

– правила определения среднемесячного дохода ино-

странного гражданина или лица без гражданства, временно

проживающего в Российской Федерации, и среднемесячного

среднедушевого дохода члена семьи иностранного гражда-

нина или лица без гражданства;

– форма акта, определяющего случаи осуществле-

ния трудовой деятельности иностранным гражданином

или лицом без гражданства, временно пребывающими

(проживающими) в Российской Федерации, вне пределов

субъекта Российской Федерации, на территории которого

им выдано разрешение на работу (разрешено временное

проживание);

становлений Правительства РФ от 31.12.2004 № 904, от 28.04.2006 №

254, от 13.03.2008 № 168, от 07.04.2008 № 248, от 02.06.2008 № 423, от

13.10.2008 № 753, от 07.11.2008 № 814, от 20.11.2008 № 870, от 29.12.2008

№ 1052, от 29.12.2008 № 1059, от 27.01.2009 № 43, от 10.03.2009 №

216, от 17.03.2009 № 232, от 08.08.2009 № 651, от 12.08.2009 № 656,

от 17.10.2009 № 812, от 31.10.2009 № 877, от 31.12.2009 № 1148, от

09.03.2010 № 137, от 09.06.2010 № 404, от 15.06.2010 № 438, от 26.07.2010

№ 553, от 20.08.2010 № 650).

128

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

– правила определения исполнительными органами го-

сударственной власти субъекта Российской Федерации по-

требности в привлечении иностранных работников;

– акты, имеющие обязательную силу в отношении най-

ма и трудоустройства российских граждан, иностранных

граждан и лиц без гражданства для работы в составе экипа-

жей морских судов, плавающих под Государственным фла-

гом Российской Федерации.

В процессе своей деятельности Министерство исполь-

зует широкий инструментарий средств и методов прямого и

косвенного воздействия на трудовую миграцию. Как, напри-

мер: квотирование, запрет иностранцам заниматься опреде-

ленными видами деятельности; реализация программ заня-

тости, трудоустройства, профессиональной подготовки.

Находящаяся в ведении Минздравсоцразвития России

Федеральная служба по труду и занятости (Роструд)88 уча-

ствует в подготовке предложений о потребности в привле-

чении иностранных работников и формировании квот на

осуществление иностранными гражданами трудовой дея-

тельности в Российской Федерации.

По вопросам реализации государственной миграционной

политики в сфере международной миграции населения МВД

России взаимодействует с основным внешнеполитическим орга-

ном страны – Министерством иностранных дел (МИД России),

осуществляющим функции по выработке и реализации государ-

ственной политики и нормативно-правовому регулированию

в сфере международных отношений Российской Федерации89.

88 См. Постановление Правительства Российской Федерации от 30

июня 2004 г. № 324 «Об утверждении положения о Федеральной служ-

бе по труду и занятости» в ред. постановлений Правительства РФ от

05.09.2007 № 559; ОТ 08.08.2009 № 649.

89 Положение о Министерстве иностранных дел Российской Фе-

дерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от

11 июля 2004 г. № 865 (в ред. Указов Президента РФ от 19.10.2005 №

1218, от 26.01.2007 № 70, от 06.09.2008 № 1315, от 23.10.2008 № 1517,

от 28.12.2008 № 1870, от 07.11.2009 № 1255, от 05.02.2010 № 145, от

09.07.2010 № 854).

129

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

А также по вопросам развития связей и контактов с соотече-

ственниками, проживающими за рубежом.

Поскольку к консульским функциям за границей отно-

сится выдача российских виз, значительный объем работы

подразделений МИД связан с делами иностранных граж-

дан, желающих въехать в Россию из других государств. Эти

функции МИД России осуществляет через посольства и кон-

сульства Российской Федерации за рубежом.

Виза выдается дипломатическим представительством,

консульским учреждением Российской Федерации, феде-

ральным органом исполнительной власти, ведающим вопро-

сами иностранных дел, его представительством на террито-

рии Российской Федерации, а также федеральным органом

исполнительной власти, уполномоченным на осуществле-

ние функций по контролю и надзору в сфере миграции, или

его территориальным органом.

В целях профилактики и пресечения нелегальной ми-

грации и других противоправных деяний МВД России тесно

сотрудничает с ведомствами «силового» блока, в частности с

Федеральной службой безопасности Российской Федерации

(ФСБ России). Поскольку защита и охрана государственной

границы является частью системы обеспечения миграци-

онной политики, на стадии въезда в Россию, Пограничная

служба Федеральной службы безопасности Российской Фе-

дерации (ПС ФСБ России) осуществляет контрольные меро-

приятия на границе Российской Федерации.

Подводя итог, отметим, что проведенный анализ свиде-

тельствует о том, что институциональные преобразования,

смена статуса и объема полномочий в системе органов ис-

полнительной власти, реализующей полномочия в сфере

миграционной политики в постсоветский период, повысили

результативность её деятельности.

130

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

2.3. Правовое обеспечение государственной

миграционной политики на примере трудовой

миграции

В 2015 году завершился первый этап реализации Кон-

цепции, который в первую очередь обеспечил значительное

обновление нормативной правовой базы в сфере миграции

населения.

В рамках реализации механизмов и принципов, обеспе-

чивающих эффективное взаимодействие органов государ-

ственной власти и гражданского общества, которая составля-

ет направление системы Открытого правительства, активно

внедряются методы понятности, прозрачности и доступности

информации для всех заинтересованных категорий граждан.

Работа, направленая на повышение качества прини-

маемых нормативных правовых актов, в основном стала

проводиться в соответствии с Концепцией открытости фе-

деральных органов исполнительной власти, утвержденной

распоряжением Правительства Российской Федерации от 30

января 2014 г. № 93-р. Например, в Общественном совете

при ФМС России, как на открытых заседаниях, так и путем

электронного обсуждения, проходят общественную экспер-

тизу проекты нормативных правовых актов.

Всего в 2015 году по вопросам миграции было принято:

- 23 федеральных закона, затрагивающих вопросы, на-

ходящиеся в компетенции ФМС России. В основном данные

законы были направлены на совершенствование порядка

трудовой деятельности и обучения в Российской Федерации

иностранных граждан, модернизацию законодательства о

вынужденных переселенцах, создание единой информаци-

онной системы в миграционной сфере с Республикой Бела-

русь, улучшение положения граждан Российской Федерации

в паспортно-регистрационной сфере;

- 2 указа Президента Российской Федерации, разра-бо-

танных ФМС России в качестве головного исполнителя;

131

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

- 13 постановлений Правительства Российской Феде-

рации, разработанных ФМС России в качестве головного ис-

полнителя;

- 576 приказов ФМС России (из них зарегистрировано

в Минюсте России – 53),

- 465 распоряжений ФМС России.

Проанализируем последние изменения в правовом обе-

спечении миграционной политики за 2015 год, в части при-

нятия федеральных законов.

Федеральный закон от 12 февраля 2015 г. № 14-ФЗ

«О внесении изменений в статью 2 Федерального закона

«Об общественном контроле за обеспечением прав человека

в местах принудительного содержания и о содействии ли-

цам, находящимся в местах принудительного содержания».

Анализ данного Федерального закона показывает, что

нормы закона направлены на расширение сферы обществен-

ного контроля за обеспечением прав человека в ме-стах

принудительного содержания, осуществляемого обществен-

ными наблюдательными комиссиями в соответствии с Феде-

ральным законом «Об общественном контроле за обеспече-

нием прав человека в местах принудительного содержания и

о содействии лицам, находящимся в местах принудительно-

го содержания».

Так, например, Федеральным законом предусматривает-

ся включить в перечень мест принудительного содержания,

подлежащих общественному контролю, специальные уч-

реждения федерального органа исполнительной власти, осу-

ществляющего правоприменительные функции, функции

по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в

сфере миграции, или его территориального органа, предна-

значенные для содержания иностранных граждан и лиц без

гражданства, подлежащих административному выдворению

за пределы Российской Федерации или депортации, либо

иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих

передаче иностранному государству в соответствии с меж-

132

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

дународным договором Российской Федерации о реадмис-

сии, или иностранных граждан и лиц без гражданства, при-

нятых Российской Федерацией от иностранного государства

в соответствии с международным договором о реадмиссии,

но не имеющих законных оснований для пребывания (про-

живания) в Российской Федерации.

Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 27-ФЗ

«О ратификации Соглашения между Правительством Рос-

сийской Федерации и Правительством Республики Армения

о порядке пребывания граждан Российской Федерации на

территории Республики Армения и граждан Республики Ар-

мения на территории Российской Федерации».

В соответствии с данным Федеральным законом ФМС

России является головным исполнителем межправитель-

ственного соглашения, которым предусматривается осво-

бождение граждан Российской Федерации, временно пре-

бывающих на территории Республики Армения, и граждан

Республики Армения, временно пребывающих на террито-

рии Российской Федерации, от обязанности регистрации

(постановки на учёт по месту пребывания) в компетентных

органах государства въезда в течение 30 дней.

В случае пребывания гражданина государства одной сто-

роны на территории государства другой стороны свыше 30

дней указанный гражданин обязан зарегистрироваться (встать

на учёт по месту пребывания) в компетентных органах государ-

ства въезда в соответствии с его законодательством.

Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 56-ФЗ

«О внесении изменений в статью 13.2 Федерального зако-

на «О правовом положении иностранных граждан в Рос-

сийской Федерации» и статью 6 Федерального закона «О

внесении изменений в Федеральный закон «О правовом по-

ложении иностранных граждан в Российской Федерации» и

отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Анализ данного Федерального закона позволяет сде-

лать вывод, что он направлен на совершенствование порядка

133

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

привлечения к трудовой деятельности на территории Рос-

сийской Федерации иностранных граждан, признаваемых

высококвалифицированными специалистами.

В этих целях Федеральным законом вносятся изменения

в пункт 1 статьи 132 Федерального закона «О правовом по-

ложении иностранных граждан в Российской Федерации»,

предусматривающие в качестве условия признания ино-

странных граждан высококвалифицированными специали-

стами получение ими от их российского работодателя или

заказчика работ (услуг) установленной заработной платы (уста-

новленного вознаграждения) в ежемесячном исчислении.

Также Федеральным законом статья 13 Федерально-

го закона «О правовом положении иностранных граждан в

Российской Федерации» дополняется положением, согласно

которому в случае перерыва в осуществлении трудовой дея-

тельности высококвалифицированным специалистом в связи

с его болезнью, пребыванием в отпуске без сохранения зара-

ботной платы или другим обстоятельством, вследствие кото-

рого выплата ему заработной платы не производилась либо

производилась не в полном объёме, условие привлечения

такого специалиста к трудовой деятельности в Российской

Федерации в части, касающейся размера получаемой им за-

работной платы, считается соблюдённым, если совокупная

величина его заработной платы за три календарных месяца

в течение отчётного периода составляет трёхкратную сумму

ежемесячного размера его заработной платы.

Кроме того, Федеральным законом предусматривается,

что высшее должностное лицо субъекта Российской Феде-

рации (руководитель высшего исполнительного органа го-

сударственной власти субъекта Российской Федерации), на

территории которого в 2014 году было выдано более трёхсот

тысяч патентов на осуществление трудовой деятельности,

вправе обратиться в федеральный орган исполнительной

власти в сфере миграции с мотивированным предложением

о продлении срока действия патентов, выданных в 2014 году.

134

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

При этом в случае принятия федеральным органом испол-

нительной власти в сфере миграции решения о продлении

сроков действия таких патентов на территории субъекта Рос-

сийской Федерации общий срок их действия не может состав-

лять более двенадцати месяцев со дня выдачи этих патентов.

Федеральным законом устанавливается, что срок вре-

менного пребывания на территории Российской Федерации

иностранного гражданина продлевается при продлении сро-

ка действия его патента. Также Федеральным законом до-

полняется перечень документов, представляемых иностран-

ным гражданином при получении им нового патента.

Федеральный закон от 30 марта 2015 г. № 67-ФЗ

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации в части обеспечения достоверности

сведений, представляемых при государственной регистра-

ции юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Федеральным законом определяются основания и про-

цедура проведения предусмотренной Гражданским кодексом

Российской Федерации проверки достоверности сведений,

включаемых или включённых в единый государственный

реестр юридических лиц.

Для установления личности гражданина, его представи-

теля или представителя юридического лица, обратившихся

за совершением нотариального действия, нотариус также

использует специальные технические и программнотехни-

ческие средства, позволяющие удостовериться в подлинно-

сти представленных гражданином документов, при их нали-

чии в его распоряжении. Требования к таким специальным

техническим и программно-техническим средствам утвер-

ждаются ФМС России.

Федеральный закон от 20 апреля 2015 г. № 93-ФЗ

«О внесении изменений в Федеральный закон «О феде-

ральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016

и 2017 годов» предусматривает выделение дополнитель-

ных бюджетных ассигнований ФМС России на финансо-

135

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

вое обеспечение мероприятий, связанных с приемом лиц,

вынужденно покинувших территорию Украины и обратив-

шихся с заявлением о признании их беженцами или предо-

ставлении временного убежища в объеме 590 868 тыс. руб.

Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 157-ФЗ

«О внесении изменений в статьи 333-33 и 333-35 части вто-

рой Налогового кодекса Российской Федерации» предусма-

тривает освобождение жителей Республики Крым и города

Севастополя от уплаты государственной пошлины при пер-

вичном обращении за получением заграничного паспорта,

водительского удостоверения, удостоверения тракториста,

регистрационных документов и регистрационных знаков

транспортных средств при наличии действующих докумен-

тов, выданных на территории Украины. Действие Закона

распространяется на правоотношения, возникшие с 1 янва-

ря 2015 г., что повлечет необходимость возврата из бюджета

уплаченной ранее государственной пошлины.

Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 199-ФЗ

«О внесении изменений в статьи 18.10 и 18.15 Кодекса Рос-

сийской Федерации об административных правонарушени-

ях и Федеральный закон «О правовом положении иностран-

ных граждан в Российской Федерации».

Анализ данного Федерального закона позволяет сделать

вывод, что закон принят в целях уточнения порядка привле-

чения к трудовой деятельности в Российской Федерации

иностранных граждан и лиц без гражданства и оснований

привлечения к административной ответственности за нару-

шения этого порядка.

Для этого Федеральным законом внесены изменения в

диспозиции частей 1 и 4 статьи 18.10 и части 1 статьи 18.15

Кодекса Российской Федерации об административных пра-

вонарушениях.

Федеральным законом также внесены следующие изме-

нения в Федеральный закон «О правовом положении ино-

странных граждан в Российской Федерации»:

136

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

• статья 13 дополнена пунктом 11, устанавливающим

обязанность иностранных граждан и лиц без гражданства в

случае изменения в течение срока действия разрешения на

работу фамилии и имени или реквизитов документа, удосто-

веряющего личность, обратиться в территориальный орган

ФМС России для внесения соответствующих изменений в

разрешение на работу;

• статья 132 дополнена пунктом 191, устанавливаю-

щим такую обязанность для высококвалифицированных

специалистов из числа иностранных граждан;

• статья 135 дополнена пунктом 171, устанавливаю-

щим такую обязанность для иностранных граждан, работа-

ющих в расположенных на территории Российской Федера-

ции филиалах, представительствах и дочерних организациях

иностранных коммерческих организаций, зарегистрирован-

ных на территориях государств – членов Всемирной торго-

вой организации;

• в пункты 15, 17 и 26 статьи 133, пункт 17 статьи 134,

пункт 6 статьи 18 и пункт 1 статьи 353 внесены уточняющие

изменения.

Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 197-ФЗ

«О внесении изменений в статью 5 Закона Российской Феде-

рации «О праве граждан Российской Федерации на свободу

передвижения, выбор места пребывания и жительства в

пределах Российской Федерации».

Данный Федеральный закон направлен на совершен-

ствование миграционного законодательства Российской Фе-

дерации в части, касающейся регулирования отношений,

связанных с регистрацией граждан Российской Федерации

по месту пребывания.

В этих целях Федеральным законом вносятся в Закон

Российской Федерации «О праве граждан Российской Феде-

рации на свободу передвижения, выбор места пребывания

и жительства в пределах Российской Федерации» измене-

ния, согласно которым гражданин Российской Федерации

137

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

не подлежит регистрации по месту пребывания в гостинице,

санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на турист-

ской базе, в медицинской организации или другом подобном

учреждении (за исключением учреждения уголовно-испол-

нительной системы, исполняющего наказания в виде лише-

ния свободы или принудительных работ), если он зареги-

стрирован по месту жительства или по месту пребывания в

жилом помещении, находящемся в том же субъекте Россий-

ской Федерации, где располагается указанная организация

или учреждение. При этом основания для освобождения

от обязанности регистрировать гражданина Российской

Федерации по месту пребывания применяются в случае,

если непрерывный срок пребывания данного гражданина

не превышает 90 дней со дня его прибытия в соответствую-

щее место пребывания.

Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 202-ФЗ

«О внесении изменений в Федеральный закон «О физической

культуре и спорте в Российской Федерации» и статью 13.2

Федерального закона «О правовом положении иностранных

граждан в Российской Федерации».

Федеральным законом устанавливаются особенности

участия спортсменов, не имеющих права выступать за спор-

тивные сборные команды Российской Федерации (легионе-

ров), в международных и всероссийских спортивных сорев-

нованиях по командным игровым видам спорта.

Федеральным законом также предусматривается, что

физкультурно-спортивные организации, осуществляющие

свою деятельность на территории Российской Федерации,

и общероссийские спортивные федерации вправе привле-

кать иностранных граждан и лиц без гражданства в каче-

стве высококвалифицированных специалистов в области

физической культуры и спорта. Перечень должностей таких

высококвалифицированных специалистов утверждается фе-

деральным органом исполнительной власти в области физи-

ческой культуры и спорта.

138

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Федеральный закон от 23 мая 2015 г. № 132-ФЗ

«О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведе-

нием в Российской Федерации XV Международного конкурса

имени П.И. Чайковского в 2015 году, и внесении изменений в

отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В Москве с 9 июня по 3 июля 2015 г. прошел XV Меж-

дународный конкурс имени П.И. Чайковского. В этой связи

потребовалось внести изменения в порядок въезда, пребы-

вания и выезда, а также осуществления трудовой деятельно-

сти в России участниками и членами жюри Международный

конкурс имени П.И. Чайковского.

Федеральным законом было закреплено, что до оконча-

ния конкурса его участники и члены жюри въезжают, пре-

бывают и покидают Россию без оформления виз. На гра-

нице достаточно предъявить действительные документы,

удостоверяющие личность и признаваемые в России в этом

качестве, а также приглашение на участие в конкурсе. Кро-

ме того, дирекция конкурса освобождалась от необходимо-

сти получения разрешений на привлечение и использование

иностранной рабочей силы в отношении членов жюри.

Последние осуществляют трудовую деятельность на

территории России без получения разрешения на работу или

патента. Выплаты и иные вознаграждения, производимые

в пользу иностранцев и лиц без гражданства, являющих-

ся членами жюри и участниками конкурса, не облагались

обязательными страховыми взносами. Федеральный закон

вступил в силу со дня его официального опубликования.

Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 160-ФЗ

«О международном медицинском кластере и внесении изме-

нений в отдельные законодательные акты Российской Фе-

дерации».

Анализ этого Федерального закона показывает, что он

регулирует отношения, возникающие при создании и функ-

ционировании на территории, определяемой высшим ис-

полнительным органом государственной власти субъекта

139

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

Российской Федерации – города федерального значения

Москвы, международного медицинского кластера (далее –

кластер).

Федеральным законом устанавливаются особенности

правового регулирования деятельности кластера как специа-

лизированной формы организации и обеспечения инноваци-

онной деятельности в сфере охраны здоровья, целью созда-

ния которого являются развитие медицинской деятельности

по оказанию медицинской помощи, повышение её качества,

а также развитие образовательной деятельности в сфере ох-

раны здоровья, обеспечение продвижения результатов на-

учных исследований в области медицины и медицинских

технологий, развитие международного сотрудничества в

указанной сфере деятельности.

В соответствии с Федеральным законом участниками

проекта могут быть как российские, так и иностранные юри-

дические лица или индивидуальные предприниматели, дея-

тельность которых будет осуществляться в особом правовом

режиме, предполагающем:

упрощённую процедуру признания (применения) на

территории кластера разрешительной документации на осу-

ществление медицинской, образовательной деятельности

или на лекарственные препараты, медицинские изделия и

медицинские технологии, которые планируется использо-

вать на территории кластера, а также документов об образо-

вании и (или) о квалификации иностранных специалистов,

выданных в иностранном государстве – члене Организации

экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). При

этом все документы представляются с надлежащим образом

заверенным переводом на русский язык; упрощённый по-

рядок привлечения иностранных специалистов к трудовой

деятельности; применение технических регламентов, стан-

дартов, а также санитарно-эпидемиологических правил и

гигиенических нормативов, принятых в иностранных госу-

дарствах – членах ОЭСР.

140

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель

получают статус участника проекта со дня заключения с

управляющей компанией соглашения. Этому предшествует

проведение экспертным советом управляющей компании

экспертизы мероприятий, предлагаемых юридическим ли-

цом, индивидуальным предпринимателем, претендующими

на получение статуса участника проекта, для реализации на

территории кластера, и выдача по её результатам эксперт-

ного заключения о соответствии этих мероприятий целям

деятельности кластера, об их актуальности, научной и эко-

номической обоснованности, практической реализуемости.

К оказанию медицинской помощи, оплачиваемой за

счет средств бюджетов бюджетной системы Российской

Федерации, могут привлекаться только участники проекта,

имеющие разрешительную документацию на осуществле-

ние медицинской деятельности, выданную в Российской

Федерации.

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 213-ФЗ

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации в связи с принятием Федерального

закона «О свободном порте Владивосток».

Характеризуя данный Федеральный закон, следует от-

метить, что работодатели, признаваемые резидентами сво-

бодного порта Владивосток в соответствии с Федеральным

законом «О свободном порте Владивосток», привлекают и

используют иностранных граждан для осуществления тру-

довой деятельности на территории свободного порта Вла-

дивосток в порядке и на условиях, которые предусмотрены

законодательством о правовом положении иностранных

граждан в Российской Федерации, при этом:

• работодателям не требуется получение разрешений

на привлечение и использование иностранных работников;

• разрешение на работу иностранному гражданину,

привлекаемому для осуществления трудовой деятельно-

сти резидентом свободного порта Владивосток, выдается

141

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

с учетом положений части 2 статьи 7 Федерального закона

«О свободном порте Владивосток» без учета квот на выда-

чу иностранным гражданам приглашений на въезд в Рос-

сийскую Федерацию в целях осуществления трудовой дея-

тельности, а также квот на выдачу иностранным гражданам

разрешений на работу, устанавливаемых Правительством

Российской Федерации в соответствии с законодательством

о правовом положении иностранных граждан в Российской

Федерации;

• при приеме на работу, при прочих равных условиях,

приоритет имеют граждане Российской Федерации.

Форма разрешения на работу, выдаваемая иностранным

гражданам, привлекаемым и используемым для осуществле-

ния трудовой деятельности на территории свободного порта

Владивосток, устанавливается федеральным органом испол-

нительной власти в сфере миграции.

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ

«О государственной регистрации недвижимости» обязал

ФМС России в срок не более чем пять рабочих дней со дня

внесения изменений в сведения о физическом лице направ-

лять в орган регистрации прав соответствующую инфор-

мацию. Минэкономразвития России было поручено подго-

товить проект постановления Правительства Российской

Федерации по реализации положений закона.

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 230-ФЗ

«О внесении изменений в отдельные законодательные

акты Российской Федерации».

Федеральным законом на отдельные категории граждан

Российской Федерации, чья служебная или трудовая деятель-

ность связана с использованием оружия либо с организацией

или обеспечением движения средств воздушного, водного и

железнодорожного транспорта, а также на иностранных

граждан, претендующих на получение патента в целях

осуществления трудовой деятельности в Российской Фе-

дерации, возлагается обязанность подтверждать отсутствие

142

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

у них заболевания наркоманией либо фактов потребления

ими наркотических средств или психотропных веществ без

назначения врача, в том числе проходить медицинское осви-

детельствование, включающее химико-токсикологические

исследования наличия в организме человека наркотических

средств, психотропных веществ и их метаболитов.

Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. № 298-ФЗ

«О ратификации Соглашения между Правительством Рос-

сийской Федерации и Правительством Республики Беларусь

о порядке обмена сведениями о гражданах Российской Фе-

дерации и Республики Беларусь, в отношении которых дей-

ствуют ограничения на выезд».

Согласно данному Федеральному закону ФМС России

является головным исполнителем межправительственного

соглашения. В соответствии с Соглашением обмен сведени-

ями осуществляется в целях недопущения выезда в третьи

государства как российских, так и белорусских граждан,

в отношении которых действуют ограничения на выезд,

установленные в соответствии с законодательством го-

сударства гражданства или государства пребывания (про-

живания).

Основанием для отказа в выезде граждан в третьи го-

сударства должно являться наличие сведений в автомати-

зированных системах государств Сторон.

Это может быть, например, информация о долж-

никах, не уплативших штрафы, налоги или алименты, о

лицах, уклоняющихся от выполнения воинской обязанно-

сти и т.п.

Поскольку пограничный контроль на внутренних гра-

ницах Союзного государства отсутствует, ратифика-

ция Соглашения позволяет компетентным органам го-

сударств Сторон оперативно предпринимать меры по

недопущению выезда в третьи государства граждан Со-

юзного государства, в отношении которых действуют

ограничения на выезд.

143

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. № 299-ФЗ

«О ратификации Соглашения между Правительством Рос-

сийской Федерации и Правительством Республики Беларусь

о взаимном признании и порядке исполнения решений об от-

казе во въезде на территорию государств-участников Со-

глашения».

ФМС России также является головным исполнителем

Соглашения. Согласно положениям Соглашения, решения

об отказе во въезде, принятые российскими компетентными

органами, будут признаваться в качестве оснований для от-

каза иностранному гражданину или лицу без гражданства во

въезде, выдаче визы для въезда или сокращения срока вре-

менного пребывания на территории Республики Беларусь.

На основе принципа взаимности аналогичный порядок бу-

дет действовать на территории России.

В то же время, с учетом принципа суверенитета, каждая

из Сторон Соглашения может разрешить въезд или пребыва-

ние на территории своего государства, несмотря на принятое

другой Стороной решение об отказе во въезде.

В этом случае Соглашением предусмотрено информи-

рование о принятом решении компетентных органов дру-гой

Стороны, а также уведомление иностранного гражданина о

наличии решения об отказе ему во въезде.

Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. № 296-ФЗ

«О ратификации Протокола о внесении изменений в Согла-

шение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь

об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации

и Республики Беларусь на свободу передвижения, выбор ме-

ста пребывания и жительства на территориях государств

– участников Союзного государства от 24 января 2006 года».

ФМС России является головным исполнителем данного

документа. Протоколом предусматривается:

• возможность однократного въезда при следовании из

третьих стран, а также выезда в страну гражданской принад-

лежности по документам, срок действия которых истек;

144

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

• рассмотрение заявлений о получении разрешения на

постоянное проживание (выдаче вида на жительство) в срок,

не превышающий трех месяцев с момента подачи всех необ-

ходимых документов;

• выезд несовершеннолетних граждан в третьи госу-

дарства в порядке, предусмотренном законодательством го-

сударства гражданства.

Кроме того, Протоколом предусмотрено освобождение

граждан Сторон от регистрации по месту пребывания в те-

чение 90 дней с даты въезда на территорию другой Стороны.

Федеральный закон от 28 ноября 2015 г. № 343-ФЗ

«О внесении изменений в статьи 25 и 25-6 Федерального за-

кона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в

Российскую Федерацию» и статью 13 Федерального закона

«О правовом положении иностранных граждан в Россий-

ской Федерации».

Федеральным законом предусматривается оформление

обыкновенной деловой визы на срок до тридцати суток ино-

странному гражданину, осуществляющему на территории

Российской Федерации гастрольную деятельность (органи-

зацию и проведение на основании гражданско-правовых до-

говоров на возмездной основе мероприятий, в ходе которых

иностранный гражданин, являющийся творческим работни-

ком, осуществляет публичное исполнение произведений ли-

тературы, искусства или народного творчества).

При этом работодатель и заказчик работ (услуг) име-

ют право привлекать и использовать иностранных граждан,

осуществляющих на территории Российской Федерации га-

строльную деятельность, без разрешения на привлечение и

использование иностранных работников, а указанная катего-

рия иностранных граждан имеет право осуществлять трудо-

вую деятельность на территории Российской Федерации без

получения разрешения на работу или патента.

145

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

Федеральный закон Российской Федерации от 14 де-

кабря 2015 г. № 375-ФЗ «О внесении изменений в статьи 11

и 18 Федерального закона «О порядке выезда из Российской

Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

В Федеральный закон «О порядке выезда из Российской

Федерации и въезда в Российскую Федерацию» внесены

изменения, согласно которым предусмотрена возможность

оформления и выдачи гражданину Российской Федерации в

период срока действия ранее оформленного данному граж-

данину паспорта, удостоверяющего его личность за преде-

лами территории Российской Федерации, второго такого

паспорта, содержащего электронный носитель информации.

При этом исключены положения, ограничивающие выдачу

гражданину Российской Федерации второго паспорта, удо-

стоверяющего его личность за пределами территории Рос-

сийской Федерации.

Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 438-ФЗ

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации в части права иностранных граждан

и лиц без гражданства, страдающих заболеванием, вызы-

ваемым вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекци-

ей), на пребывание и проживание в Российской Федерации»

(правительственный, ФМС).

Анализ данного Федерального закона, головным испол-

нителем которого определена ФМС России, показывает, что

этот закон направлен на приведение отдельных положений

федеральных законов «О предупреждении распространения

в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом

иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», «О порядке

выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Фе-

дерацию» и «О правовом положении иностранных граждан

в Российской Федерации» в соответствие с постановлением

Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мар-

та 2015 года №4-П «По делу о проверке конституционности

положений части четвертой статьи 2510 Федерального зако-

146

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

на «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в

Российскую Федерацию», подпункта 13 пункта 1 статьи 7

Федерального закона «О правовом положении иностранных

граждан в Российской Федерации» и пункта 2 статьи 11 Фе-

дерального закона «О предупреждении распространения в

Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом

иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» в связи с жа-

лобами ряда граждан».

В этих целях Федеральным законом в указанные феде-

ральные законы вносятся изменения, предусматривающие,

что в отношении иностранных граждан и лиц без граждан-

ства, которые страдают заболеванием, вызываемым вирусом

иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекцией), имеют членов

семьи (супруга (супругу), детей (в том числе усыновленных),

родителей (в том числе приёмных) – граждан Российской

Федерации либо иностранных граждан или лиц без граждан-

ства, постоянно проживающих на территории Российской

Федерации, и при этом не имеют нарушений законодатель-

ства Российской Федерации о предупреждении распростране-

ния ВИЧ-инфекции, решение о нежелательности пребывания

(проживания) в Российской Федерации, о депортации, об отка-

зе во въезде в Российскую Федерацию, в выдаче разрешения на

временное проживание в Российской Федерации или об анну-

лировании ранее выданного разрешения не принимается.

Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 465-ФЗ

«О внесении изменения в статью 15.1 Федерального закона

«О правовом положении иностранных граждан в Россий-

ской Федерации».

Федеральный закон направлен на освобождение граж-

дан Союзного государства, образованного Российской Феде-

рацией и Республикой Беларусь, от обязанности подтвержде-

ния владения русским языком, знания истории России и

основ законодательства Российской Федерации при подаче

заявления о выдаче разрешения на временное проживание в

Российской Федерации или вида на жительство.

147

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

В этих целях Федеральным законом в статью 151 Федераль-

ного закона «О правовом положении иностранных граждан в

Российской Федерации» вносится соответствующее изменение.

Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 467-ФЗ

«О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О

вынужденных переселенцах». Краткая характеристика:

Федеральный закон (головной исполнитель – ФМС Рос-

сии) направлен на совершенствование миграционного зако-

нодательства Российской Федерации в части, касающейся

уточнения статуса вынужденного переселенца, а также обе-

спечения вынужденных переселенцев жилыми помещения-

ми и предоставления им иных социальных гарантий.

В этих целях Федеральным законом в Закон Россий-

ской Федерации «О вынужденных переселенцах» вносятся

изменения, предусматривающие уточнение порядка предо-

ставления документов, необходимых для признания лица

вынужденным переселенцем, а также основания для продле-

ния срока действия статуса вынужденного переселенца или

утраты либо лишения такого статуса. При этом устанавлива-

ется возможность предоставления документов и получения ин-

формации в электронном виде, за исключением случаев, когда

свидетельство о регистрации ходатайства о признании вынуж-

денным переселенцем и удостоверение вынужденного пересе-

ленца не могут быть выданы в форме электронного документа.

Федеральным законом уточняются порядок предостав-

ления жилых помещений фонда для временного поселения

вынужденных переселенцев и порядок реализации меропри-

ятий по обеспечению вынужденных переселенцев жилыми

помещениями для постоянного проживания и предоставле-

нию им иных социальных гарантий.

Кроме того, Федеральным законом определяется по-

нятие «члены семьи вынужденного переселенца» и исклю-

чаются положения Закона Российской Федерации «О вы-

нужденных переселенцах», которые к настоящему времени

утратили свою актуальность.

148

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 466-ФЗ

«О внесении изменений в статьи 5 и 17 Федерального закона «О пра-

вовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

В соответствии с этим Федеральным законом в Феде-

ральный закон «О правовом положении иностранных граж-

дан в Российской Федерации» вносятся изменения, пред-

усматривающие возможность продления срока временного

пребывания в Российской Федерации иностранных граждан,

обучающихся в Российской Федерации по очной или оч-

но-заочной форме в образовательных организациях по ос-

новным профессиональным образовательным программам,

имеющим государственную аккредитацию, в случае пере-

вода таких иностранных граждан в той же образовательной

организации с одной образовательной программы, имеющей

государственную аккредитацию, на другую образователь-

ную программу, имеющую государственную аккредитацию,

или в случае перевода таких иностранных граждан в другую

образовательную организацию для продолжения обучения

по очной или очно-заочной форме по соответствующей об-

разовательной программе либо завершения соответствую-

щего обучения в целях поступления для обучения по очной

или очнозаочной форме в той же или другой образователь-

ной организации по основной профессиональной образова-

тельной программе другого уровня, имеющей государствен-

ную аккредитацию. При этом устанавливается обязанность

образовательной организации предоставлять в территори-

альный орган ФМС России ходатайства о продлении сроков

временного пребывания в Российской Федерации иностран-

ных граждан указанной категории.

Анализ принятых федеральных законов дает основание

сделать вывод, что в 2015 году велась, скорее точечная ра-

бота по отдельным направлениям миграционного законода-

тельства. По нашему мнению, основы миграционного зако-

нодательства были во многом заложены в 2013-2014 годах,

когда были приняты следующие законы:

149

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

• по закреплению полномочий ФМС России по веде-

нию федеральной государственной информационной систе-

мы учета населения;

• по предоставлению права иностранным студентам

осуществлять трудовую деятельность в России;

• о внесении изменений в КоАП РФ в связи с наруше-

ниями миграционного законодательства;

• о введении для иностранных граждан обязательного

экзамена по русскому языку, истории России, основам зако-

нодательства Российской Федерации;

• о совершенствовании осуществления иностранными

гражданами трудовой деятельности на основании патентов.

Кроме того, во исполнение поручения Президента Рос-

сии, с 2012 года был принят ряд законов, направленных на

усиление противодействия нелегальной миграции: об усиле-

нии ответственности за организацию незаконной миграции,

о неразрешении въезда в Российскую Федерацию за наруше-

ния режима пребывания в стране, об ограничении пребыва-

ния в России 90 днями из 180 суток и другие.

Необходимо также отметить, что в 2015 году не было

приняты представленные в Правительство Российской Фе-

дерации законопроекты об иммиграционном контроле, о

предоставлении убежища в Российской Федерации, о модер-

низации институтов разрешения на временное проживание и

вида на жительство в Российской Федерации. К сожалению,

эти законопроекты были отправлены на доработку и не вно-

сились на рассмотрение в Государственную Думу.

На территории Российской Федерации иностранные граж-

дане осуществляют трудовую деятельность по разрешению на

работу и патенту. Кроме того, некоторые категории иностран-

ных граждан имеют право официально работать без разреши-

тельных документов: это временно или постоянно прожива-

ющие, а также трудовые мигранты из Казахстана и Беларуси.

С 2015 года без разрешительных документов могут работать

граждане Республики Армении и Республики Кыргызстан.

150

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Стоит отметить, что с момента вступления в силу ука-

занных изменений нам неизвестно о каком-либо научно-

обоснованном исследовании применения их на практике,

поэтому мы остановимся на некоторых аспектах, данные по

которым являются общедоступными.

Согласно статистике ФМС России по г. Москве в 2015

году поставлено на миграционный учет ИГ и ЛБГ 3 415 265

человек, что 15,8 % выше, чем в 2014 году. Вместе с этим,

количество выданных патентов на осуществление трудовой

деятельности в 2015 году составляет лишь 456 303, что на

35% меньше, чем в 2014 году. Эти данные, на наш взгляд,

лишь частично могут быть объяснены тем, что с 2015 года

без разрешительных документов могут осуществлять трудо-

вую деятельность граждане Республики Армении и Респу-

блики Кыргызстан (с августа 2015 г.).

Далее, количество иностранных граждан и ЛБГ, при-

влеченных к административной ответственности по ст. 18.8

КоАП РФ (нарушение режима пребывания) и ст. 18.10 КоАП

РФ (незаконное осуществление трудовой деятельности), со-

кратилось на 13,6% и 2,7% соответственно. Вместе с этим,

согласно данным Мосгорсуда зафиксирован рост числа об-

жалуемых решений районных судов по указанным выше

статьям КоАП РФ на 11,5%.

Еще более показательна ситуация по привлечению к ад-

министративной ответственности работодателей по ст. 18.15

КоАП РФ (незаконное привлечение к трудовой деятельности

ИГ и ЛБГ). По данным ФМС наблюдается рост на 14,5%, а

по данным Мосгорсуда – на 20,5%.

Таким образом, бесспорно, приведенные и проанализи-

рованные нами статистические данные не могут говорить о

каких-то позитивных или негативных изменениях в области

правоприменения новшеств в миграционном законодатель-

стве, а являются лишь базой для дальнейших исследований.

151

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

2.4. Механизмы реализации государственной

миграционной политики

Гибким механизмом реализации долгосрочной полити-

ки государства, активного воздействия на производствен-

ные, экономические, социальные, миграционные процессы

являются Федеральные целевые программы. Они включают

в себя конкретные цели и результаты, которые необходимо

достигнуть, исходя из сформированных приоритетов сред-

несрочной программы социально-экономического развития

страны, а также перечень проектов, обеспечивающих дости-

жение этих целей и обоснованное ресурсное обеспечение, в

том числе за счет федерального бюджета.

В настоящее время в Российской Федерации разработа-

на и реализуется только одна государственная миграционная

программа по оказанию содействия добровольному пересе-

лению в Российскую Федерацию соотечественников, про-

живающих за рубежом, утвержденная Указом Президента

Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 63790. Данная

программа направлена на объединение потенциала сооте-

чественников, проживающих за рубежом, с потребностями

развития российских регионов.

Государственная программа носит комплексный харак-

тер и затрагивает различные сферы государственной поли-

тики и общественной жизни.

Вопрос о привлечении соотечественников в Российскую

Федерацию на постоянное место жительства является одним

из приоритетных направлений, закрепленных в Концепции

государственной миграционной политики Российской Феде-

рации на период до 2025 года91, утвержденной Президентом

РФ от 13 июня 2012 года.

90 Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года

№ 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в

Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

91 Концепция государственной миграционной политики Россий-

ской Федерации на период до 2025 года.

152

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

В Государственной программе обеспечивается ком-

плексный подход к решению вопросов оказания содействия

добровольному переселению соотечественников в Россий-

скую Федерацию и межотраслевой координации, получения

возможности осознанного выбора соотечественниками мест

своего будущего проживания, работы, обучения с учетом со-

циально-экономического положения субъектов Российской

Федерации, объемов государственных гарантий и социаль-

ной поддержки, которые предоставляются переселенцу в за-

висимости от выбранной территории вселения.

В Государственной программе для достижения высоких

результатов были определены следующие цели и задачи92.

Целями Государственной программы являются: при-

влечение на добровольной основе соотечественников на

постоянное место жительства в Российскую Федерацию;

улучшение социально-экономической ситуации регионов;

улучшение демографической ситуации, в первую очередь в

остро нуждающихся регионах.

Для достижения поставленных целей необходимо ре-

шение следующих задач93: создание всех необходимых ус-

ловий для переезда в РФ на постоянное место жительства;

осуществить помощь в переезде соотечественников в РФ;

оказание социальной и медицинской поддержки; разработка

новых региональных программ переселения; обеспечение

контроля за процессом переезда соотечественников, с со-

блюдением всех прав переселенцев.

При реализации всех поставленных задач, будут достиг-

нуты все поставленные цели Государственной программы,

а именно увеличение добровольного переселения соотече-

ственников, проживающих за рубежом; улучшение соци-

92 Государственная программа по оказанию содействия добро-

вольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,

проживающих за рубежом (в ред. Указа Президента от 25 февраля 2016

года № 82).

93 Концепция государственной миграционной политики Россий-

ской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ от 13

июня 2012 г.).

153

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

ально-экономического развития регионов; повышение де-

мографической ситуации, в первую очередь на территориях

приоритетного заселения, что в дальнейшем приведет к вы-

соким показателям переселившихся соотечественников.

Изначально Государственная программа была рассчи-

тана до 2012 года и представляла собой три этапа реализа-

ции94, но учитывая многочисленные просьбы от людей, же-

лающих получить Российское гражданство и переселиться

на постоянное место жительства в Российскую Федерацию,

было принято решение сделать государственную программу

переселения соотечественников, начиная с 2013 года, бес-

срочной. Кроме того, с 1 января 2013 года вступила в дей-

ствие новая редакция госпрограммы, которая намного упро-

щает саму процедуру переселения95.

Участником Государственной программы может стать

круг лиц, определенный в Федеральном законе от 24 мая

1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской

Федерации в отношении соотечественников за рубежом»96:

1. Соотечественниками являются лица, родившиеся в

одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем

и обладающие признаками общности языка, истории, куль-

турного наследия, традиций и обычаев, а также потомки ука-

занных лиц по прямой нисходящей линии.

2. Соотечественниками за рубежом являются граждане

Российской Федерации, постоянно проживающие за преде-

лами территории Российской Федерации.

3. Соотечественниками также признаются лица и их по-

94 Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года

№ 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в

Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

95 Указ Президента РФ от 14 сентября 2012 г. N 1289 «О реализа-

ции Государственной программы по оказанию содействия добровольно-

му переселению в Российскую Федерацию соотечественников, прожива-

ющих за рубежом» (с изменениями и дополнениями).

96 Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государствен-

ной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за

рубежом».

154

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

томки, проживающие за пределами территории Российской

Федерации и относящиеся, как правило, к народам, истори-

чески проживающим на территории Российской Федерации,

а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной,

культурной и правовой связи с Российской Федерацией лица,

чьи родственники по прямой восходящей линии ранее про-

живали на территории Российской Федерации, в том числе:

лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживаю-

щие в государствах, входивших в состав СССР, получив-

шие гражданство этих государств или ставшие лицами без

гражданства;

выходцы (эмигранты) из Российского государства, Рос-

сийской республики, РСФСР, СССР и Российской Федера-

ции, имевшие соответствующую гражданскую принадлеж-

ность и ставшие гражданами иностранного государства или

лицами без гражданства.

Также к соотечественникам относятся граждане Рос-

сийской Федерации, проживающие за пределами Россий-

ской Федерации, но при этом необходимо подтверждение

своей гражданской принадлежности. Это может быть лю-

бой документ, подтверждающий гражданство Российской

Федерации.

Для того чтобы принять участие в Государственной

программе, необходимо соответствовать следующим тре-

бованиям97: необходимо быть совершеннолетним; быть де-

еспособным; соответствие требованиям, установленным

Государственной программой и региональной программой

субъекта Российской Федерации; владение русским языком

(устным и письменным) на уровне, достаточном для быстрой

адаптации на территории вселения, выбранной добровольно

участником Государственной программы.

97 Государственная программа по оказанию содействия добро-

вольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,

проживающих за рубежом (в ред. Указа Президента от 25 февраля 2016

года № 82).

155

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

Участниками Государственной программы, также ста-

новятся члены семьи участника Государственной програм-

мы, ими являются: супруга (супруг); дети, в том числе усы-

новленные или находящиеся под опекой (попечительством);

дети супруги (супруга) участника Государственной про-

граммы; родители участника Государственной программы

и его супруги (супруга), родные сестры и братья участника

Государственной программы и его супруги (супруга); дети

родных сестер и братьев участника Государственной про-

граммы и его супруги (супруга), в том числе усыновленные

или находящиеся под опекой (попечительством), бабушки,

дедушки, внуки. Совершеннолетний член семьи участника

Государственной программы, за исключением его супруги

(супруга), имеет право самостоятельно участвовать в Госу-

дарственной программе.

Члены семьи участника Государственной программы

должны соответствовать требованиям, необходимым для по-

лучения разрешения на временное проживание на террито-

рии Российской Федерации (в случае если получение такого

разрешения является необходимым).

Решение об участии в Государственной программе явля-

ется добровольным, соотечественник принимает решение на

основе осознанного выбора им места проживания, работы и

(или) учебы и реализации своих потенциальных трудовых,

образовательных, творческих и иных возможностей на тер-

ритории Российской Федерации.

Участник Государственной программы и члены его се-

мьи имеют право на территории добровольно выбранного

субъекта Российской Федерации осуществлять следующие

потребности:

– заниматься трудовой деятельностью в качестве наем-

ного работника;

– получать профессиональное образование, в том числе

послевузовское и дополнительное образования;

– заниматься инвестированием;

156

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

– заниматься ведением предпринимательской деятельности;

– заниматься сельскохозяйственной деятельностью и аг-

ропромышленным производством;

– заниматься ведением личного подсобного хозяйства;

– иной не запрещенной законодательством Российской

Федерации деятельности.

Права участника Государственной программы и членов

его семьи.

Соотечественнику, который становится участником

Государственной программы, выдается свидетельство

установленного Правительством Российской Федерации

образца.

Свидетельство участника Государственной программы

подтверждает права и обязательства самого участника, пра-

ва и обязательства членов семьи участника Государственной

программы, а также обязательства Российской Федерации и

субъектов Российской Федерации, участвующих в реализа-

ции Государственной программы, по предоставлению гаран-

тий и социальной поддержки, в зависимости от выбранной

территории вселения. Свидетельство участника Государ-

ственной программы действительно в течение трех лет с

даты выдачи. По истечении срока действия свидетельства

соотечественник утрачивает статус участника Государствен-

ной программы, а также члены его семьи98.

Участник Государственной программы и члены его се-

мьи, совместно переселяющиеся на постоянное место жи-

тельства в Российскую Федерацию, имеют право на полу-

чение государственных гарантий и социальной поддержки

в зависимости от выбранной территории вселения, в том

числе на99:

98 Государственная программа по оказанию содействия добровольно-

му переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживаю-

щих за рубежом (в ред. Указа Президента от 25 февраля 2016 года № 82).

99 Гальцова Е.В. Государство, власть, управление и право: история

и современность [Текст] : материалы 6-й Всероссийской научно-прак-

тической конференции. Государственный университет управления. М.:

Издательский дом ГУУ, 2015. – 420с.

157

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

– оплата проезда участника Государственной програм-

мы и (или) членов его семьи компенсируется при исполь-

зовании регулярных маршрутов пассажирских перевозок.

Участнику Государственной программы на выбор предо-

ставляется несколько вариантов переезда: проезд может

быть осуществлен железнодорожным (в купейном вагоне

поезда любой категории), воздушным (в салоне экономиче-

ского класса воздушного судна), внутреннем водным (в каю-

те II категории речного судна), морским (в каюте III группы

морского судна), а также автомобильным (в автобусе общего

типа, а также в автобусе с мягкими откидными сиденьями)

транспортом.

– оплат провоза личного имущества участника Государ-

ственной программы и (или) членов его семьи компенсиру-

ется при использовании регулярных маршрутов грузовых

перевозок железнодорожным и (или) морским транспор-

том. При этом к данной категории компенсаций относятся

таможенные платежи и налоги, связанные с перемещением

личного имущества участника Государственной программы

и (или) членов его семьи, при вывозе личного имущества с

территории иностранного государства в Российскую Феде-

рацию.

Компенсация данного вида расходов производится при

использовании соотечественниками для перевозки лично-

го имущества 5-тонных или стандартных 20-футовых кон-

тейнеров. Семье до трех человек включительно полностью

компенсируются расходы на перевозку железнодорожным и

(или) морским транспортом личного имущества 5-тонным

контейнером либо 33% стоимости перевозки стандартным

20-футовым контейнером; семье численностью от четырех

до шести человек – двумя 5-тонными контейнерами либо

66% стоимости перевозки стандартным 20-футовым кон-

тейнером, а для семьи свыше 6 человек – тремя 5-тонными

контейнерами либо 100% стоимости перевозки стандартным

20-футовым контейнером.

158

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Выплата компенсации производится за счет средств

федерального бюджета территориальными органами ФМС

России по фактическим, документально подтвержденным

расходам после регистрации в установленном порядке пере-

селенца и членов его семьи.

Условия освобождения физических лиц от уплаты та-

моженных платежей при ввозе в Россию товаров и транс-

портных средств для личного пользования определены Со-

глашением между Правительством Российской Федерации,

Правительством Республики Беларусь и Правительством

Республики Казахстан о порядке перемещения физическими

лицами товаров для личного пользования через таможенную

границу Таможенного союза и совершения таможенных опе-

раций, связанных с их выпуском, от 18 июня 2010 г. В част-

ности, в соответствии с указанным международным догово-

ром данная льгота обусловлена несколькими факторами 100:

приобретением перемещаемых товаров для личного

пользования до даты прибытия (переселения) на постоянное

место жительства в государство-член Таможенного союза (в

данном случае в Россию). Что касается транспортного сред-

ства (автомобиль или прицеп), то оно должно находиться в

собственности у переселенцев и быть зарегистрированным на

них в государстве предыдущего проживания в течение 6 ме-

сяцев до даты переселения на постоянное место жительства;

сроком, в течение которого товары для личного поль-

зования, в том числе транспортные средства, должны быть

ввезены в Россию из страны предыдущего проживания (не

позднее 18 месяцев с даты прибытия лица на постоянное ме-

сто жительства в Россию).

100 Соглашение между Правительством РФ, Правительством

Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от

18.06.2010 (ред. от 08.05.2015) «О порядке перемещения физическими

лицами товаров для личного пользования через таможенную границу та-

моженного союза и совершения таможенных операций, связанных с их

выпуском» (вместе с «Порядком определения момента выпуска и объема

двигателя авто-, мототранспортного средства»).

159

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

В отношении транспортных средств, освобождаемых

от таможенных платежей, имеются количественные ограни-

чения – при переселении на постоянное место жительство в

льготном порядке можно ввести не более одного автомобили

и одного прицепа.

В соответствии с данным нормативным правовым актом

участнику Государственной программы и членам его семьи

компенсируются расходы на уплату государственной по-

шлины101:

• за выдачу иностранному гражданину или лицу без

гражданства разрешения на временное проживание;

• за выдачу вида на жительство иностранному гражда-

нину или лицу без гражданства;

• за рассмотрение заявлений о приеме в гражданство,

приобретении гражданства, восстановлении в гражданстве,

заявлений об определении принадлежности к гражданству,

включая выдачу соответствующих документов;

• за выдачу паспорта гражданина Российской Федерации.

В соответствии с Государственной программой выделя-

ются две категории территорий, на которые могут переехать

участники Государственной программы и члены их семей:

территории приоритетного заселения и территории, не отно-

сящиеся к территориям приоритетного заселения. Право на

получение подъемных предоставляется соотечественникам

на любой из указанных категорий вселения, однако разме-

ры пособия дифференцированы в зависимости от категории

этих территорий.

Территории приоритетного заселения: Республика Бу-

рятия, Забайкальский, Камчатский, Приморский, Хабаров-

101 Соглашение между Правительством РФ, Правительством

Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от

18.06.2010 (ред. от 08.05.2015) «О порядке перемещения физическими

лицами товаров для личного пользования через таможенную границу та-

моженного союза и совершения таможенных операций, связанных с их

выпуском» (вместе с «Порядком определения момента выпуска и объема

двигателя авто-, мото транспортного средства»).

160

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

ский края, Амурская, Иркутская, Магаданская, Сахалинская

области и Еврейская автономная область102.

На указанных территориях установлен наиболее высо-

кий размер подъемных.

На приоритетных территориях подъемные выплачива-

ются в два этапа – сразу после приезда и постановки на учёт

по месту пребывания (регистрации по месту пребывания)

либо регистрации по месту жительства, а также по истече-

нии 18 месяцев со дня постановки на учет по месту пребы-

вания (регистрации по месту пребывания) либо регистрации

по месту жительства на территории данной категории.

При этом лица, приезжающие в рамках Государствен-

ной программы на территории приоритетного заселения

из-за рубежа или из другого региона России (из числа со-

отечественников, постоянно или временно проживающих в

субъекте Российской Федерации, не являющимся приори-

тетным), имеют право на получение пособия в следующих

размерах:

• участнику Государственной программы – 150 и 90 тыс.

руб. на первом и втором этапе выплаты соответственно;

• члену семьи участника Государственной программы – 70

и 50 тыс. руб. на первом и втором этапе выплаты соответственно.

В субъектах Российской Федерации, участвующих в Го-

сударственной программе и не отнесенных к приоритетной

категории заселения, подъемные выплачиваются единовре-

менно – 20 тыс. руб. участнику Государственной программы

и 10 тыс. руб. члену семьи участника Государственной про-

граммы.

Также в права соотечественников входит получение

ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой,

предпринимательской и иной не запрещенной законодатель-

ством Российской Федерации деятельности.

102 Гальцова Е.В. Государство, власть, управление и право: исто-

рия и современность: материалы 6-й Всероссийской научно-практиче-

ской конференции. Государственный университет управления. М.: Изда-

тельский дом ГУУ, 2015. 420 с.

161

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

Данное ежемесячное пособие назначается участнику

Государственной программы и каждому члену его семьи

на период до приобретения гражданства Российской Феде-

рации, но не более чем на 6 месяцев, в размере 50% про-

житочного минимума, установленного в соответствующем

субъекте Российской Федерации согласно законодательству

Российской Федерации.

Ежемесячное пособие выплачивается только участни-

кам Государственной программы и членам их семей, пересе-

лившимся на территории приоритетного заселения.

Кроме того, участие в Государственной программе дает

соотечественнику и членам его семьи, являющимся ино-

странными гражданами или лицами без гражданства, право

на получение в приоритетном порядке разрешения на вре-

менное проживание (без учета квоты, утвержденной Пра-

вительством Российской Федерации и без предоставления

документа, подтверждающего владение русским языком,

знание основ законодательства и истории России), вида на

жительство и гражданства Российской Федерации.

По прибытии в субъект Российской Федерации, выбранный

в качестве постоянного места жительства, участник Государ-

ственной программы и члены его семьи, являющиеся иностран-

ными гражданами или лицами без гражданства, должны офор-

мить соответствующие документы (разрешение на временное

проживание, вид на жительство), подтверждающие законность

их нахождения на территории Российской Федерации.

В течение срока действия разрешения на временное

проживание и при наличии законных оснований участник

Государственной программы вправе обратиться с заявле-

нием о выдаче вида на жительство либо о предоставлении

гражданства Российской Федерации.

Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О

гражданстве Российской Федерации»103 предусмотрена воз-

103 Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62 ФЗ (ред. от 31.12.2014

г.) «О гражданстве Российской Федерации».

162

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

можность приобретения участником Государственной про-

граммы и членами его семьи при наличии регистрации по

месту жительства на территории субъекта Российской Феде-

рации, выбранного ими для проживания в рамках Государ-

ственной программы, гражданства Российской Федерации в

упрощённом порядке.

Иностранный гражданин (лицо без гражданства), явля-

ющийся участником Государственной программы, и члены

его семьи, переселяющиеся совместно с ним в Российскую

Федерацию, имеют право осуществлять в Российской Феде-

рации трудовую деятельность без получения разрешения на

работу или патента. При этом работодатель также освобо-

жден от требования по наличию разрешения на привлечение

и использование иностранных работников.

Кроме того, для всех участников Государственной про-

граммы и членов их семей установлена льготная 13-про-

центная ставка налога на доходы, получаемые от трудовой

деятельности, в первый полугодовой период их проживания

в России. Также отменена государственная пошлина за реги-

страцию переселенцев по месту жительства.

Предоставление иных государственных гарантий, со-

циальная поддержка, трудоустройство участника Государ-

ственной программы, обеспечение его и членов его семьи

необходимым жильем осуществляются в рамках региональ-

ных программ переселения. Субъекты Российской Федера-

ции вправе участвовать в субсидировании жилищных расхо-

дов участников Государственной программы, устанавливать

иные гарантии и меры социальной поддержки для участни-

ков Государственной программы и членов их семей.

При этом участники Государственной программы и чле-

ны их семей имеют право на:

– получение дошкольного, начального общего, основно-

го общего, среднего общего образования, а также среднего

профессионального, высшего образования и дополнитель-

ного профессионального образования;

163

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

– получение медицинской помощи в рамках программ

государственных гарантий бесплатного оказания гражданам

медицинской помощи в соответствии с законодательством

Российской Федерации;

– предоставление мест в учреждениях социального

обслуживания населения и оказание иных услуг в соответ-

ствии с законодательством Российской Федерации о соци-

альном обслуживании граждан;

– получение услуг в области содействия занятости насе-

ления в части содействия в поиске подходящей работы, ор-

ганизации профессиональной ориентации граждан в целях

выбора сферы деятельности, трудоустройства, организации

проведения оплачиваемых общественных работ, ярмарок

вакансий и учебных рабочих мест, информирования о поло-

жении на рынке труда в субъекте Российской Федерации в

соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что касается мониторинга, то всего с начала реализации

Государственной программы на 1 января 2015 года104 были

поданы анкеты для участия в Государственной программе

248,8 тыс. соотечественниками (вместе с членами их семей

– 558,4 тыс. потенциальных переселенцев), из них 61 % –

в уполномоченных органах за рубежом (151,9 тыс. штук на

377,9 тыс. человек), а 39 % – на территории России (96,9 тыс.

штук на 180,6 тыс. человек).

В 2014 году всего было принято 90,4 тыс. заявлений (на

208,2 тыс. человек), из них 42 % за рубежом (37,9 тыс. штук

на 100,9 тыс. человек), а 58% – на территории Российской

Федерации (52,5 тыс. штук на 107,3 тыс. человек). Следует

отметить, что данный год реализации Государственной про-

граммы был первым, когда заявлений об участии в Государ-

ственной программе было принято больше на территории

России, чем за рубежом. Также следует отметить скачок в

количестве поданных заявлений на участие в реализации Го-

104 Мониторинг реализации Государственной программы. [Элек-

тронный ресурс]. URL: http://гувм.мвд.рф/about/compatriots/monitoring

164

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

сударственной программы. В 2014 году было подано в 2,3

раза больше заявлений, чем за АППГ, а также в 1,8 раза боль-

ше, чем 2012 году.

Всего с момента реализации Государственной програм-

мы на 1 января 2015 года соотечественникам было выдано

164,3 тыс. свидетельств (вместе с членами семьи – 355,1

тыс. потенциальных переселенцев), из них 55 % – в уполно-

моченных органах за рубежом (91,0 тыс. штук на 222,7 тыс.

человек), а 45% выдано на территории Российской Федера-

ции (39,9 тыс. штук на 79,3 тыс. человек).

В 2014 году выдано 70,8 тыс. свидетельств (на 158,9

тыс. человек), из них 44% – за рубежом (30,9 тыс. штук на

79,6 тыс. человек), а 56 % – на территории Российской Феде-

рации (39,9 тыс. штук на 79,3 тыс. человек).

По состоянию на 1 января 2015 года, всего с начало ре-

ализации Государственной программы, в Российскую Феде-

рацию прибыло 130,8 тыс. участников (вместе с членами их

семей – 262,9 тыс. человек). На учет в территориальные ор-

ганы ФМС России поставлено 255,2 тыс. человек.

В отчетном году в Россию прибыло 51,5 тыс. участников

Государственной программы (вместе с членами их семей – 100,5

тыс. человек). На учет в территориальные органы ФМС Рос-

сии поставлено 106,3 тыс. человек.

При этом традиционно высокой остается доля соотече-

ственников, переселяющихся на постоянное место житель-

ства в субъектах Российской Федерации, расположенных в

ЦФО (34,4 %) и СФО (18,9 %), а также ПФО (13,8 %). Ко-

торые совместно в отчетном квартале приняли 67,1% всех

переселенцев.

В целях реализации Государственной программы по

оказанию содействия добровольному переселению в Рос-

сийскую Федерацию соотечественников, проживающих за

рубежом, в 2015 году была продолжена работа по согласо-

ванию и утверждению проектов региональных программ пе-

реселения.

165

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

Практическую реализацию Государственной програм-

мы осуществляли 59105 субъектов Российской Федерации.

Новыми участниками Государственной программы стали:

Астраханская, Волгоградская, Рязанская и Ленинградская

области, Удмуртская Республика.

В отчетном квартале от соотечественников принято

114,4 тыс. заявлений, в которые включено 253,2 тыс. чело-

век. При этом 34,4 % заявлений (49,3 тыс. штук на 101,1 тыс.

человек) принято за рубежом, а 65,6 % заявлений (75,1 тыс.

штук на 148,1 тыс. человек) принято в территориальных ор-

ганах ФМС России.

Также в этом году было оформлено 104,6 тыс. сви-

де-тельств, в которые включено 232,3 тыс. человек. При этом

31,3 % свидетельств (32,7 тыс. штук на 84,4 тыс. человека)

оформлено за рубежом, а 68,7 свидетельств (71,9 тыс. штук

на 147,9 тыс. человек) – в территориальных органах ФМС

России.

В этот же период в Российскую Федерацию прибыло и

поставлено на учет в территориальные органы ФМС России

183,2 тыс. участников Государственной программы и членов

их семей, из них 138,5 тыс. человек (75,6 %) – территории из

числа подававших заявление об участии в Государственной

программе на территории Российской Федерации, и члены

их семей.

При этом соотечественники в I и II квартале 2015 года

в основном переселялись на постоянное место жительства

в субъекты Российской Федерации, расположенные в Цен-

тральном, Приволжском, Сибирском федеральных округах,

которые совместно приняли около 68,5 % всех переселен-

цев за данный период. Всего переселилось за I и II квартал

2015 года 85,3 тыс. участников Государственной программы

и членов их семей. В III и IV квартале 2015 года в основ-

ном переселялись на постоянное место жительства в субъек-

105 Мониторинг реализации Государственной программы. [Элек-

тронный ресурс]. URL: http://гувм.мвд.рф/about/compatriots/monitoring

166

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

ты Российской Федерации, расположенные в Центральном,

Сибирском и Уральском федеральных округах, которые со-

вместно приняли около 73 % всех переселенцев за данный

период. Всего переселилось за III и IV квартал 2015 года

97,9 тыс. участников Государственной программы и членов

их семей.

Среди регионов наибольшее число участников Государ-

ственной программы и членов их семей приняли:

– в I квартал 2015 года Калужская (2,8 тыс. человек),

Са-ратовская (2,7 тыс. человек), Тульская (2,6 тыс. человек),

Воронежская (2,5 тыс. человек), Новосибирская (2,4 тыс. че-

ловек), Волгоградская (2,0 тыс. человек), Омская (1,7 тыс.

человек), Курская (1,6 тыс. человек), Нижегородская (1,5

тыс. человек) и Челябинская (1,5 тыс. человек) области. Все-

го в I квартале 2015 года в Российскую Федерацию прибыло

и поставлено на учет в территориальные органы ФМС Рос-

сии 43,1 тыс. участников Государственной программы и чле-

нов их семей;

– во II квартале 2015 года Тульская (2,98 тыс. человек),

Воронежская (2,77 тыс. человек), Калужская (2,76 тыс. чело-

век), Новосибирская (2,02 тыс. человек), Курская (1,68 тыс.

человек), Свердловская (1,53 тыс. человек), Челябинская

(1,5 тыс. человек), Омская (1,5 тыс. человек), Калинин-

градская (1,45 тыс. человек) и Волгоградская (1,34 тыс.

человек) области. Всего во II квартале 2015 года прибыло

42,2 тыс. участников Государственной программы и чле-

нов их семей;

– в III квартале 2015 года Калужская (3, 75 тыс. человек),

Воронежская (3,61 тыс. человек), Тульская (3,46 тыс. чело-

век), Липецкая (2,13 тыс. человек), Свердловская (2,11 тыс.

человек), Курская (1,81 тыс. человек), Новосибирская (1,73

тыс. человек), Омская (1,71 тыс. человек), Калининградская

(1,57 тыс. человек), и Тверская (1,46 тыс. человек) области.

Всего в III квартале 2015 года прибыло 46,1 тыс. участников

Государственной программы и членов их семей;

167

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

– в IV квартале 2015 года Липецкая (7,43 тыс. человек),

Воронежская (4,88 тыс. человек), Челябинская (3,21 тыс.

человек), Калужская (3,2 тыс. человек), Тульская (2,98 тыс.

человек), Новосибирская (2,03 тыс. человек), Курская (1,89

тыс. человек), Свердловская (1,63 тыс. человек) области,

Ханты-Мансийский автономный округ (1,41 тыс. человек) и

Иркутская область (1,38 тыс. человек). Всего в IV квартале

2015 года прибыло 51,8 тыс. участников Государственной

программы и членов их семей.

Проанализировав эти данные можно сделать вывод о

том, что самыми привлекательными субъектами являются:

Воронежская, Калининградская, Калужская, Курская, Ли-

пецкая, Новосибирская, Омская, Свердловская, Тульская и

Челябинская области. В общем счете данные субъекты за

2015 год приняли 83,52 тыс. участников Государственной

программы и членов их семей, что составляет 75,9 % от всех

прибывших и поставленных на учет в территориальные ор-

ганы ФМС России в 2015 году.

Начиная с 2014 года, одним из основных направлений

реализации Государственной программы является работа по

оказанию содействия добровольному переселению в Рос-

сийскую Федерацию соотечественников, вынужденно поки-

нувших территорию Украины.

Основные показатели работы с соотечественниками с

Украины в 2015 году:

– принято 54,8 тыс. заявлений (на 111,9 тыс. человек), из

них на Украине подали заявлений 3,3 тыс. штук (на 7,5 тыс.

человек), а на территории Российской Федерации 51,8 тыс.

штук (на 104,4 тыс. человек);

– оформлено 54,5 тыс. свидетельств (на 112,7 тыс. чело-

век), из них на Украине 3,3 тыс. штук (на 7,8 тыс. человек),

а на территории Российской Федерации 51,2 тыс. штук (на

104,9 тыс. человек.);

– на учет в территориальные органы ФМС России по-

ставлено 110 тыс. участников Государственной программы и

168

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

членов их семей. В 2015 году в 2,6 раза больше поставлено

на учет участников Государственной программы с Украины

по сравнению с АППГ.

В целях реализации Государственной программы по

оказанию содействия добровольному переселению в Рос-

сийскую Федерацию соотечественников, проживающих за

рубежом, в I квартале 2016106 года была продолжена рабо-

та, направленная на включение новых регионов России в

процесс приема соотечественников из-за рубежа. Таким

образом, количество субъектов Российской Федерации, ре-

ализующих Государственную программу, достигло 60, в 8

федеральных округах. Новым участником стала Томская

область.

Прием заявлений об участии в Государственной про-

грамме в I квартале 2016 года осуществляли:

– 5 представительств ФМС России за рубежом (Ар-

ме-ния, Киргизия, Латвия, Таджикистан, Туркменистан);

– 2 представителя ФМС России за рубежом (Молдавия,

Украина);

– 10 временных групп при дипломатических представи-

тельствах и консульских учреждениях Российской Федера-

ции в 6 странах: Азербайджане, Германии, Казахстане, Лит-

ве, Узбекистане и на Украине;

– около 60 загранучреждений МИД России в более чем

40 иностранных государствах;

– территориальные органы ФМС России по субъек-

там, участвующим в реализации Государственной про-

граммы.

В отчетном квартале от соотечественников принято 26,5

тыс. заявлений, в которые включено 59,3 тыс. человек.

В этот же период соотечественниками было оформле-

но 20,6 тыс. свидетельств, в которые включено 45,4 тыс.

человек.

106 Мониторинг реализации Государственной программы. [Элек-

тронный ресурс].URL: http://гувм.мвд.рф/about/compatriots/monitoring

169

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

В течение этого же квартала в Российскую Федера-

цию прибыло и поставлено на учет в территориальные ор-

ганы ФМС России 36,2 тыс. участников Государственной

программы и членов их семей (что на 16 % меньше числа

переселившихся за АППГ), из них 27,2 тыс. человек – со-

отечественники из числа подавших заявление об участии

в Государственной программе на территории Российской

Федерации. Соотечественники в основном переселялись на

постоянное место жительства в субъекты Российской Феде-

рации, расположенные в Центральном, Приволжском и Си-

бирском федеральных округах, которые совместно в отчет-

ном периоде приняли 72 % всех переселенцев.

Среди регионов в I квартале 2016 года наибольшее чис-

ло участников Государственной программы и членов их се-

мей приняли Воронежская (3,86 тыс. человек), Калужская

(3,27 тыс. человек), Липецкая (2,35 тыс. человек), Тульская

(2,23 тыс. человек), Новосибирская (1,47 тыс. человек), Са-

марская (1,44 тыс. человек), Курская (1,36 тыс. человек), Че-

лябинская (1,32 тыс. человек), Свердловская (1,27 тыс. чело-

век) и Волгоградская (1,03 тыс. человек) области107.

Наибольшее количество переселившихся участников

Государственной программы и членов их семей в I квартале

2016, по гражданству: Украина 52%, Казахстан 15,5 %, Узбе-

кистан 8,1 %, Молдавия 7,7 %, Армения 6,6 %.

Преимущественно соотечественники, переезжающие на

постоянное место жительства в Российскую Федерацию, вы-

бирают городскую местность – 69,9%.

Если говорить про возрастной и гендерный состав, то

ситуация остается неизменной. Наибольшее количество пе-

реселившихся – мужчины (51,7 %) в возрасте от 18 до 40.

(53,6 %).

В I квартале 2016 года от соотечественников из числа

граждан Украины:

107 Мониторинг реализации Государственной программы. [Элек-

тронный ресурс]. URL: http://гувм.мвд.рф/about/compatriots/monitoring

170

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

– принято 9,6 тыс. заявлений на 18,2 тыс. человек;

– оформлено 8,4 тыс. свидетельств участника Государ-

ственной программы на 16,2 тыс. человек;

– на учет в территориальные органы ФМС России по-

ставлено 18,8 соотечественников.

Всего с момента реализации Государственной програм-

мы по I квартал 2016 года (включительно) было принято

372,8 тыс. анкет об участии в Государственной программе

и 464,9 тыс. человек прибыло в качестве участника Государ-

ственной программы с членами их семей. Этот результат, на

наш взгляд не настолько высок, насколько мог бы быть.

Подводя итог, можно отметить, что Государственная

программа направлена на привлечение и организацию про-

цесса переселения соотечественников. Особое внимание хо-

чется обратить на то, что данная Государственная программа

является добровольной. Соотечественники вправе сами при-

нимать решение об участии в Государственной программе,

а также выборе территории вселения из списка субъектов,

участвующих в реализации Государственной программы.

171

ГЛАВА III.

РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ

СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ДО 2025 ГОДА

3.1. Совет при Президенте Российской Федерации

по межнациональным отношениям:

проблемы миграции108

В условиях многонационального государства главной

задачей государственных институтов является предотвраще-

ние попыток разыграть «национальную карту» для решения

любого рода социально-экономических задач и жесткого

пресечения противоправных действий и насилия, под каки-

ми бы лозунгами они ни совершались.

В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая

2012 г. «Об обеспечении межнационального согласия» был

предложен ряд мер различного характера, целью которых

является гармонизация межнациональных отношений, укре-

пление единства многонационального народа Российской

Федерации и обеспечение условий для его полноправного

развития.

Для реализации положений Указа в июне 2012 г. был соз-

дан Совет при Президенте Российской Федерации по межна-

циональным отношениям. Была создана рабочая группа по

выработке стратегии государственной национальной поли-

тики, куда вошли авторитетные специалисты, среди которых

были четыре бывших министра Российской Федерации по

делам национальностей: Абдулатипов Р.Г., Зорин В.Ю., Ми-

хайлов В.А. и Тишков В.А. и другие. Один из авторов этой

монографии – профессор А.Б. Паскачев также входил в со-

108 Частично используются актуализированные материалы моно-

графии А.Б. Паскачева. Национальная политика России (от империи – к

единой российской нации). Москва; Ярославль: Литера, 2016. 246 с.

172

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

став этой группы, и в разработке Стратегии государственной

национальной политики Российской Федерации есть малая

толика и его участия.

В декабре 2012 г. Указом Президента Российской Фе-

дерации принята Стратегия государственной национальной

политики Российской Федерации до 2025 года (далее – Стра-

тегия)109.

Стратегия стала важнейшим концептуальным докумен-

том, влияющим на всю систему общественно-политических

отношений. Стратегия предусматривает пять целей: а) упро-

чение общероссийского гражданского самосознания и ду-

ховной общности многонационального народа Российской

Федерации (российской нации); б) сохранение и развитие

этнокультурного многообразия народов России; в) гармони-

зация национальных и межнациональных (межэтнических)

отношений; г) обеспечение равенства прав и свобод человека

и гражданина независимо от расы, национальности, языка,

отношения к религии и других обстоятельств; д) успешная

социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов.

Причем цель – успешная социальная и культурная адап-

тация и интеграция мигрантов – никогда ранее в подобных

документах не артикулировалась.

Как справедливо отмечают в своей статье «Стратегия

государственной национальной политики Российской Феде-

рации: традиционные методы и инновационные подходы ре-

ализации на современном этапе» известные ученые, доктора

политических наук, профессора В.Ю. Зорин и М.А. Аства-

цатурова «Стратегия акцентировала новационные ресурсы

упрочения российской гражданской идентичности и стала

важнейшим концептуальным документом, влияющим на

всю систему общественно-политических отношений».

109 О стратегии государственной национальной политики Россий-

ской Федерации на период до 2025 года. Указ Президента РФ от 19 де-

кабря 2012 г. № 1666 [Электронный ресурс]. URL: http://президент. рф/

news/17165.

173

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Этот документ находится в одном ряду с концептуаль-

ной статьей В.В. Путина «Россия: национальный вопрос»110

и Концепцией миграционной политики Российской Федера-

ции на период до 2025 года111. Таким образом, в 2012 г. была

разработана триада доктринальных документов, которые по-

зволяют наметить дорожные карты достижения внутриполи-

тической стабильности в обществе»112.

В Стратегии выделяется объединяющая роль русского

этнического ядра, русского языка и культуры в формирова-

нии российской нации, новой гражданской идентичности,

которая также включает в себя все этническое и культурное

многообразие России. В формировании российской нации

некоторые исследователи видят преемственность от культи-

вируемой в Советском Союзе новой общности – «советского

народа»113. Однако советский народ был общностью наций,

имеющих свои государственные образования и право вы-

хода из состава Союза, а российская нация – это общность

этносов, живущих в едином федеративном государстве. Со-

ветские нации были политизированы в силу своего госу-

дарственного устройства, но распад Союза был обусловлен

ослаблением центральной власти и деградацией государ-

ственных институтов, а самое главное, выходом Российской

Федерации из состава СССР.

110 Путин В.В. Россия: национальный вопрос [Электронный ре-

сурс]. URL: terlegrad.ru/politics/22141-statya-putina.-rossiya-nacionalnyyvopros.

html.

111 См.: http://www.fms.gov.ru/documentation/koncep_mig_pol/.

112 Зорин В.Ю., Аствацатурова М.А. Стратегия государственной

национальной политики Российской Федерации: традиционные ме-

тоды и инновационные подходы реализации на современном этапе //

http://fond-sblizhenie.ru/strategiya-gosudarstvennoj-nacionalnoj-politiki-rftradicionnye-

metody-i-innovacionnye-podxody-realizacii-na-sovremennom

113 Шишков В. Основы национальной политики Российской Феде-

рации: прошлое и современность // Общество и этнополитика. Материа-

лы Седьмой Международной научно-практической Интернет-конферен-

ции. 1 мая – 1 июня 2014 г. Новосибирск, 2015. С. 16-18.

174

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Известный политический деятель В.Ю. Зорин пишет

«советская национальная политика была не столько поли-

тикой государствостроительства на основе гражданской

общности, сколько политикой развития и сближения соци-

алистических наций на основе формул интернационализма

и дружбы народов. У этой во многом пропагандистской и

умозрительной политики были свои серьезные риски по ча-

сти стимулирования не только «национальных форм», но и

потенциального изоляционизма»114.

Создание единой идентичности не означает, что единая

российская нация будет формироваться за счет уничтожения

многообразия этнического состава и религиозной принад-

лежности населения России. Исторический опыт межкуль-

турного и межрелигиозного взаимодействия, духовные и

культурные традиции проживающих на ее территории наро-

дов являются общим достоянием российской нации, служат

фактором укрепления российской государственности, опре-

деляют состояние и позитивный вектор дальнейшего разви-

тия межнациональных отношений в Российской Федерации.

Принципы российской гражданской идентичности были

сформулированы Президентом России В.В. Путиным: «Лю-

бой человек, живущий в нашей стране, не должен забывать

о своей вере и этнической принадлежности. Но он должен

прежде всего быть гражданином России и гордиться этим.

Никто не имеет права ставить национальные и религиозные

особенности выше законов государства. Однако при этом

сами законы государства должны учитывать национальные

и религиозные особенности».

По мнению В.Ю. Зорина, «главной идеологической и

практической задачей в сфере межнациональных отношений

является сохранение и укрепление единого и неделимого

государства – Российской Федерации», которую можно ре-

114 Зорин В.Ю. Государственная политика в России на современ-

ном этапе // В.Ю.Зорин. Этнополитика в современной России. Статьи,

выступления, интервью. Саратов, 2012. С. 7.

175

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

шить только в русле национального мира и согласия, форми-

рования единой российской нации, четко и недвусмысленно

идентифицирующей себя с Отечеством»115.

Основа современного российского государства – это со-

хранение и развитие русской культуры и языка, духовного и

материального наследия всех народов России, уважение их

самобытных традиций и интеграция лучших достижений в

единую российскую культуру как основу идентичности рос-

сийской нации.

Состояние межэтнических отношений, процесс форми-

рования единой российской нации во многом определяются

уровнем взаимопонимания между различными этносами,

живущими в России, их культурным взаимодействием и вза-

имовлиянием, которые могут быть построены только на ос-

нове объективного знания о культуре, традициях, духовных

ценностях друг друга.

В механизмах реализации Стратегии было заложено

положение о том, что Президенту Российской Федерации

предложения по уточнению приоритетных направлений

Стратегии готовит Совет при Президенте РФ по межнацио-

нальным отношениям во взаимодействии с федеральными

и региональными органами, органами местного самоуправ-

ления, общественными объединениями, научными органи-

зациями.

Как отмечалось ранее, Совет при Президенте Россий-

ской Федерации по межнациональным отношениям был

образован в июне 2012 г. В состав Совета вошло около 50

человек, председатель Совета – Президент Российской Фе-

дерации Владимир Владимирович Путин. В числе членов

Совета представители национально-культурных автономий

и других организаций народов Российской Федерации, дея-

тели научного и экспертного сообщества, министры Прави-

115 Зорин В.Ю. Государственная политика в России на современ-

ном этапе // В.Ю.Зорин. Этнополитика в современной России. Статьи,

выступления, интервью. Саратов, 2012. С. 22.

176

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

тельства России, депутаты Государственной думы РФ и др.

Все они принимают участие в его работе на общественных

началах. Основными задачами Совета являются: рассмотре-

ние концептуальных основ, целей и задач государственной

национальной политики Российской Федерации, опреде-

ление способов, форм и этапов её реализации; обсуждение

практики реализации государственной национальной поли-

тики Российской Федерации; подготовка предложений Пре-

зиденту Российской Федерации по определению приоритет-

ных направлений государственной национальной политики

Российской Федерации; обеспечение взаимодействия феде-

ральных органов государственной власти, органов государ-

ственной власти субъектов Российской Федерации, органов

местного самоуправления, общественных объединений, на-

учных и других организаций по вопросам межнациональ-

ных отношений.

В состав Совета по межнациональным отношениям

при Президенте РФ входит Комиссия по миграционным во-

просам, а также Комиссия по вопросам информационного

сопровождения государственной национальной политики,

Рабочая группа по вопросам реализации Стратегии государ-

ственной национальной политики Российской Федерации на

период до 2025 года, Комиссия по мониторингу и разреше-

нию конфликтных ситуаций в сфере межнациональных от-

ношений, Комиссия по вопросам патриотического и духов-

но-нравственного воспитания детей и молодежи, Комиссия

по вопросам образования и исторического просвещения,

Комиссия по вопросам совершенствования законодатель-

ства и правоприменительной практике и Комиссия по во-

просам сохранения и развития культурного и языкового

многообразия народов.

Совет готовит для Президента РФ предложения по

определению и развитию приоритетных направлений госу-

дарственной национальной политики, обеспечивает взаимо-

действие различных органов государственной власти и об-

177

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

щественных объединений в сфере ее реализации; проводит

экспертизу законодательных норм, затрагивающих вопросы

национальной и миграционной политики.

Совет при Президенте Российской Федерации по меж-

национальным отношениям, который проходит один-два

раза в год под председательством В.В. Путина, обсуждает

наболевшие проблемы и по результатам таких обсуждений

даются конкретные поручения Президента по тем или иным

актуальным вопросам. В промежутке между Советами про-

ходят регулярные заседания Президиума Совета под пред-

седательством заместителя руководителя Администрации

Президента РФ М.М. Магомедова. Президиум анализирует

ход выполнения указаний Президента и Совета, обсуждает

предложения, выработанные комиссиями и рабочей груп-

пой, и готовит перечень тем для обсуждения на очередном

заседании Совета.

Так, по предложению членов Совета, в том числе и

комиссии по миграционным вопросам, были приняты сле-

дующие меры: создано Федеральное агентство по делам

национальностей; создана система мониторинга межнаци-

ональных отношений по регионам; принят закон об ответ-

ственности региональных и муниципальных органов власти

за состояние межнациональных отношений на вверенных

им территориях; принято распоряжение Правительства РФ

№ 663-р о так называемых трудовых картах или создании

условий для свободного перемещения и обустройства граж-

дан из трудоизбыточных регионов в трудонедостаточных ре-

гионах; указом Президента РФ учреждена, как её называют,

Российская премия мира. Первым лауреатом Государствен-

ной премии за вклад в укрепление единства российской на-

ции стал Почетный председатель Госсовета Республики Да-

гестан Магомедали Магомедов; разработан проект Закона

об адаптации и интеграции мигрантов во всех федеральных

округах проходят совещания о ходе выполнения стратегии

178

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

государственной национальной политики, профилактике

экстремизма с участием председателя Президиума Совета и

членов-экспертов Совета и т.д.116

Большую работу в составе Совета по межнациональ-

ным отношениям при Президенте РФ проводит входящая

в него Комиссия по миграционным вопросам. В Комиссию

включены известные ученые, общественные и государствен-

ные деятели хорошо знающие проблемы миграционной и на-

циональной политики: А.А. Журавлев – председатель Обще-

российской общественной организации «Родина Конгресс

Русских Общин» (заместитель председателя комиссии),

А.У. Альбеков – ректор федерального государственного бюд-

жетного образовательного учреждения высшего профессио-

нального образования «Ростовский государственный экономи-

ческий университет (РИНХ)»; М.А. Аствацатурова – профессор

кафедры креативно-инновационного управления и права фе-

дерального государственного бюджетного образовательного

учреждения высшего профессионального образования «Пя-

тигорский государственный лингвистический университет»;

Н.М. Владимиров – заместитель председателя совета реги-

ональной общественной организации «Ассамблея предста-

вителей народов, проживающих на территории Республики

Татарстан»; Л.Е. Горизонтов – профессор федерального го-

сударственного автономного образовательного учреждения

высшего профессионального образования «Национальный

исследовательский университет «Высшая школа экономи-

ки»»; М.Б. Денисенко – заместитель директора Института

демографии федерального государственного автономного

образовательного учреждения высшего профессионального

образования «Национальный исследовательский универси-

тет «Высшая школа экономики»»; В.А. Волох – д.полит.н.,

профессор Государственного университета управления;

Курдюмов Н. В – президент Международного альянса «Тру-

116 Паскачев А. Б. Национальная политика России (от империи – к

единой российской нации). Москва; Ярославль : Литера., 2016. 246 с.

179

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

довая миграция»; Ж.А. Зайончковская – руководитель лабо-

ратории анализа и прогнозирования миграции населения фе-

дерального государственного бюджетного учреждения науки

Институт народнохозяйственного прогнозирования Россий-

ской академии наук; В.Н. Казаков – председатель Федераль-

ной национально-культурной автономии белорусов России;

В.Ю. Леденева – директор Центра изучения миграционной

политики федерального государственного бюджетного об-

разовательного учреждения высшего профессионального

образования «Российская академия народного хозяйства и

государственной службы при Президенте Российской Фе-

дерации»; С.В. Мышак – уполномоченный по правам че-

ловека в Краснодарском крае; В.В. Наумкин – директор

федерального государственного бюджетного учреждения

науки Институт востоковедения Российской академии наук;

А.В. Носкова – профессор кафедры социологии федерально-

го государственного образовательного бюджетного учреж-

дения высшего профессионального образования «Москов-

ский государственный институт международных отношений

(университет) Министерства иностранных дел Российской

Федерации»; С.В. Рязанцев – руководитель Центра социаль-

ной демографии и экономической социологии федерального

государственного бюджетного учреждения науки «Институт

социально-политических исследований Российской акаде-

мии наук»; Д.Н. Сулейманов – директор Налогового инсти-

тута негосударственного образовательного учреждения выс-

шего профессионального образования «Российский новый

университет»; В.А. Суворова – заместитель Директора АНО

«Институт миграции и межнациональных отношений», зав.

кафедрой ГУУ; В.К. Хомерики – председатель Российского

координационного совета мигрантских организаций и со-

обществ; М.М. Хубутия – президент Общероссийской об-

щественной организации «Союз грузин в России»; В.И. Цо

– президент Общероссийской общественной организации

«Общероссийское объединение корейцев».

180

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Председателем Комиссии является один из авторов

этой монографии, председатель Высшего совета Общерос-

сийского общественного движения «Российский конгресс

народов Кавказа», доктор экономических наук, профессор

А.Б. Паскачев.

В феврале 2017 года Комиссия приняла решение о фор-

мировании экспертной группы, в состав которой входят ве-

дущие специалисты в сфере миграции.

Анализируя работу Комиссии по миграционным во-

просам, следует отметить, что только за 2016 год проведе-

но шесть заседаний, на которых рассматривались наиболее

важные вопросы по проблемам реализации государствен-

ной миграционной политики Российской Федерации в кон-

тексте осуществления целей и задач стратегии националь-

ной политики.

Так, например, 15 марта в Общественной палате Россий-

ской Федерации прошло совместное заседание Комиссии по

миграционным вопросам и Общественного совета при ФМС

России на тему «О рассмотрении проекта государственной

программы Российской Федерации в сфере реализации госу-

дарственной национальной политики на период с 2017 г. по

2025 г» в части проблем миграции населения».

В г. Ростове-на-Дону 10 июня организовано выездное

расширенное заседание Комиссии по миграционным во-

просам Совета при Президенте Российской Федерации по

межнациональным отношениям совместно с федеральными

и региональными органами власти на тему «Адаптация и ин-

теграция мигрантов из Украины. Проблемы, решения».

Кроме этого, члены Комиссии ознакомились с выездом

на место с условиями обучения и проживания студентов

РГГУ, детей, семей мигрантов из Украины.

В Общественной палате Российской Федерации прове-

дено 28 июня расширенное совместное заседание Комиссии

по миграционным вопросам с Комиссией по гармонизации

межнациональных и межрелигиозных отношений Обще-

181

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

ственной палаты Российской Федерации, Комиссией по без-

опасности Общественной палаты Российской Федерации и

Общественным советом при ФМС России на тему: «Реали-

зация государственной миграционной политики в новых ус-

ловиях».

Расширенное заседание Комиссии по миграционным

вопросам Совета при Президенте Российской Федерации

по межнациональным отношениям состоялось 29 сентября

с участием Федерального агентства по делам националь-

ностей и руководителей общественных организаций и экс-

пертов. Были рассмотрены следующие темы: актуальные

вопросы адаптации и интеграции мигрантов, с докладом

выступил начальник управления ФАДН Савельев Дмитрий

Евгеньевич; подготовка к проведению заседания Совета при

Президенте РФ по межнациональным отношениям – доклад-

чик Паскачев Асламбек Боклуевич, председатель Комиссии.

На этом заседании от Института миграции и межнаци-

ональных отношений состоялась торжественная церемония

награждения за лучшую работу в области миграции среди

молодых ученых, аспирантов и студентов.

В Перми на Всероссийском форуме национального

единства 20 октября прошло расширенное совместное засе-

дание Комиссий Совета при Президенте Российской Феде-

рации, в котором приняли участие: Комиссия по миграци-

онным вопросам, Комиссия по мониторингу и разрешению

конфликтных ситуаций в сфере межнациональных отноше-

ний и Комиссия по вопросам информационного сопрово-

ждения государственной национальной политики.

Важной вехой претворения в жизнь Стратегии государ-

ственной национальной политики явилось заседание Совета

при Президенте Российской Федерации, которое прошло 30

октября 2016 г. в г. Астрахани. Президент Российской Феде-

рации В.В. Путин согласился с предложениями об учрежде-

нии Года единства российской нации и подготовке проекта

федерального закона о единой российской нации, с которы-

182

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

ми выступили профессора В.А. Михайлов и В.Ю Зорин, а

также их поддержал профессор А.Б. Паскачев.

На этом совещании также выступили И.В. Баринов – ру-

ководитель Федерального агентства по делам национально-

стей, Л.А. Дробижева – заслуженный деятель науки Россий-

ской Федерации, почётный доктор Института социологии

Российской академии наук, В.А. Тишков – академик-секре-

тарь Отделения историко-филологических наук РАН и на-

учный руководитель Института этнологии и антропологии

РАН и другие участника совещания.

Кроме этого, Комиссией по миграционным вопросам

были проведены и другие общественно значимые меро-

приятия. Так, в мае месяце в Государственный университет

управления при активном участии и поддержке Комиссии

по миграционным вопросам Совета при Президенте Рос-

сийской Федерации по межнациональным отношениям,

Общественной палаты Российской Федерации и ФМС

России, прошла международная научно-практическая

конференция «Государственная миграционная политика

Российской Федерации: вызовы времени». Для проведе-

ния Конференции приказом ГУУ был создан Организаци-

онный комитет, в состав которого были включены авторы

этой монографии.

Программа конференции предусматривала: презен-

тацию научной школы ГУУ «Государственная политика и

управление» с выставкой научных публикаций (кафедра

государственного управления и политических технологий

ИГУиП ГУУ); пленарное заседание в зале заседаний Уче-

ного Совета ГУУ; работу в Бизнес-центре круглого стола не

тему «Реализация Концепции государственной миграцион-

ной политики Российской Федерации», который проводил-

ся Институтом миграции и межнациональных отношений

и секций: «Роль международной трудовой миграции в со-

циально-экономическом развитии России» и «Миграция и

межнациональные отношения».

183

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Конференцию открыл научный руководитель Конферен-

ции, доктор исторических наук, профессор Н.А. Омельчен-

ко. С приветственным словом выступил врио ректора ГУУ,

кандидат географических наук, доцент Н.Н. Михайлов.

Статс-секретарь – первый заместитель руководителя

ФМС России, председатель Научного совета ФМС России,

к.ю.н. Е.Ю. Егорова поздравила участников с началом рабо-

ты интересной и актуальной конференции и объявила, что за

активную работу по организации и проведению учебных за-

нятий на курсах повышения квалификации сотрудников ор-

ганов миграционной службы в Учебно-методическом и ре-

адмиссионым центре ФМС России «Болшево», подготовке

высокопрофессиональных кадров для управления миграци-

онными процессами и проведении научных исследований по

проблемам миграции населения награждена группа ученых,

в том числе медалью ФМС России «За заслуги»: Паскачев

Асламбек Боклуевич – председатель Комиссии по миграци-

онным вопросам Совета при Президенте Российской Феде-

рации по межнациональным отношениям, член Совета по

межнациональным отношениям при Президенте Российской

Федерации, член Общественного совета при ФМС России,

председатель Высшего Совета «Российского конгресса наро-

дов Кавказа», доктор экономических наук, профессор; Волох

Владимир Александрович – председатель Общественного

совета при ФМС России, член Комиссии по миграционным

вопросам Совета при Президенте Российской Федерации по

межнациональным отношениям, профессор ГУУ, доктор по-

литических наук; Почетной грамотой ФМС России – Суво-

рова Вера Александровна – член экспертной группы при Ко-

миссии по миграционным вопросам Совета при Президенте

Российской Федерации по межнациональным отношениям,

доцент кафедры государственного управления и политиче-

ских технологий Института государственного управления и

права Государственного университета управления, кандидат

политических наук.

184

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

С докладами на пленарном заседании выступили ряд

известных ученых, практиков, представителей органов госу-

дарственной власти, общественных и международных орга-

низаций.

После перерыва работа конференции была продолжена

в Бизнес-центре ГУУ. Модераторами круглого стола: «Реали-

зация концепции государственной миграционной политики

Российской Федерации», который проводился Институтом

миграции и межнациональных отношений, были: председа-

тель Комиссии по миграционным вопросам Совета при Пре-

зиденте РФ по межнациональным отношениям, директор

института миграции и межнациональных отношений, д.э.н.,

проф., А.Б. Паскачев, профессор ГУУ, д.полит.н. В.А. Волох;

доцент ГУУ, к.ист.н. Яхшиян О.В.

Секцию I. «Роль международной трудовой миграции в

социально-экономическом развитии России» и секцию II.

«Миграция и межнациональные отношения» вели замести-

тель председателя Общественного совета при ФМС России,

президент МАТМ Н.В. Курдюмов; профессор МГЮА(У) им.

О.Е. Кутафина, президент Московского общества трудового

права и права социального обеспечения, д.ю.н., проф., К.Д.

Крылов; старший преподаватель Института деловой карье-

ры, к.полит.н., М.А. Бурда; доцент ГУУ, к.полит.н., В.А. Су-

ворова.

Участники конференции обсудили вопросы реализации

концепции государственной миграционной политики Рос-

сийской Федерации, международной трудовой миграции в

социально-экономическом развитии России, а также пробле-

мы миграции и межнациональных отношений и выработали

соответствующие пожелания.

В октябре 2015 года по инициативе Комиссии по ми-

грационным вопросам Совета при Президенте Российской

Федерации по межнациональным отношениям, Обществен-

ного совета при Федеральной миграционной службе, Комис-

сии Общественной палаты Российской Федерации по гармо-

185

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

низации межнациональных и межрелигиозных отношений

была проведена Всероссийская научно-практическая конфе-

ренция на тему «Миграционные вызовы миру: Евросоюз и

Россия».

В мероприятиях принял участие и выступил замести-

тель руководителя Администрации Президента Российской

Федерации Магомедов Магомедсалам Магомедалиевич,

речь которого была выслушана участниками с большим вни-

манием и интересом.

Начальник организационно-аналитического управле-

ния ФМС России, кандидат юридических наук С.В. Еремин

представил участникам мероприятий доклад на тему «Кон-

цепция государственной миграционной политики как фак-

тор стабилизации миграционной ситуации» и проинформи-

ровал общественность о проведенной работе по подготовке

государственной программы Российской Федерации «Ми-

грационная политика Российской Федерации на период до

2025 года».

В мероприятиях приняли участие и выступили: А.А. Кли-

мов – заместитель председателя Совета Федерации РФ по

международным делам; И.Е. Дискин – председатель Ко-

миссии Общественной палаты Российской Федерации по

гармонизации межнациональных и межрелигиозных отно-

шений; А.А. Журавлев – депутат Государственной Думы

Российской Федерации, председатель Общероссийской об-

щественной организации «РОДИНА», заместитель предсе-

дателя Комиссии по миграционным вопросам Совета при

Президенте Российской Федерации по межнациональным

отношениям; М.А. Аствацатурова – директор Центра этно-

политических исследований Пятигорского государственно-

го лингвистического университета, д.полит.н., член Комис-

сии по миграционным вопросам Совета при Президенте

РФ по межнациональным отношениям; А.В. Носкова – про-

фессор кафедры социологии МГИМО (университет) МИД

России, член Комиссии по миграционным вопросам Сове-

186

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

та при Президенте РФ по межнациональным отношениям;

В.Ю. Леденёва – директор Центра изучения миграционной

политики РАНХиГС при Президенте Российской Федера-

ции, член Комиссии по миграционным вопросам Совета

при Президенте РФ по межнациональным отношениям;

Н.В. Курдюмов – заместитель председателя Общественного

совете при ФМС России и другие участники.

Подвели итоги и были модераторами: Паскачев Аслам-

бек Боклуевич – председатель Комиссии по миграционным

вопросам Совета при Президенте Российской Федерации

по межнациональным отношениям, председатель ВС ООД

«Российский конгресс народов Кавказа», член Общественно-

го совета при ФМС России и Волох Владимир Александро-

вич – профессор ГУУ, д.полит.н., председатель Обществен-

ного совета ФМС России, член Комиссии по миграционным

вопросам Совета при Президенте РФ по межнациональным

отношениям.

На совместном заседании Комиссии по миграционным

вопросам Совета при Президенте Российской Федерации по

межнациональным отношениям и Федерального агентства

по делам национальностей (ФАДН), состоявшемся 17 фев-

раля 2017 года, шла речь о том, каким быть федеральному

закону «О социальной и культурной адаптации иностранных

граждан в Российской Федерации».

– Проблема адаптации и интеграции мигрантов чрезвы-

чайно актуальна, – отметил руководитель ФАДН И.В. Бари-

нов117. – Особенно остро она стоит в мегаполисах и крупных

городах, где концентрируются выходцы из других стран,

создаются анклавы. Недостаточное внимание к происходя-

щему ведет к таким трагическим последствиям, как межэт-

нические конфликты, погромы, массовые протесты.

117 Совместное заседание Комиссии по миграционным вопросам

Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональным

отношениям и Федерального агентства по делам национальностей //

URL: http://www.migimo.ru/news/2064/

187

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

В свое время проект закона об адаптации и интегра-

ции иностранных граждан разрабатывался ФМС России при

том, что адаптация и интеграция иностранцев формально не

входили в круг ее обязанностей – данная деятельность четко

не была закреплена ни за одним ведомством. Соответствен-

но, после упразднения ФМС России и передачи ее функций

МВД России адаптация и интеграция мигрантов не могли

быть туда официально переданы. В настоящее время сложи-

лось общее мнение, что этой важной работой должно зани-

маться Федеральное агентство по делам национальностей,

а не силовое министерство. Но пока оно не имеет для этого

сил и средств, а еще – правового основания. Однако зако-

нопроект, вышедший из недр упраздненной ФМС России,

сегодня устарел. Необходимо разработать новый документ,

отвечающий современным реалиям.

– Изменилась ситуация и в России, и в мире, – сказал

член Президиума Совета при Президенте РФ по межнаци-

ональным отношениям, председатель Высшего совета ООД

«Российский конгресс народов Кавказа», директор АНО

«Институт миграции и межнациональных отношений»

А.Б. Паскачев. – В нашей стране социологи констатируют

позитивный факт – спад мигрантофобии, что связано с опре-

деленным снижением числа мигрантов, более осторожным

поведением средств массовой информации, эффективными

действиями органов власти. С другой стороны, в последнее

время, по данным российских правоохранителей, выросло

количество тяжких преступлений, совершаемых иностран-

ными гражданами. Все эти факторы следует учитывать при

подготовке закона .

Для подготовки проекта Федерального закона «О со-

циальной и культурной адаптации иностранных граждан в

Российской Федерации» создана рабочая группа, в которую

вошли члены Комиссии по миграционным вопросам Совета

при Президенте Российской Федерации по межнациональ-

ным отношениям, специалисты Федерального агентства по

188

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

делам национальностей (ФАДН), МВД России и Минтруда

России. По предложению А.Б. Паскачева в рабочую группу

намечено включить также представителей Министерства по

делам Северного Кавказа.

На этом же заседании члены Комиссии по миграцион-

ным вопросам Совета при Президенте Российской Федера-

ции по межнациональным отношениям подвели итоги 2016

года и наметили планы на будущее.

Отчет о работе Комиссии за 2016 год представил кол-

легам председатель Комиссии Асламбек Боклуевич Паска-

чев. За год Комиссия провела шесть заседаний, в основном

совместные с различными государственными органами и

общественными организациями. При этом два заседания

были выездными – в Ростове-на-Дону и в Перми. Кроме

того, Комиссия провела два круглых стола «О возможно-

сти проведения амнистии отдельных категорий мигрантов с

неурегулированным правовым статусом с учетом междуна-

родного опыта» и «Реализация Концепции государственной

миграционной политики Российской Федерации» и Всерос-

сийскую научно-практическую конференцию на тему «Вну-

тренняя и внешняя трудовая миграция в России: правовые,

социальные и экономические эффекты», а в рамках заседа-

ния в Перми члены Комиссии посетили Пермский миграци-

онный центр с целью изучения опыта.

Проект плана работы Комиссии на 2017 год также до-

статочно насыщен. В него входят, помимо заседаний, кру-

глый стол «Опыт и проблемы правозащитной деятельности

в сфере миграции», Всероссийская научно-практическая

конференция на тему «Реализация государственной мигра-

ционной политики в контексте Стратегии государственной

национальной политики Российской Федерации до 2025 г.».

Однако это не все. Существует целый список резервных тем

для обсуждения, большую часть которых члены Комиссии

уже предложили внести в основной перечень плана. Среди

них мероприятия, посвященные адаптации и интеграции

189

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

мигрантов, амнистии отдельных категорий мигрантов, эт-

ноконфессиональной идентификации народов России под

влиянием миграции в связи с присоединением Крыма и т.д.

Некоторые заседания Комиссии предполагается провести с

выездом в регионы, в частности в Северо-Кавказский феде-

ральный округ.

В итоге следует отметить, что определенная напряжен-

ность в межнациональных отношениях во многом связана с

ростом как внешних, так и внутренних миграционных пото-

ков, которые оказывают различное влияние на отношения эт-

нических сообществ. По уровню внешней миграции Россия

вышла на второе место в мире после США. Часть мигрантов,

прибывающих в страну, недостаточно знают русский язык,

основы истории и законодательства России.

В этой связи требуется постоянно совершенствовать

деятельность федеральных органов государственной власти,

органов государственной власти субъектов Российской Фе-

дерации, иных государственных органов и органов местного

самоуправления, их взаимодействия с институтами граж-

данского общества при реализации государственной мигра-

ционной и национальной политики Российской Федерации,

а также управление миграционными процессами, вопросами

социальной и культурной адаптации интеграции мигрантов,

позволяющие в должной мере обеспечить текущие и буду-

щие потребности экономического, социального и демогра-

фического развития страны, интересы работодателей и рос-

сийского общества в целом.

190

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Приложение 1.

Выступление А.Б. Паскачева на заседании Совета при

Президенте Российской Федерации по межнациональным

отношениям, которое состоялось

в Астрахани 31.10. 2016.г.

Уважаемый Владимир Владимирович!

Миграция населения исторически являлась следстви-

ем таких катастрофических явлений, как войны, стихийные

бедствия, политические и социальные потрясения. Но в по-

следние годы, c учетом сопутствующего ей терроризма, ми-

грация сама стала грозным дестабилизирующим фактором

мирового масштаба.

Пример тому Европа, когда миграция 1 млн. человек,

порожденная, кстати, c непосредственным участием самих

европейцев, привела к тому, что:

• встал гамлетовский вопрос: быть или не быть Евросоюзу;

• погибли тысячи мигрантов, и массово нарушались их

права, произошли масштабные теракты;

• Европа вынуждена откупаться от мигрантов милли-

ардами евро.

Наша страна — вторая в мире по числу мигрантов, и все

эти процессы прямо или косвенно отражаются и на нас.

Так, после государственного переворота в Украине и

военного конфликта в Донецке и Луганске в Россию в 2014-

2015 годах хлынул массовый поток беженцев и других кате-

горий мигрантов: всего 3,8 млн чел, а только с юго-востока

более 1 млн. человек.

Чтобы проанализировать, как была разрешена эта кри-

тическая ситуация с мигрантами из Украины, наша Ко-

миссия провела расширенное выездное заседание в г. Ро-

стове-на-Дону с участием представителей федеральных и

региональных органов власти, общественных и правозащит-

ных организаций и экспертов.

191

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Уважаемый Владимир Владимирович, я обратил внима-

ние на то, с каким удовольствием некоторые общественники

иногда докладывают Вам, какие Указы и поручения Прези-

дента Российской Федерации не выполнены.

Так вот, в этот раз я также с удовольствием хочу доло-

жить Вам, что все Указания и поручения Президента Рос-

сии, в том числе от 24 июня 2014 г. № Пр.-1472 по итогам

совещания в Таганроге, касающиеся приема и размещения

беженцев из Украины, выполнены.

Принято и размещено более 1 млн. 100 тыс. лиц, вы-

нужденно покинувших в основном юго-восточные районы

Украины, и, в зависимости от пожеланий, им были предо-

ставлены соответствующие правовые статусы в упрощен-

ном порядке.

В том числе в ведущие вузы страны было принято 4

тыс. детей семей беженцев. Мы встречались со студентами

из Украины и в университете и в общежитиях в Ростовско-

го Государственного экономического университета (РИНХ).

Все сделано достойно. Здесь нужно отметить практически

все структуры и регионы, которые участвовали в этом про-

цессе и, в первую очередь, Ростовскую область.

Таким образом, Россия, как говорится без шума и гама,

в отличие от Европы:

• справилась с огромным потоком беженцев из Украины;

• международное сообщество, в частности УВКБ ООН

и МОМ, признало прием беженцев из Украины в Россию об-

разцовым;

• и, что может быть еще более важно, российское

общество отнеслось к украинцам с пониманием и сочув-

ствием.

Разумеется, миграция населения (как внешняя, так и

внутренняя), в целом, полезное и неизбежное явление. Надо

отметить, что в России за последние годы в сфере мигра-

ции много сделано и в законотворческой, и в практической

деятельности.

192

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Но проблемы, конечно же, есть, хотя и не такие мас-

штабные.

На заседаниях Комиссии, Всероссийских научно-прак-

тических конференциях, круглых столах, форумах в Ростове

и на Алтае, Перми и Камчатке и т.д. мы проводили их широ-

кое обсуждение.

Выработанные предложения мы передаем в соответ-

ствующие органы власти.

Основные из них хотел бы представить Вашему внима-

нию. Они сводятся к следующим:

1. Необходимо более четко определить функции и полно-

мочия между ведомствами и уровнями власти при осущест-

влении мероприятий по социально-культурной адаптации и

интеграции мигрантов. В первую очередь это касается ФАДН.

Возможно, есть смысл передать Агентству и функции по

выполнению Госпрограммы по содействию добровольному

переселению соотечественников, проживающих за рубежом, а

также наделить его полномочиями по выработке государствен-

ной политики в сфере адаптации и интеграции мигрантов.

2. Предлагается ускорить доработку и принятие Феде-

рального закона о социокультурной адаптации и интеграции

мигрантов в России, с одновременным формированием как

эффективной модели интеграционных процессов, так и ин-

фраструктуры для этой цели.

3. В нашей стране имеются несколько категорий ми-

грантов с неурегулированным правовым статусом (по раз-

ным оценкам 2-3 млн. чел), в основном это бывшие наши

соотечественники.

Представляется целесообразным подготовить предло-

жения по амнистии отдельных категорий из них с учетом

международного опыта и интересов России. Это позволит

обеспечить:

• безопасность общества,

• защиту прав самих мигрантов,

• пополнить бюджет страны.

193

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

4. В Стратегии государственной национальной полити-

ки главная цель определена как упрочение общероссийского

гражданского самосознания и духовной общности многона-

ционального народа Российской Федерации (российской на-

ции) и т. д. Одним из необходимых условий достижения этой

цели является, как говорят социологи, миксация представи-

телей народов всей страны. Однако, по нашему мнению,

управление процессами внутренней миграции не вполне со-

ответствует задачам ни Стратегии Государственной нацио-

нальной политики, ни стратегии оптимального размещения

производительных сил по стране.

ПРЕДЛАГАЕТСЯ разработать Государственную про-

грамму по добровольному переселению и обустройству

граждан России из трудоизбыточных регионов в трудоне-

достаточные, значительный шаг в этом направлении уже

сделан. По Вашему поручению Правительство уже приняло

распоряжение № 663-р по разработке «дорожной карты» на

эту тему. Теперь очень важно, образно говоря, чтобы по этой

дороге начался трафик. Думается, что это полностью соот-

ветствует тем масштабным задачам, которые Вы поставили

перед Правительством, в частности, по развитию Дальнего

Востока, с созданием целой сети ТОР, и Северного Кавказа.

Благодарю за внимание!

Заседание Совета при Президенте РФ

по межнациональным отношениям

Заседание Президиума Совета при Президенте РФ

по межнациональным отношениям

Совместное заседание Комиссии по миграционным вопросам Совета при Президенте РФ по межнациональным отношениям и Федерального агентства по делам национальностей

Заседание Совета при Президенте РФ в г. Астрахань

День народного единства на Красной площади

Вручение Президентом РФ В.В.Путиным премии за укрепление Российской нации Почетному Председателю Госсовета Дагестана Магомедали Магомедову. Москва, Кремль

С лауреатом премии Президента РФ за укрепление Российской нации Магомедали Магомедовым.

Заседание Комиссии по миграционным вопросам Совета при

Президенте РФ по межнациональным отношениям

Этноцветник

Открытая лекция в Чеченском государственном университете,

г. Грозный

С учителями и выпускниками родной школы, с. Герменчук, Чеченская Республика

С учашимися родной школы., с. Герменчук, Чеченская Республика

День России в Кремле

Международный форум «Российский Кавказ: территория единства»

С друзьями – ректорами университетов Юга России

На II съезде народов Татарстана, г. Казань

На форуме Общероссийского Народного Фронта

На съезде народов Евразии

Совещание-семинар по выполнению Стратегии государственной

национальной политики в ДФО, г. Петропавловск-Камчатский

Съезд политологов в Казани

Шатёр Рамадана

День России в Кремле

РАН Международная конференция «Миграционные мосты»

День народного единства на Красной площади

Фестиваль культуры народов Кавказа в Москве

208

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

3.2. Результаты выполнения первого этапа

Концепции государственной миграционной

политики

В 2015 году завершился первый этап реализации Кон-

цепции, который в первую очередь обеспечил значительное

обновление нормативной правовой базы в сфере миграции.

Отдельные мероприятия, проведенные в 2015 году, дополни-

ли и закрепили механизмы дальнейшей реализации государ-

ственной миграционной политики по следующим основным

направлениям:

В области противодействия незаконной миграции:

– определен порядок принятия решения о неразрешении

въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранных

граждан и лиц без гражданства;

– ратифицированы Соглашения между Правительством

Российской Федерации и Правительством Республики Бела-

русь о порядке обмена сведениями о гражданах Российской

Федерации и Республики Беларусь, в отношении которых

действуют ограничения на выезд и о взаимном признании и

порядке исполнения решений об отказе во въезде на терри-

торию государств-участников Соглашения.

В рамках содействия добровольному переселению в

Российскую Федерацию соотечественников, проживаю-

щих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий ино-

странных граждан:

ФМС России была наделена дополнительными пол-

номочиями по реализации Государственной программы по

оказанию содействия добровольному переселению в Рос-

сийскую Федерацию соотечественников, проживающих за

рубежом (далее – «Государственная программа») в части,

касающейся выдачи свидетельств участника Государствен-

ной программы, методическому обеспечению разработки

региональных программ переселения и предоставлению

209

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию

региональных программ118;

– установлен трехмесячный срок рассмотрения заявле-

ния о получении разрешения на постоянное проживание для

граждан Республики Беларусь, также предусмотрено осво-

бождение граждан Республики Беларусь от регистрации по

месту пребывания в течение 90 дней с даты въезда на терри-

торию Российской Федерации;

– подготовлен проект федерального закона, предусма-

тривающий балльную систему отбора иностранных граждан

и лиц без гражданства, желающих получить разрешение на

постоянное проживание в Российской Федерации.

В области выполнения гуманитарных обязательств

в отношении вынужденных мигрантов:

– разработан проект федерального закона «О предостав-

лении убежища на территории Российской Федерации»119 .

Одновременно, с учетом положений указанного законопро-

екта, разработаны проекты федеральных законов:

«О внесении изменений в отдельные законодательные

акты Российской Федерации и признании утратившими силу

законодательных актов Российской Федерации в связи с при-

нятием Федерального закона «О предоставлении убежища

на территории Российской Федерации»;

«О внесении изменений в статьи 224 и 333.36 части

второй Налогового кодекса Российской Федерации в связи с

принятием Федерального закона «О предоставлении убежи-

ща на территории Российской Федерации»;

«О внесении изменений в статью 322 Уголовного кодек-

са Российской Федерации и статью 464 Уголовно-процессу-

ального кодекса Российской Федерации в связи с принятием

118 Постановлением Правительства Российской Федерации от 24

февраля 2015 г. № 159 «О внесении изменений в Положение о Федераль-

ной миграционной службе».

119 Прежнее наименование проекта федерального закона «О бе-

женцах».

210

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Федерального закона «О предоставлении убежища на терри-

тории Российской Федерации»;

завершены мероприятия по ликвидации последствий

осетино-ингушского конфликта в октябре – ноябре 1992 г.120;

реализована возможность обращения по вопросу полу-

чения статуса вынужденного переселенца с использованием

электронных технологий121.

В области содействия адаптации и интеграции ми-

грантов:

с 1 января 2015 года все категории иностранных граж-

дан за исключением высококвалифицированных специали-

стов, получающих разрешение на временное пребывание,

вид на жительство, разрешение на работу или патент, пре-

доставляют документарное подтверждение знаний русского

языка, истории России и основ законодательства Российской

Федерации;

подготовлен проект федерального закона «О внесении

изменений в Федеральный закон «О правовом положении

иностранных граждан в Российской Федерации», направлен-

ный на законодательное закрепление вопросов адаптации и

интеграции иностранных граждан в российское общество.

В области разработки дифференцированных механиз-

мов привлечения, отбора и использования иностранной

рабочей силы, востребованной российской экономикой:

с 1 января 2015 года иностранные граждане, прибывшие

в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получе-

ния визы, осуществляют трудовую деятельность на основа-

нии патента;

в соответствии с договором о Евразийском экономи-

ческом союзе граждане государств – участников данного

120 Постановление Правительства Российской Федерации от 6

марта 1998 г. № 274 «Об оказании государственной поддержки граж-

данам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате осети-

но-ингушского конфликта в октябре – ноябре 1992 г.».

121 Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 467 «О внесении

изменений в Закон Российской Федерации «О вынужденных пересе-

ленцах».

211

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Договора (Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии)122

осуществляют трудовую деятельность без разрешительных

документов.

Разработан План мероприятий, направленных на реали-

зацию в 2016 – 2020 гг. (второй этап) Концепции государ-

ственной миграционной политики на период до 2025 года,

который был утвержден распоряжением Правительства Рос-

сийской Федерации от 22 октября 2015 г. № 2122-р.

Существенную роль в реализации в России первого

этапа Концепции государственной миграционной политики

имели используемые механизмы и принципы, обеспечиваю-

щие эффективное взаимодействие органов государственной

и муниципальной власти и гражданского общества, которые

составляют систему Открытого правительства. В частности,

ФМС России активно внедряла в свою деятельность методы

понятности, прозрачности и доступности информации для

всех заинтересованных категорий граждан.

Работа направлена на повышение качества принимае-

мых решений и качества работы в целом и проводилась в со-

ответствии с Концепцией открытости федеральных органов

исполнительной власти123, утвержденной распоряжением

Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г.

№ 93-р.

К основным механизмам реализации открытости в си-

стеме ФМС России по реализации положений первого эта-

па Концепции государственной миграционной политики РФ

была отнесена активная работа с референтными группами;

публикация информации о работе ведомства; публичная от-

четность; независимая антикоррупционная экспертиза и об-

щественный мониторинг; обеспечение понятности; работа

с открытыми данными; взаимодействие с общественными

советами; взаимодействие со СМИ; работа с обращениями

граждан, организаций и общественных объединений.

122 Далее – «ЕАЭС».

123 Далее – «Концепция открытости».

212

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Эффективно действовал Общественный совет при ФМС

России, в рамках которого проводились слушания по при-

оритетным направлениям деятельности реализации первого

этапа Концепции государственной миграционной политики,

осуществлялось взаимодействие со средствами массовой

информации по освещению тем, обсуждаемых на заседани-

ях Совета, рассматривались и другие вопросы.

За 2015 год проведено 5 заседаний Общественного сове-

та, в рамках которых было рассмотрено 22 вопроса в откры-

том режиме с приглашением представителей ФМС России,

федеральных органов исполнительной власти, научного со-

общества, общественных и религиозных организаций, СМИ

и референтных групп.

Также проведены выездные заседания с представителя-

ми Общественно-консультативных советов при УФМС Рос-

сии по Краснодарскому краю, Новосибирской, Свердлов-

ской и Вологодской областях.

На официальном интернет-сайте ФМС России в разделе

«Новости ФМС России» были размещены новостные замет-

ки об итогах каждого проведенного Общественным советом

заседания в 2015 году.

В рамках работы Общественного совета, как на откры-

тых заседаниях, так и путем электронного обсуждения, про-

ходят общественную экспертизу проекты нормативных пра-

вовых актов. В 2015 году рассмотрены и даны заключения

по семи проектам нормативных документов.

Отчеты о проделанной работе Общественным советом

ежеквартально направлялись в Общественную палату (от-

четы также находятся в открытом доступе на официальном

интернет-сайте).

На сайте для обеспечения возможности обращений

граждан и общественных организаций в Общественный

совет при Федеральной миграционной службе в структуре

ведомственной электронной почты работал почтовый ящик:

obsovet@fms.gov.ru.

213

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

В рамках работы над таким инструментом открытости,

как независимая антикоррупционная экспертиза и обществен-

ный мониторинг правоприменения, проекты нормативных

правовых актов размещаются на Едином портале раскрытия

информации о подготовке федеральными органами исполни-

тельной власти проектов нормативных правовых актов и ре-

зультатах их общественного обсуждения (regulation.gov.ru).

В 2015 году всего размещено 104 проекта нормативных

правовых актов, в том числе 18 федеральных законов, 2 Указа

Президента Российской Федерации, 18 постановлений Прави-

тельства Российской Федерации и 66 приказов ФМС России.

С целью совершенствования реализации положений

первого этапа Концепции государственной миграционной

политики РФ в части общих задач открытости выделены

референтные группы, на которые в первую очередь была

направлена работа. Туда вошли российские граждане, ко-

торым требуется соответствующая государственная услуга;

соотечественники, проживающие за рубежом; иностранные

граждане и лица без гражданства, постоянно или временно

проживающие на территории Российской Федерации. Кроме

того, действовал перечень экспертов, аналитиков и обще-

ственных активистов, привлекаемых для обсуждения реше-

ний и инициатив, вырабатываемых в целях реализации си-

стемы «Открытое правительство».

Со всеми референтными группами была налажена

функция обратной связи. На официальном сайте ФМС Рос-

сии с 2011 года действовал опрос о качестве оказания го-

сударственных услуг, переработанный в соответствии со

Стандартом открытости в 2015 году. Кроме того, существует

интернет-приемная для граждан и гостей нашей страны.

В рамках реализации Указа Президента Российской Фе-

дерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях

совершенствования системы государственного управления»

велась постоянная работа по контролю за улучшением каче-

ства оказания государственных услуг в соответствии с поло-

214

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

жениями первого этапа Концепции государственной мигра-

ционной политики РФ. Кроме этого, ФМС России являлась

пилотным ведомством по реализации постановления Прави-

тельства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. №1284

«Об оценке гражданами эффективности деятельности руко-

водителей территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти (их структурных подразделений) с

учетом качества предоставления ими государственных ус-

луг, а также о применении результатов указанной оценки как

основания для принятия решений о досрочном прекраще-

нии исполнения соответствующими руководителями своих

должностных обязанностей».

В соответствии с пунктом 8.а постановления № 1284,

территориальными органами ФМС России осуществляется

передача контактных данных граждан, которым были оказа-

ны государственные услуги, для выявления мнения о каче-

стве их предоставления в «Федеральный телефонный центр

сбора мнений».

Кроме оценки качества пяти услуг, ФМС России в рам-

ках реализации Постановления Правительства Российской

Федерации № 1284 велась работа по сбору мнений о каче-

стве всех услуг, предоставляемых ФМС России, на интер-

нет-портале «Ваш контроль» (vashkontrol.ru).

Данные интернет-портала «Ваш контроль» позволяли

дистанционно, в режиме реального времени, путем анали-

за отзывов и обращений граждан, которые подавались по

средствам информационно-телекоммуникационной сети

«Интернет», отслеживать состояние и качество работы тер-

риториальных органов ФМС России по предоставлению

государственных услуг в части реализации положений пер-

вого этапа Концепции государственной миграционной по-

литики РФ.

За 2015 год через портал «Ваш контроль» поступило 6

535 отзывов, в том числе 5 043 положительных, что состав-

ляет 77,17%, и 1 492 отрицательных отзыва.

215

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Вся информация на официальном сайте постоянно об-

новлялась, учитывались замечания граждан. В 2015 году

была запущена новая версия сайта, кроме того разработана

его мобильная версия и версия для граждан с ограниченным

зрением.

Велась активная работа по освещению хода реализации

положений первого этапа Концепции государственной ми-

грационной политики РФ в ведущих российских и зарубеж-

ных средствах массовой информации.

Кроме традиционных каналов коммуникации осущест-

влялось информирование населения посредством социаль-

ных сетей «YouTube», «Twitter», «Вконтакте», «Instagram»

и «Facebook», каждая из которых имеет свою целевую ау-

диторию.

На видеохостинге «YouTube» размещались видеоматери-

алы о деятельности: в «Twitter» и в «Вконтакте» – короткие

новостные сообщения; в «Instagram» – фотоотчеты. Каждая

из перечисленных социальных сетей позволяет поддерживать

обратную связь с интернет-пользователями, что позволяет

оперативно мониторить срез общественного мнения.

В 2015 году была продолжена информационно-разъяс-

нительная работа с национальными СМИ государств – участ-

ников СНГ, являющихся основным источником информации

для потенциальных мигрантов. Данная работа позволяет

осуществлять информирование иностранных граждан непо-

средственно уже в стране исхода.

Одним из наиболее динамичных и востребованных

стратегических направлений в рамках реализации Страте-

гии открытости являлась направление «Открытые данные».

«Открытые данные» – это свободно доступные госу-

дарственные данные, размещенные на портале, с целью их

дальнейшего использования и републикации гражданами и

бизнесом. В 2015 году по данному направлению были реа-

лизованы следующие мероприятия.

216

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

На официальном сайте в рубрике «Открытые данные»

в реестре открытых данных размещалась информация о де-

ятельности ФМС России по реализации положений первого

этапа Концепции государственной миграционной политики

РФ в формате «csv», обеспечивающем ее автоматическую

обработку в целях повторного использования без предвари-

тельного изменения человеком (машиночитаемый формат),

которая может свободно использоваться в любых соответ-

ствующих закону целях, любыми лицами, независимо от

формы ее размещения (наборы открытых данных).

Размещение вышеуказанных данных позволяет повы-

сить прозрачность деятельности, что соответствует требова-

ниям общества, движению к реализации в России концепций

«открытого правительства» и «электронной демократии».

Размещение сведений в формате открытых данных позволя-

ет использовать их при создании различных информацион-

ных систем не только государственного, но и общественного

уровня, а также информационных систем и интернет-серви-

сов, разрабатываемых бизнес-сообществом.

В рамках проведения социологического опроса с це-

лью выявления профилей потребностей, характерных для

различных референтных групп для совершенствования го-

сударственной политики в области открытых данных, в ру-

брике «Открытая служба» был размещен механизм обратной

связи (с функцией модерации) для предложений или отзывов

по размещенным или предлагаемым к размещению наборам

данных.

Была разработана и размещена в формате открытых

данных стандартизированная форма представления стати-

стической информации ФМС России по реализации поло-

жений первого этапа Концепции государственной миграци-

онной политики РФ. Указанная форма включает основные

показатели работы и обеспечивает возможность изучения

миграционной ситуации, включая трудовую, внутреннюю и

незаконную миграцию в рамках работы с открытыми данны-

217

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

ми. Форма размещена в реестре открытых данных рубрики

«Открытые данные» для возможного использования при на-

учных и других исследованиях (обновление сведений произ-

водится ежемесячно).

В целях постоянной актуализации открытых данных

действовала рабочая подгруппа. Для разъяснения работы с

открытыми данными два раза в год организованы совещания

с членами подгруппы.

Существенную роль в формировании и реализации го-

сударственной миграционной политики играют различные

институты гражданского общества, в том числе Обществен-

ный совет при ФМС России, в составе которого эффектив-

но работали известные профессионалы в сфере миграции.

Странно, что, несмотря на рекомендации ряда обществен-

ный организаций, при формировании в 2017 году нового

состава Общественного совета при МВД России, в составе

которого 39 человек, в нём нет ни одного специалиста, вла-

деющего проблемами миграции населения124.

В заключение полагаем возможным сделать прогноз

развития миграционной ситуации в Российской Федерации

в 2017 году и последующие годы, который, по нашему мне-

нию, во многом зависит от мотивации мигрантов, факторов

их «притяжения» и «выталкивания».

Основной причиной иммиграции в Российскую Федера-

цию в настоящее время является и будет оставаться в перспек-

тиве сильное миграционное притяжение России при наличии

очаговой вынужденной миграции вблизи границ с Украиной.

Безвизовый режим, свободное передвижение и выбор

места пребывания на всей территории Российской Федера-

ции положительно влияют на принятие решения мигранта-

ми к переезду в Российскую Федерацию на относительно

продолжительные сроки.

124 Волох В.А., Суворова В.А. Проблемы институционального

обеспечения государственной миграционной политики // Власть. 2017.

№ 3. С. 49-54.

218

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Крупные экономические центры, потребность в наем-

ном труде малого и среднего бизнеса, относительно высокие

заработные платы, активная торговля между Россией и стра-

нами СНГ, а также замена квотных ограничений патентной

системой привлекают иностранных работников и предпри-

нимателей.

Образование единого экономического пространства со

свободным движением товаров, услуг, капитала и рабочей

силы на территории Евразийского экономического союза

создало максимально комфортные условия для перемещения

людей. Тенденция увеличения объема и интенсивности ми-

грации в Российскую Федерацию граждан государств ЕАЭС

будет в дальнейшем продолжаться и усиливаться.

В то же время снижение темпов социально-экономиче-

ского развития, нестабильная ситуация на финансовых рын-

ках, сокращение работодателями заработных плат и рабочих

мест, падение уровня доходов граждан России в совокупно-

сти являются отталкивающим фактором, который негативно

влияет на сравнительно обеспеченную часть мигрантов и

способствует их возвращению на родину.

Учитывая перечисленные факторы, в ближайшие годы

ожидается по-прежнему стабильно высокая численность

прибывающих иностранных граждан преимущественно из

стран СНГ. Некоторая часть трудовых мигрантов, в резуль-

тате ухудшения материального положения и потери доходов

будет либо выезжать в страны своего постоянного прожива-

ния, либо стараться компенсировать потери своих доходов

уклонением от уплаты авансовых платежей по патенту, или

частичным уходом «в тень».

Не менее важным представляется и противодействие

коррупции в сфере миграции населения. Разнообразные про-

явления коррупции, несмотря на определенное снижение,

остаются одними из ключевых угроз системе национальной

безопасности страны. Самым опасным и драматичным фак-

тором, нивелирующим эффективную борьбу с коррупцией и

219

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

подчас загоняющим эту борьбу в тупик, является коррупци-

онная коррозия самой правоохранительной системы и раз-

ного рода надзорных и проверяющих органов. Как следствие

– техногенные и иные катастрофы, обвалы производствен-

ных конструкций, обрушения зданий, прорыв теплотрасс,

аварии на дорогах, отравления недоброкачественной пищей,

пожары и многие другие трагедии, приводящие к человече-

ским жертвам – отмечается в докладе Уполномоченного по

правам человека в РФ125.

Исследование также показало, что имеются серьезные

проблемы с обеспечением прав мигрантов. Так, созданный

при Институте миграции и межнациональных отношений и

ООД «РКНК» Правозащитный центр занимается защитой

прав граждан уже более семи лет. За эти годы в Центр об-

ратились более пятнадцати тысяч человек. На бесплатной

основе оказывались такие виды помощи, как экстренная по-

мощь по телефону в освобождении при незаконном задер-

жании, включая консультации, представление интересов,

подачу устных жалоб); составление юридически значимых

документов (заявления, жалобы, исковые заявления); личное

представление в госорганах и судах; проверку по информа-

ционным сервисам ФМС России (запрет на въезд, подлин-

ность выданных документов) и другие виды защиты нару-

шенных прав (руководитель центра д.э.н.,профессор А.Б.

Паскачев. Бесплатный юрист – Попов Е. М. Телефон горячей

линии – 8 (964) 722-37-30 ).

Серьезные нарушения прав мигрантов отмечаются и

в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ от

24.03.2016 г. «Доклад Уполномоченного по правам человека

в Российской Федерации за 2015 год».

«Анализируя ситуацию с обеспечением и восстановле-

нием прав человека в области миграции, следует отметить,

125 Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от

24.03.2016 «Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской

Федерации за 2015 год» // URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.

cgi?req=doc;base=EXP;n=653103#0

220

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

что кардинальных изменений в сторону улучшения ситуации

не произошло. ……Одной из проблем современного рос-

сийского общества, точно так же, как и в ряде европейских

стран, становится недопущение роста экстремизма, разжи-

гания социальной, расовой, национальной и религиозной

вражды, что может представлять серьезную угрозу консти-

туционному строю, правам и свободам человека»126.

Такое развитие миграционной ситуации требует по-

стоянного контроля за режимом пребывания иностранных

граждан и осуществления ими трудовой деятельности на

территории России, а также привлечения работодателями

иностранных работников.

В целях продвижения интересов Российской Федерации

на миграционном направлении, а также дальнейшего разви-

тия потенциала международных связей в настоящее время

продолжена работа по развитию международного взаимо-

действия в области миграции в рамках таких площадок мно-

гостороннего сотрудничества, как УВКБ ООН, Всемирный

банк, МОМ, ЕС, ШОС и БРИКС, Диалог Россия – ЕС по ми-

грации с особым акцентом на расширение договорно-право-

вой базы сотрудничества.

3.3. Миграционная амнистия: исследование

возможности проведения в России амнистии на

основе анализа зарубежного опыта и российской

практики.

В современной России на миграцию обратили свой

взгляд лишь с распадом СССР, в результате которого на тер-

риторию страны хлынули огромные потоки вынужденных

переселенцев и беженцев, и страна оказалась не готова к

такому развитию событий, поскольку не существовало ка-

ких-либо нормативных актов, регулирующих этот процесс.

Все силы были брошены на создание законов для переселен-

126 Там же.

221

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

цев и беженцев, в которых Россия преуспела. Но миграция

не стояла на месте: потоки вынужденных мигрантов снижа-

лись, законы оставались прежними, а на страну тем временем

обрушивается новая волна миграций – нелегальная, и вновь

законодательной базы, регулирующией этот процесс, нет.

Этот процесс охватил все развитые страны с 70-х годов

ХХ в., но ни одного эффективного способа противодействия

нелегальному пересечению госграницы так и не было найде-

но. Однако странами неоднократно был использован опыт

по легализации нелегальных иммигрантов, по которому

при определенных условиях нелегал мог получить офици-

альный статус без каких-либо, в первую очередь, уголов-

ных последствий.

Для большинства государств, принимающих значитель-

ное количество иностранных мигрантов, становятся все бо-

лее актуальными вопросы борьбы с незаконной миграцией,

незаконной занятостью и нарушением национального ми-

грационного законодательства. Для эффективного противо-

действия этим явлениям разрабатываются и применяются

как самостоятельно, так и комплексно разнообразные меры,

направленные, с одной стороны, на ужесточение миграци-

онного режима в стране, достижения (совершенствование

средств пограничного контроля), а с другой стороны – на

усиление информационной работы с мигрантами, уже нахо-

дящимся на территории принимающего государства, и по-

тенциальными мигрантами в странах выхода, развитие ин-

теграционных программ.

Особое место в ряду таких мер занимают специальные

программы по регуляризации иммигрантов, подразумеваю-

щие прежде всего обеспечение для иностранных граждан,

незаконно находящихся в стране, возможности получения

легального статуса без применения к ним санкций за преды-

дущее нарушение миграционного законодательства.

Следует отметить, что в Российской Федерации чаще

употребляется термин «миграционная амнистия и редко –

222

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

термин «регуляризации иммигрантов». Поэтому полагаем

целесообразным подробнее остановиться на его значении.

В статье Аманды Левинсон «Почему страны продол-

жают думать о регуляризации»127 отмечается, что любая из

схем, разрабатываемых государствами для управления не-

документированной миграцией, не так противоречива, как

регуляризационные программы. Эта разновидность имми-

грационной политики, называемая также «амнистия», «нор-

мализация» или «легализация», служит причиной бурных

дискуссий в средствах массовой информации, среди законо-

дателей и в гражданском обществе.

Регуляризационные программы – одна из реакций на

глобальный рост незарегистрированной иммиграции в по-

следние годы. В более широком смысле, программы по ре-

гуляризации предоставляют мигрантам, попавшим в страну

незарегистрированным путем, легализовать свое положение.

В большинстве государств незаконными мигрантами (также

называемыми «недокументированными», «незарегистриро-

ваными» или «нелегальными») считаются лица, въехавшие

в страну легально, но позже утратившие законный статус

(студенты, временные рабочие, лица, которым отказано в

убежище, туристы), или лица, попавшие в страну нелегаль-

но, путем тайного пересечения границы или с помощью под-

дельных документов. В любом случае, незаконные мигранты

не имеют юридического права проживать в том государстве,

куда они приехали.

Большинство регуляризационных программ можно от-

нести к одной из двух категорий: фактическим или «однора-

зовым». Фактические регуляризационные программы авто-

матически предоставляют право на постоянное проживание

мигрантам, прожившим в стране определенное число лет, и

проводятся периодически.

127 Аманда Левинсон 1 сентября 2005 г. Данная статья опубликова-

на в журнале «Migration Information Source» (журнал издается Институ-

том Миграционной Политики (Migration Policy Institute), США).

223

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Например, незарегистрированные мигранты в Велико-

британии могут получить право на постоянное проживание,

если смогут доказать свое непрерывное пребывание в стране

в течение 14 лет. Подобные фактические программы, однако,

менее распространены, чем так называемые «одноразовые»

акции регуляризации, касающиеся ограниченного количе-

ства мигрантов, к проживанию и трудоустройству которых

предъявляются определенные требования; кроме того, срок

действия таких акций ограничен.

Начиная с 1980 года США и восемь стран Европейского

cоюза (ЕС) провели 22 одноразовых программы. В разных

странах господствуют различные мнения о назначении «ре-

гуляризации», от установления временного правового ста-

туса до предоставления права на постоянное проживание в

стране.

В последние тридцать лет подобные программы были

проведены в ряде западных стран и вызвали неоднозначную

реакцию в обществе. Тем не менее, большинство экспертов

признают, что такие программы дают возможность государ-

ству, во-первых, получить более достоверную информацию

о масштабах присутствия иммигрантов на его территории,

что, в свою очередь, повышает эффективность миграцион-

ной и социальной политики в стране; во-вторых, позволя-

ют вывести часть экономики из теневой сферы; и в-третьих,

обеспечивают защиту прав иммигрантов и способствуют

укоренению и развитию гуманитарных подходов. За эти

годы исследователями и практиками были проанализирова-

ны результаты регуляризационных программ, сформулиро-

ваны основные подходы, а также те проблемы, с которыми

столкнулись страны, и те уроки, которые необходимо учиты-

вать другим государствам, планирующим такие акции. Этот

опыт может быть полезен и для России, где в последние

годы вопросы миграции вышли на первый план повестки

дня. Начиная с середины 1990-х годов Россия превратилась в

активного участника международного миграционного обме-

224

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

на в качестве как отдающей, так и – в значительно большей

мере – принимающей страны.

Однако масштаб незаконной миграции, в первую оче-

редь незаконной трудовой миграции в стране, значителен.

Это оказывает крайне негативное влияние как на экономику

и другие сферы жизни российского общества, так и на поло-

жение самих трудовых иммигрантов. Нелегальная трудовая

иммиграция способствует росту коррупции и развитию тене-

вого сектора экономики; замедляет процесс модернизации в

ряде отраслей в связи с использованием неквалифицирован-

ного дешевого труда иностранных рабочих; создает угрозу

здоровью населения; повышает социальную напряженность.

С другой стороны, нелегальная миграция препятствует инте-

грации трудовых мигрантов, влечет за собой нарушение их

прав и распространение подневольного труда, втягивает «не-

легалов» в криминальную деятельность, а также превращает

их в доступный и безответный объект для всякого рода пре-

ступлений – от взяток и поборов до прямых грабежей и наси-

лия. Эксперты оценивают положение незаконных трудовых

мигрантов в России как наиболее массовый случай наруше-

ния прав человека в постсоветский период. Поэтому перед

Россией остро стоит проблема урегулирования статуса не-

законных трудовых мигрантов, одним из способов решения

которой может стать проведение государственной програм-

мы легализации мигрантов с неурегулированным статусом.

Первые шаги в этом направлении уже были предприняты

Правительством Российской Федерации в 2005 году. В сен-

тябре-декабре 2005 года Федеральной миграционной служ-

бой был проведен эксперимент по легализации трудовых

мигрантов, нелегально находящихся в стране и работающих

свыше 3 месяцев. Было легализовано почти 8 тысяч мигран-

тов в 10 регионах страны. По результатам данного экспери-

мента предполагалось принять решение о целесообразности

проведения полномасштабной амнистии. Однако подобные

225

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

программы являются совершенно новыми для России. За-

интересованные министерства и ведомства понимают, что

для проведения такой широкомасштабной акции необходи-

мо изучить и проанализировать мировой опыт легализации

иммигрантов, чтобы постараться перенять наиболее эффек-

тивные практики и в то же время избежать повторения оши-

бок, которые были допущены в ходе разработки и реализа-

ции таких программ в других странах. Безусловно, прямое

заимствование западного опыта вряд ли возможно, учитывая

специфику российской миграционной ситуации. Тем не ме-

нее, подобная информация может помочь соответствующим

ведомствам принять более эффективные решения по разра-

ботке и реализации программы легализации иммигрантов в

России, а также, возможно, рассматривать такую программу

как часть общей стратегии миграционного менеджмента и

миграционной политики, влекущей за собой совершенство-

вание миграционного законодательства и практики его при-

менения128. Миграционная амнистия – это одноразовое на-

деление тем или иным легальным статусом определенных

групп мигрантов в целях сокращения численности находя-

щихся в стране нелегальных мигрантов.

Россия же малыми шагами, но пришла к тому, что и ей

никак не обойтись без данного процесса, и поэтому, для того

чтобы легализация дала тот эффект, который от нее ожида-

ют, непременно нужно учитывать опыт зарубежных стран:

их ошибки и их позитивные введения.

В этом параграфе авторы рассматривают обзор регуля-

ризации в семи странах на основании Итогового доклада по

результатам сравнительного исследования129, проведенного

128 URL: https://versia.ru/dlya-nelegalnyx-migrantov-sobirayutsyaobyavit-

amnistiyu

129 Итоговый доклад охватывает восемь государств-членов Евро-

пейского союза (Германию, Бельгию, Испанию, Францию, Грецию, Ита-

лию, Нидерланды и Великобританию). Национальные доклады по Фран-

ции (Майтена Полеманс и Софи де Сез) и Италии (Бруно Нашимбене)

опубликованы в данном номере European Journal of Migration and Law

226

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Джоанна Апап, Филиппа де Брюйкер, Катрин Шмиттер130,

а также отдельно, более подробно, опыт таких государств,

как Италия и США, сделав попытку выявить причины, побу-

дившие прибегать к амнистиям, эффективность этих акций,

их позитивные и негативные последствия – а в заключение

представить свой вывод относительно необходимости реа-

лизации такой программы в России. Целью является выяв-

ление особенностей проведения легализации нелегальных

иммигрантов в зарубежных странах и возможность переноса

их на современную российскую действительность.

Обзор регуляризации в семи исследованных странах 131

Следующий перечень процедур регуляризации охваты-

вает два последних десятилетия, хотя сюда также включены

полученные по некоторым странам сведения за 1970-е годы.

(«Европейский журнал миграции и права»). Англоязычные варианты

национальных докладов по Великобритании (Элспет Гилд), Нидерлан-

дам (Томас Спийкербур), Германия (Кай Хайльброннер), Испания (Кри-

стина Гортазар), Греция (Ахиллес Скордас) и Дания (Йен Ведстед Хан-

сен) опубликованы в Philippe de Bruycker (ed.): Regularisations of Illegal

Immigrants in the European Union, Bruylant, Bruxelles 2000. В указанном

издании опубликованы также франкоязычные варианты национальных

докладов по Бельгии (Фредерик Бернар), Португалии (Констанса Диаш

Урбано де Соуза) и Люксембургу (Сильвен Беш). Настоящий итоговый

доклад, а также статьи Полеманс, де Сез и Нашимбене были ранее опу-

бликованы на французском языке в книге «Les regularisations des etrangers

illegaux dans l’Union europenne/Regularisations of illegal immigrants in the

European Union», выпущенной издательством Bruylant в июне 2000 года.

130 Джоанна Апап и Катрин Шмиттер – научные сотрудники Сво-

бодного университета Брюсселя; Филипп де Брюйкер – преподаватель

Свободного университета Брюсселя и координатор Сети правовых ис-

следований иммиграции и предоставления убежища в Европе «Одис-

сей», который также был координатором настоящего исследования.

131 Джоанна Апап, Филипп де Брюйкер, Катрин Шмиттер. Регу-

ляризация иностранцев-нелегалов в Европейском союзе. Обзор регуля-

ризации в семи исследованных странах // Специальные программы ле-

гализации иммигрантов: политика и практика западных стран. Сборник

статей / Под ред. Г. Витковской, A. Рубцовой; Международная органи-

зация по миграции, Бюро МОМ в Москве, Бюро по демократическим

институтам и правам человека Организации по безопасности и сотруд-

ничеству в Европе. М.: Пилот, 2006. С. 51-63.

227

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Поскольку эти сведения могут быть неполными, из ниже-

следующего не будут сделаны никакие противоположные

выводы в этом отношении. На данном этапе страны приве-

дены в алфавитном порядке. Уроки, которые можно извлечь

из сравнения этих сведений, рассмотрены в комментариях,

изложенных в конце данного чисто описательного раздела,

позволяя торопливому читателю обойтись без ознакомления

с деталями национальных докладов.

Бельгия

• После принятого в 1973 году решения положить ко-

нец иммиграции совет министров ввел процедуру регуляри-

зации иностранцев, как работающих, так и неработающих,

которые находятся на территории страны. В период с авгу-

ста 1974 года по октябрь 1975 года было зарегистрировано

8420 прошений о регуляризации и выдано 7448 разрешений

на право работы; таким образом, процент удовлетворенных

прошений составил 88,4%.

• После этого статья 9 закона от 15 декабря 1980 года,

согласно которой иностранец, уже находящийся на бельгий-

ской территории, мог в исключительных обстоятельствах

просить министра предоставить разрешение на жительство,

представляла собой единственную существующую возмож-

ность регуляризации в Бельгии. После многочисленной кри-

тики, высказанной по поводу произвольного характера этой

процедуры, в частности, в связи с тем, что критерии оцен-

ки, используемые департаментом по делам иностранцев, не

сообщались просителям, в 1997 и 1998 годах были изданы

различные циркуляры, чтобы довести их до сведения заин-

тересованных сторон. Эти циркуляры охватывали иностран-

цев-нелегалов, находящихся в любом из следующих семи

положений: просители убежища, которые необоснованно

долго ждали решения; люди, которые не могли подчинить-

ся приказу о выезде с территории страны по независящим

от них обстоятельствам и независимо от их желания; лица,

страдающие тяжелыми заболеваниями; гуманитарные слу-

228

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

чаи; иностранцы, ставшие жертвами торговли людьми; лица,

состоявшие в длительных внебрачных отношениях с бель-

гийцем (бельгийкой) или с легально проживающим ино-

странцем; перемещенные лица из Боснии. По имеющимся

данным, в 1995 году регуляризацию прошли 820 досье (ка-

ждое из которых могло касаться более чем одного человека),

в 1996 году – 1020, в 1997 году – 1381 и в 1998 году – 1755. В

период с 1 марта по 5 августа 1999 года было принято 2185

решений, из которых 1161 было в пользу просителей, а 1024

– с отказами (процент удовлетворенных прошений составил

53,13%).

• До смены правительства в июле 1999 года не пред-

усматривалась никакая крупномасштабная регуляризация.

Приход к власти новой коалиции, которая отличалась тем,

что в ее состав вошли партии «зеленых», привел к принятию

парламентом закона от 22 декабря 1999 года, на основе ко-

торого просители могли обратиться с заявлением по поводу

своего случая в течение января 2000 года. Критерии регу-

ляризации, установленные новым законом, – соответствуют

ранее опубликованным циркулярам, однако процедура, ко-

торая на этот раз детально упорядочена, дает иностранцам

гораздо больше гарантий. Она касается людей, которые:

– имеют долгосрочные социальные связи со страной и

могут доказать наличие гуманитарных обстоятельств;

– обратились с просьбой о признании статуса беженца,

но не получили обязательного для исполнения решения по

прошествии четырехлетнего срока (для семей с несовер-

шеннолетними детьми школьного возраста, проживающими

в Бельгии по состоянию на 1 октября 1999 года, этот срок

сокращен до трех лет);

– те, кто не может по независящим от них причинам вер-

нуться ни в страну или страны, в которых они проживали до

приезда в Бельгию, ни в страну происхождения, ни в страны,

гражданами которых они являются;

– страдают тяжелыми заболеваниями.

229

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Всего зарегистрировано 32 662 досье, включающих в

себя почти 60 000 человек, из которых примерно 23 000 –

дети. Процедура рассмотрения досье будет проводиться в

2000–2001 годах. Следует заметить, что согласившись толь-

ко на одну форму более или менее упорядоченной постоян-

ной регуляризации, Бельгия наконец решила организовать

надлежащую одноразовую процедуру регуляризации, те-

оретически основанную на идее защиты человека, однако,

очевидно, включающую ситуации совершившегося факта,

поскольку «гуманитарные обстоятельства», наличие кото-

рых просители должны доказать в рамках предусмотренных

законом оснований для регуляризации, довольно трудно от-

личить от «долгосрочных социальных связей» с Бельгией

(см. ниже).

Франция

С момента официального прекращения экономической

иммиграции Франция предприняла четыре операции, не

считая ряд циркуляров, которые открыли возможность осо-

бых случаев регуляризации:

• В 1973 году циркуляр, изданный одновременно с реше-

нием о прекращении экономической иммиграции, позволил

провести регуляризацию 40 000 иностранных работников.

• В 1981 году пришедшее к власти левое правительство

издало циркуляр, позволивший провести регуляризацию 130

000 иностранных работников, находившихся во Франции до

1 января 1981 года и имевших постоянную работу. Это было

одноразовой процедурой, поскольку ее не предполагалось

применять в отношении кого-либо, кроме группы людей,

въехавших на территорию Франции ранее определенной

даты. Она также представляла собой процедуру констатации

совершившегося факта, поскольку не требовала никакой

особой причины для защиты человека и имела целью ока-

зание помощи любому незаконному иммигранту, который

интегрировался в жизнь страны.

230

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

• Изданный в 1991 году циркуляр предусматривал ре-

гуляризацию получивших отказ просителей убежища. Ре-

гуляризацию прошли 15 000 человек, хотя по оценкам по-

тенциальное число заинтересованных лиц приближалось к

100000. Этот процесс был следствием недостатков в проце-

дуре признания статуса беженца. Его объектом были люди,

которые въехали во Францию до 1989 года (дата реорганиза-

ции OFPRA – французского Управления по защите беженцев

и лиц без гражданства) и ждали ответа на свои прошения по

меньшей мере три месяца.

• Циркуляр от 24 июня 1997 года (так называемый

«План Шевенмана», названный по имени министра внутрен-

них дел) положил начало исключительной процедуре, при

помощи которой незаконные иммигранты могут обращаться

с прошениями о виде на жительство и разрешении на право

работы. В этом тексте процедуры сочетаются следующим

образом:

– постоянная регуляризация и регуляризация с целью

констатации совершившегося факта: иностранцы, не име-

ющие семейных обязательств, которые могут доказать, что

они прожили во Франции десять лет, ведя нормальный образ

жизни. Условием регуляризации является наличие «средств

от регулярной деятельности», которое представляет собой

показатель, позволяющий определить продолжительность

проживания. Основная часть случаев отказа приходилась на

эту категорию иностранцев, которых министр внутренних

дел поставил в известность о том, что их регуляризация воз-

можна только при соответствии чрезвычайно строгим усло-

виям;

– постоянная регуляризация с целью защиты прав че-

ловека: ее объект – иностранные семьи, прожившие во

Франции некоторое время (согласно дополнительной ин-

струкции от 4 июля 1997 года – не менее трех лет); дети за-

конно проживающих иностранцев, въехавших в страну не в

рамках процесса воссоединения семей; супруги лиц, имею-

231

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

щих статус беженцев, при условии, что брак был заключен

до предоставления статуса беженца или, если это условие

не соблюдено, если супружеская пара может доказать, что

она действительно вела совместную жизнь в течение года;

люди, рискующие потерять жизнь в случае возвращения в

страну происхождения (и не имеющие статуса политическо-

го беженца, поскольку риск их преследования исходит не от

государства, а от третьих лиц, восстающих против государ-

ства); иностранцы, страдающие тяжелым заболеванием и

не имеющие возможности получить лечение в стране про-

исхождения. – одноразовая регуляризация с целью защиты

человека: мужья или жены французских граждан при усло-

вии, что они могут доказать один год пребывания в браке, а

брак был заключен до 24 июня 1997 года (это условие допу-

скает некоторую гибкость); супруги законно проживающих

иностранцев, если они могут подтвердить один год пребы-

вания в браке и если брак был заключен до 24 июня 1997

года (это условие допускает некоторую гибкость); иностран-

ные родители детей моложе шестнадцати лет, рожденных во

Франции до 26 июня 1997 года, при условии, что они могут

доказать, что они постоянно про живали во Франции в тече-

ние пяти лет, если они обеспечивали потребности ребенка,

и пятнадцати лет для остальных; одинокие родственники по

восходящей линии, въехавшие во Францию до 24 июня 1997

года, имели исключительную возможность воспользоваться

гостевым видом на жительство, выдаваемым прямым восхо-

дящим родственникам иностранцев, законно проживающих

во Франции, при условии, что дети имеют достаточные сред-

ства и жилье.

Из 150 000 зарегистрированных прошений приблизи-

тельно на 90 000 был дан положительный ответ. К 30 апреля

1998 года чуть более 75% иностранцев прошли регуляри-

зацию на основании семейных связей. Это в значительной

мере относилось к родителям детей моложе 16 лет, родив-

шихся во Франции (26,5% от общего числа зарегистриро-

232

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

ванных случаев регуляризации), за которыми следовали су-

пруги законно проживающих в стране иностранцев (14,2%),

иностранные семьи, долго прожившие во Франции (13,8%),

и, наконец, супруги лиц, имеющих статус беженцев (1%).

Иностранцы, не имеющие семейных обязательств, состави-

ли лишь 16,5% лиц, прошедших регуляризацию, хотя на их

долю приходилась почти половина всех рассмотренных до-

сье. Последней категорией лиц, прошедших регуляризацию,

были студенты, которым ранее было отказано в виде на жи-

тельство (1,4%).

Следует заметить, что Франции пришлось провести ре-

гуляризацию, чтобы справиться с явлением, характерным

для этой страны, – появлением, после ужесточения законо-

дательства, которое произошло в 1993 году в связи с при-

нятием известных «законов Паскуа» (названных по имени

тогдашнего министра внутренних дел), иностранцев, кото-

рые оказались в положении незаконных иммигрантов, но,

несмотря на это, не подлежали депортации и которых по

этой причине иногда называют «легальными нелегалами» (в

частности, иностранных родителей детей французов). Чтобы

обеспечить возможность регуляризации некоторых из этих

людей, пришлось провести в жизнь несколько циркуляров,

изданных в 1995 и 1996 годах. Эти процедуры были однора-

зовыми и применялись в ограниченных пределах, поскольку

они были ограничены по срокам в том смысле, что их при-

меняли только в отношении родителей, чьи дети французы

родились до 5 мая 1995 года. Остальные были исключены

из числа лиц, подлежащих этой процедуре, в связи с риском

мошенничества. В то же время закон от 24 апреля 1997 года

– так называемый закон Дебре, названный по имени тогдаш-

него министра внутренних дел, – заложил основу для прове-

дения первой законодательно утвержденной регуляризации

в 1997 году, которая касалась родителей детей-французов,

супругов французских граждан, молодых людей в возрасте

свыше 18 лет, въехавших во Францию до достижения деся-

233

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

тилетнего возраста, и иностранцев, незаконно проживших во

Франции более пятнадцати лет. Эта постоянная процедура

регуляризации сочетает в себе регуляризацию по причинам,

связанным исключительно с защитой человека, и регуляри-

зацией, направленной на признание совершившегося факта.

Наконец, закон от 11 мая 1998 года – так называемый закон

Шевенмана, названный по имени министра внутренних дел,

– предусматривает постоянную возможность регуляризации

иностранцев после десяти лет (пятнадцати лет в случае сту-

дентов) незаконного проживания на территории Франции.

В целом, французская система в том виде, в котором она

осуществлялась с 1970-х годов, по существу характеризует-

ся одноразовыми процедурами. Эти процедуры признают

совершившийся факт, но в некоторых случаях направлены

на защиту определенных людей, так что систему регуляриза-

ции, проводимой Францией, нельзя охарактеризовать ни как

предназначенную исключительно для защиты прав челове-

ка, ни как имеющую целью исключительно констатацию со-

вершившегося факта, а как смешанную систему, если она в

самом деле нуждается в общей классификации. Следует так-

же заметить, что число случаев постоянной регуляризации

начинает увеличиваться. Это явление тем более существен-

но, что эти случаи сочетают в себе в качестве оснований как

защиту человека (критерии семейного характера), так и кон-

статацию совершившегося факта.

Германия

Закон 1990 года, касающийся иностранцев, не предус-

матривает никакой общей меры, дающей возможность ре-

гуляризации на основе совершившегося факта. Понятие, на

котором основан немецкий закон, заключается в том, что

незаконную иммиграцию не следует стимулировать при по-

мощи процедур, учитывающих незаконное пребывание ино-

странцев на территории страны. Нельзя сказать, однако, что

вопрос регуляризации неизвестен в этом государстве, перед

которым стоит проблема получивших отказ просителей убе-

234

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

жища, которые продолжают жить на территории страны по-

сле отрицательного решения.

Кроме определенного числа случаев одноразовой регу-

ляризации, объектами которой были граждане конкретных

государств (китайцы, эфиопы и афганцы, иранцы, ливанцы,

поляки, венгры, члены определенных турецких или паки-

станских меньшинств, палестинцы, курды из Ливана, тами-

лы из Шри Ланки), последовательно проходившие регуляри-

зацию по гуманитарным причинам или с целью констатации

фактического положения, федеральное правительство при-

няло две одноразовые программы регуляризации общего ха-

рактера. Объектами первой, датируемой 29 марта 1996 года,

были просители убежища, которые жили в нужде и которые

въехали в Германию до 1 июля 1990 года, при условии, что

с тех пор их жизнь была сосредоточена вокруг Германии и

они юридически, экономически и социально интегрирова-

лись в страну. Всего было подано 7856 прошений. После

критики этой программы, которая была расценена церквя-

ми и организациями по защите прав человека как излишне

ограничительная, 18 и 19 ноября 1999 года после прихода

к власти нового левого правительства был проведен второй

законопроект. Он касается семей просителей убежища, в со-

ставе которых имеется по меньшей мере один несовершен-

нолетний ребенок, чья просьба о предоставлении убежища

была отклонена по независящим от них причинам и кото-

рые въехали в Германию до 1 июля 1993 года. Воспользо-

ваться этим законопроектом смогли около 23 000 человек.

Следует заметить, что в ограниченных пределах и в отноше-

нии весьма небольшого числа людей Германия соглашается

признать совершившийся факт применительно к беженцам,

остающимся на ее территории после того, как их прошение

было отклонено, но не соглашается провести регуляризацию

людей, которые проживали на ее территории действительно

нелегально.

235

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Немецкий закон также предусматривает некую разно-

видность постоянной регуляризации, однако в ее основе ле-

жат исключительно причины защиты человека, учитывая,

что Германия – безусловно, европейское государство, кото-

рое приняло наибольшее число просителей убежища. Это

относится к статье 30 закона об иностранцах, позволяющей

проводить регуляризацию людей, которые не могут быть де-

портированы по юридическим или практическим причинам

или потому что их жизнь, свобода или физическая целост-

ность оказались бы под угрозой в их стране происхождения,

или даже по гуманитарным причинам. Эти люди обычно

по-настоящему не проходят регуляризацию, пока не вос-

пользуются отсрочкой, то есть периодом приостановки дей-

ствия решения об их высылке с территории страны, который

может быть предоставлен по причинам, аналогичным тем,

которые могут привести к регуляризации.

Греция

Единственная процедура регуляризации, проведенная

Грецией за последнее время, была вызвана недавней волной

иммиграции с Балкан (в частности, из Албании) и из СНГ

(Содружества Независимых Государств) в сочетании с про-

валом политики высылки иностранцев, которую страна про-

водила в течение нескольких лет, несмотря на преступные

действия некоторых иностранцев.

Процесс регуляризации начался с принятия в 1996 году

закона об учреждении комитета, отвечающего за разработку

двух декретов. Они были приняты в 1997 году: первый уста-

новил систему регистрации иммигрантов, нерегулярно про-

живающих в Греции, чтобы начать процедуру и установить

условия получения «белой карты» (1-й этап регуляризации).

Эта регуляризация была лишь временной и предшествовала

получению «зеленой карты». Заинтересованные лица долж-

ны были находиться на территории Греции 28 ноября 1997

года. Второй декрет определял условия получения «зеленой

карты», которые носили экономический характер (см. ниже).

236

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Таким образом, это был процесс как одноразовой регуляри-

зации, так и регуляризации с целью констатации совершив-

шегося факта. Было подано 369 629 прошений о выдаче «бе-

лых карт», а затем – 225 000 прошений о выдаче «зеленых

карт», однако число людей, которых затронул этот процесс,

с учетом членов семей, было значительно выше. По состоя-

нию на 31 января 2000 года было принято 102 812 положи-

тельных решений.

По сообщению докладчика, в настоящее время грече-

ская администрация готовит новый закон об иммиграции,

который должен содержать новые меры, касающиеся регу-

ляризации иностранцев. Потребность в нем вызвана недо-

статками операции, предпринятой в 1996 году.

Нидерланды

• В ходе процедуры регуляризации, предпринятой в

1975 году, было зарегистрировано 18 000 прошений, и 15 000

человек из этого числа прошли регуляризацию. Эти люди

должны были въехать в Нидерланды до 1 ноября 1974 года и

иметь постоянную работу.

• В 1979 году, одновременно с принятием решения о

том, что разрешения на право работы больше не будут вы-

даваться гражданам стран, не входящих в Европейское сооб-

щество, если внутренний трудовой рынок не мог заполнить

вакантные рабочие места, «временное положение» давало

возможность провести регуляризацию 1800 работников.

• Последняя регуляризация началась в 1991 году посред-

ством рассмотрения ситуации просителей в индивидуальном

порядке. Это дало возможность провести регуляризацию

2000 человек до 1994 года. Под давлением заинтересован-

ных сторон, которые потребовали и добились от Государ-

ственного совета публикации критериев оценки, в 1994 году

был издан циркуляр, а в 1996 году в него были внесены огра-

ничительные поправки. Кандидаты должны доказать, что

они проживали в Нидерландах в течение 6 лет и имели на

237

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

протяжении этого периода работу с уплатой взносов на со-

циальное обеспечение и налогов, либо получали пособие по

социальному обеспечению. Эти требования объясняют, по-

чему эта процедура, объектом которой были люди, долгое

время находившиеся в положении незаконных иммигрантов,

известна под названием «белые нелегалы».

Наконец, следует упомянуть о существовании «полити-

ки трех лет», дающей возможность человеку пройти регуля-

ризацию при условии, что он ждал результата рассмотрения

прошения об иммиграции не менее трех лет. Администра-

ции пришлось обнародовать существование этой процедуры

в начале 1990-х годов после возбуждения исков на основа-

нии закона о прозрачности деятельности государственных

административных органов, и был издан административный

циркуляр. Это относится к постоянной процедуре регуля-

ризации, цель которой – защищать заинтересованных лиц,

учитывая при этом совершившийся факт, но не со стороны

иностранца, а со стороны администрации, когда последняя

не принимает решения в пределах разумного срока. Про-

сители должны удовлетворять определенным условиям, в

частности проживать на территории страны с согласия ад-

министрации и не затягивать сверх меры прохождение дан-

ной процедуры. Можно высказать сомнение по тому поводу,

можно ли эту процедуру считать действительно регуляриза-

цией, поскольку люди, являющиеся ее объектами, по опреде-

лению не находятся в положении незаконных иммигрантов.

В остальном следует отметить, что систему регуляризации

в Нидерландах можно охарактеризовать как одноразовую

и в значительной мере основанную на констатации совер-

шившегося факта, подчеркнув в то же время «драконовские»

требования относительно уплаты налогов и взносов на соци-

альное обеспечение со стороны просителей, которым таким

образом не разрешают работать незаконно.

238

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Испания

Испания предприняла четыре специальные операции по

регуляризации, последняя из которых все еще продолжается.

• В 1985 году, когда был также введен обыкновенный

закон, касающийся иностранцев, юридическую основу про-

цедуры регуляризации образовал закон об иностранцах. Эта

процедура была открыта для всех иностранцев-нелегалов,

как работников, так и простых жителей. На этой основе ре-

гуляризацию прошли 38 181 человек.

• Регуляризация 1991 года в отличие от остальных опе-

раций не сопутствовала реформе закона об иностранцах. Эта

вторая операция было предпринята с тем, чтобы применить

статью закона об иностранцах, позволявшую Министерству

внутренних дел разрешать иностранцам оставаться в Испа-

нии. Эту процедуру, объектом которой были главным обра-

зом иностранные работники, можно было бы охарактеризо-

вать как регуляризацию по экономическим соображениям.

Она распространялась только на тех, кто незаконно жил и

работал в Испании с 15 мая 1991 года, а также на получив-

ших отказ просителей убежища или тех, кто подал прошение

о предоставлении убежища. Из общего числа 135 393 про-

шения были рассмотрены 128 068, в результате чего 109 135

прошли регуляризацию, а 18 933 получили отказ. При этом

были учтены недостатки регуляризации 1985 года (низкие

темпы, нехватка инфраструктуры), чтобы улучшить проце-

дуру (активизировать административную работу и увели-

чить объем информации).

• Третья регуляризация, которая имела место в 1996

году, была объединена с регулятивными мерами (Королев-

ский указ от 2 февраля 1996 года) по исполнению закона об

иностранцах. Эта процедура была открыта для иностранцев,

как работающих, так и неработающих, которые проживали

в Испании с 1 января 1996 года. Регуляризация была прове-

дена в 21 300 случаях: было выдано 13 800 разрешений на

право работы и жительства и 7 500 видов на жительство. Эта

239

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

процедура позволила провести регуляризацию новых неза-

конных иммигрантов, а также иностранцев, ранее законно

проживавших в стране.

• Четвертая регуляризация, которая была начата 21 мар-

та 2000 года и которая должна завершиться 31 июля 2000

года, была объединена с мерами, предусмотренными новым

органическим законом № 4 от 11 января 2000 года о правах

и свободах иностранцев в Испании и их социальной инте-

грации. Его объект – иностранцы, которые въехали на тер-

риторию страны до 1 июня 1999 года и которые имели либо

разрешение на право работы, либо вид на жительство на

протяжении предыдущих трех лет или обратились с проше-

нием о выдаче разрешения на право работы или вида на жи-

тельство. По состоянию на 22 мая 2000 года с прошениями

обратились 126 889 человек, и по прогнозу администрации

общее число просителей может достичь 200 000. На 42 817

прошений уже дан положительный ответ.

Хотя Испания до настоящего времени предпринимала

только одноразовые процессы регуляризации, тяготеющие к

циклическому характеру (раз в пять-шесть лет), с принятием

закона от 11 января 2000 года она сделала шаг к введению

постоянной регуляризации. Это обстоятельство тем более

примечательно, что оно касается операции, в основе которой

лежит признание свершившегося факта и объектом которой

являются иностранцы, могущие доказать, что они непрерыв-

но проживали на территории Испании в течение двух лет.

Эта мера, которая отражена в статье 29 (§3), является од-

ним из наиболее спорных моментов нового закона, который

был принят накануне выборов в законодательное собрание,

несмотря на оговорки партии большинства (испанская На-

родная партия). Вполне возможно, что эта партия, которая

получила абсолютное большинство в марте 2000 года, кон-

кретизирует проекты своих поправок к закону, в частности,

к его статье 29 (§3), которая, как она считает, может реально

привести к росту незаконной иммиграции.

240

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Помимо этих различных процедур, с 1993 года испан-

ское правительство начало устанавливать ежегодные кво-

ты на въезд иностранцев в расчете на конкретные рабочие

места, если эти рабочие места не заполняет национальный

или местный рынок рабочей силы. Эта политика – результат

решения Конгресса депутатов от 9 марта 1991 года, направ-

ленного на то, чтобы приспособить миграционные притоки

к потребностям рынка труда, что было в итоге включено в

закон от 11 января 2000 года. Несмотря на заявления адми-

нистрации о том, что эти квоты открыты только для ино-

странцев, живущих за пределами испанской территории,

эти процедуры, как представляется, фактически положили

начало определенному уровню регуляризации. Таким обра-

зом, процедура, теоретически нацеленная на новую имми-

грацию, частично отклонилась от своей цели, поскольку ею

могут воспользоваться иностранцы, уже незаконно прожи-

вающие на территории страны.

Великобритания

Процедуры регуляризации – следствие изменения со-

ответствующих правовых норм вследствие либо внесения

Парламентом поправок в законодательство, либо изменений

в правовой системе. Отдельные случаи регуляризации при-

нимают форму «уступок», сделанных министром внутрен-

них дел, и именуются «амнистия ми» в случае коллективной

регуляризации.

• После принятия закона 1971 года об иммиграции была

предпринята регуляризация, которая продолжалась с 1974

по 1978 год и коснулась граждан Британского Содружества

и пакистанских граждан, нерегулярно проживавших на бри-

танской территории в период с 9 марта 1968 года по 1 января

1973 года. Из 2430 прошений 1809 просителей получили вид

на жительство, а 621 получил отказ; процент отказа, таким

образом, составил 26%.

• В 1977 году была проведена вторая регуляризация,

охватывавшая эти же категории людей, с целью улучшить

241

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

судебную практику, которая широко толковала понятие не-

законного въезда в Великобританию. Из 641 прошения в 462

случаях был выдан вид на жительство; процент отказа при

этом составил 28%.

• После присоединения Великобритании в 1969 году к

Европейской конвенции о месте постоянного проживания,

принятой Комитетом министров Совета Европы 13 декабря

1955 года, возможностью регуляризации смогли пользо-

ваться иностранцы, незаконно проживавшие на британской

территории не менее 14 лет (десять лет до 1988 года). С 1

марта 1999 года новое лейбористское правительство сокра-

тило требуемую продолжительность проживания до 7 лет в

случае семей с маленькими детьми, чтобы избежать насиль-

ственного выселения последних.

Придя к власти в 1998 году, лейбористская партия объя-

вила о своем намерении пересмотреть дела некоторых про-

сителей убежища. Хотя число таких людей было весьма не-

велико, напомним, что британская система регуляризации,

первоначально основанная на одноразовых процедурах при-

знания совершившегося факта, но ограничивавшаяся граж-

данами лишь определенных стран, двигалась к постоянным

процедурам, которые, хотя и по-прежнему ориентированы

на констатацию совершившегося факта, явно не исключают

идею защиты человека, когда возникает такая необходимость.

Миграционная амнистия: Италия-США-Россия132.

Итальянский опыт амнистии

Италия — одна из самых насыщенных мигрантами

стран, как по их числу, так и по доле в общем населении. По

132 Частично используется актуализированный материал статьи

Волоха В.А. Миграционная амнистия: Италия-США-Россия // Миграция

населения и Россия: материалы Международной научно-практической

конференции / Государственный университет управления, Институт го-

сударственного управления и прав ГУУ, кафедра управления миграци-

онными процессами и региональным развитием; [отв. ред.: В.А. Волох,

В.А. Суворова]. М.: ГУУ, 2014. С. 105-119.

242

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

данным на 2004 год численность совершеннолетних мигран-

тов, получивших право на временное проживание, состав-

ляет порядка 2,2133 миллиона человека, что составляет чуть

более 4% общего населения Италии.

Если взглянуть в прошлое, то это явление несколько

удивительно, поскольку еще недавно Италия считалась стра-

ной иммиграции. Так, за период с 1876 по 1988 год из стра-

ны выехало более 27 миллионов граждан. Если же принять

во внимание и выросшее за пределами родины не одно по-

коление итальянцев, то это число вполне может достигнуть

цифры в 60 миллионов человек, что превышает нынешнюю

численность страны.

Однако в начале 70-х годов ХХ в. ситуация стала кар-

динальным образом меняться и миграционные потоки стали

превращаться из эмиграционным в иммиграционные — на-

правленные главным образом из стран Центральной и Вос-

точной Европы, а также стран третьего мира.

Иммиграция в Италию в этот период была вызвана так

называемыми «выталкивающими факторами», действую-

щими в странах первоначального проживания мигрантов, а

также политикой ограничения въезда иностранцев, прово-

дившейся начиная с 1973 года в странах, традиционно при-

нимавших эмигрантов: Англии, Франции, Германии. Однако

позже решающее значение приобрели «притягивающие фак-

торы»: повышение уровня экономического развития Италии,

особенности итальянской системы производства, увеличе-

ние сектора теневой экономики и динамичное расширение

национального рынка рабочей силы.

В начале 80-х годов темп миграционных потоков уско-

ряется: общая численность иностранцев, имеющих право на

проживание на территории Италии составила чуть более 300

тысяч человек, через десять лет она достигает 600 тысяч, а

уже в 2004, как сказано выше – 2,2 миллиона. Подобных

темпов не наблюдается ни в одной другой стране Евросо-

133 Сайт «Институт прав человека».

243

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

юза, если не считать Испании. Этот исключительный рост

иммиграции был обусловлен в первую очередь увеличением

численности иностранцев, прибывших в Италию из разви-

вающихся стран и государств Центральной Европы. В конце

1981 года число иммигрантов из этих стран не превышало

120 тысяч, в начале 1991 года оно достигло 400 тысяч, а к

2004 году — 1 миллиона 950 тысяч. Соответственно увели-

чивалась и доля таких иммигрантов среди иностранцев, по-

лучивших разрешение на проживание в Италии: 38 процен-

тов в 1981 году, почти 70 процентов в 1991 году и немногим

менее 90 процентов в настоящее время.

Если рассматривать страны, откуда прибывают имми-

гранты, то большую часть иностранных граждан, имеющих

разрешение на проживание, составляют граждане Румынии

(239 тысяч человек), за ними следуют албанцы (234 тысячи)

и марокканцы (228 тысяч). Значительно меньше украинцев

(113 тысяч), китайцев (100 тысяч), филиппинцев (74 тысячи),

поляков (66 тысяч) и тунисцев (61 тысяча) и еще почти 50 ты-

сяч человек приехало из почти тридцати других государств134.

Италию отличает особенно широкое разнообразие стран

происхождения иммигрантов: половину общего числа при-

езжих здесь составляют граждане восьми государств, тогда

как в традиционно принимающих странах (Германии, Фран-

ции, Швейцарии и т. д.) — выходцы из двух-трех государств.

Необходимо особо отметить, что, во многом из-за войн,

в последнее время в Европу «хлынул поток» вынужденных

мигрантов из Ирана, Ливии, Сирии и других стран и, соот-

ветственно, изменилось, как число мигрантов, так и мигра-

ционная ситуация в принимающих государствах.

Амнистии: причины и последствия

Чтобы получить полное представление об изменениях,

происходящих в области международных перемещений, сле-

134 К. Бонифаци, С. Строцца.Опыт легализации нелегальных ми-

грантов в Италии // Отечественные записки. 2004. № 4.

244

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

дует учитывать, что Италия принадлежит к тем европейским

странам, в которых активно применяют меры, направленные

на легализацию мигрантов. Наиболее значительный рост

числа иностранцев, присутствующих в стране на законных

основаниях, происходил во время нескольких процедур ле-

гализации. Это доказывает, что наличие значительного чис-

ла нелегальных мигрантов стало постоянной характеристи-

кой иммиграционных процессов в Италии, как и в других

принимающих странах Южной Европы. Причина подобного

положения заключается в том, что иммиграционная полити-

ка не учитывает реальный спрос на иностранную рабочую

силу. На первом этапе, т. е. на протяжении 80-х годов, имми-

грация фактически развивалась бесконтрольно, поскольку

отсутствовало адекватное законодательство и эффективное

планирование; на втором же этапе государства Южной Ев-

ропы, ставшие принимающими странами, начали все более

последовательно проводить политику жестких ограничений

на въезд, следуя примеру западноевропейских государств, в

разные годы перешедших к подобным мерам. Это привело к

нарушению эффективной динамики миграционных процес-

сов, поддерживавших равновесие между растущим спросом

на иностранную рабочую силу на национальном рынке тру-

да и численностью иностранцев.

Что касается Италии, то первые потоки иммигрантов,

устремившиеся сюда в семидесятые годы, регулировались

одним-единственным нормативным актом — правилами

общественной безопасности, которые регламентировали

пребывание в пределах страны иностранных граждан и их

депортацию. Величина потока была угрожающей силы, и

существующих нормативных актов явно было недостаточ-

но. Однако политические силы Италии, взглянув на ситуа-

цию по-иному, издали несколько министерских циркуляров,

призванных заполнить наиболее серьезные пробелы в дей-

ствующем законодательстве, которые привели к тому, что

значительная часть иммигрантов перешла на нелегальное

245

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

положение. Постоянное пополнение армии нелегальных

иммигрантов, как и постоянно возобновляющиеся попытки

упорядочить их статус, стали основными факторами, едва ли

не полностью определяющими дальнейшую историю имми-

грации в Италии.

Закон 943/86

Первым актом, отчасти решавшим возникшие пробле-

мы, был закон № 943 от 30 декабря 1986 года. Он предо-

ставил права иностранным рабочим из стран, не являющих-

ся членами Евросоюза, те же права, какие имели граждане

Италии, учредил национальный и региональные советы по

проблемам иммиграции, установил правовые основания и

процедуры, регулирующие воссоединение семей, занятость

иммигрантов, въезд и пребывание иностранцев. Кроме того,

в этом законе была предусмотрена возможность легализации

незаконных иммигрантов. Именно последний аспект закона

имел наиболее позитивные практические следствия.

Процесс легализации, который вначале предполагалось

уложить в три месяца, протекал медленно: его завершение, в

конечном счете, было отодвинуто до 30 сентября 1988 года.

Отсрочка оказалась необходимой, поскольку в ходе реали-

зации закона область его применения уточнялась: первона-

чально внимание было сосредоточено исключительно на

категории иностранных наемных работников как наиболее

значимой для европейской трудовой миграции; затем было

решено, что заявление о легализации должны подавать как

работодатели, которые использовали нелегальный труд ми-

грантов из стран, не принадлежавших к ЕС, так и сами эти

мигранты, нелегально работавшие в Италии. В 1987–1988

годах были легализованы почти 119 тысяч иностранных

рабочих, среди которых было чуть менее 67135 тысяч без-

135 К. Бонифаци, С. Строцца.Опыт легализации нелегальных ми-

грантов в Италии // Отечественные записки. 2004. № 4.

246

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

работных. Согласно оценкам экспертов, в это время число

нелегальных и нигде не зарегистрированных иммигран-

тов в Италии по-прежнему значительно превышало число

иностранцев из третьих стран, легализовавших свое по-

ложение.

«Закон Мартелли»

В конце 1989 года был издан новый декрет, который за-

тем был преобразован в закон № 39 от 1990 года, известный

как «закон Мартелли». Данный закон повышал эффектив-

ность процедур, относящихся к регулированию иммигра-

ции: отменял в отношении лиц, претендующих на статус

беженца, ограничения, установленные ранее в зависимости

от страны их происхождения; упорядочивал правила въезда

на территорию Италии, пребывания в стране и депортации

за ее пределы; предусматривал более гибкие правила пре-

бывания для иностранных независимых предпринимателей;

обеспечивал финансирование центров адаптации для вновь

прибывших иммигрантов.

Вторая легализация распространялась на всех ино-

странных граждан, (первая охватывала только иммигрантов

из третьих стран) включая иностранцев, не являющихся ра-

бочей силой. В общей сложности были поданы около 235

тысяч прошений о легализации, из которых 220 тысяч были

удовлетворены. Если говорить о происхождении иммигран-

тов, легализованных в Италии на основании двух упомяну-

тых законов, то можно отметить явное преобладание выход-

цев из стран африканского континента (соответственно 52 и

58 процентов от общего числа иммигрантов), в особенности

из Северной Африки (33 и 40 процентов), а также из Азии

(30 и 21 процент). Сведения относительно распределения

иммигрантов по полу имеются лишь для второй легали-

зации, и они показывают явное преобладание мужчин (в

отношении 3:1). Особенно резкие диспропорции наблю-

247

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

дались среди североафриканцев: соотношение полов здесь

составило 12:1136.

И по своему назначению, и по практическому примене-

нию «закон Мартелли» отнюдь не решал всех проблем: ка-

налы легальной иммиграции оставались крайне суженными;

первостепенное внимание уделялось регулированию въезда

и пребывания на территории страны; прошения о продле-

нии разрешения на пребывание рассматривались в строгом

порядке. В результате многие иммигранты, не смогли про-

длить свое законное нахождение на территории страны. Ста-

тистические данные показывают, что число выданных раз-

решений на пребывание уменьшилось с 649 тысяч в начале

1992 года до 589 тысяч по состоянию на 1 января 1993 года.

Подобная политика была обусловлена не только давлением

общественности, крайне обеспокоенной массовой высадкой

албанских беженцев на побережье Апулии в 1991 году, но и

необходимостью координации действий с другими страна-

ми Евросоюза. Между тем закон № 39 не уделял должного

внимания процессам интеграции иммигрантов, ограничи-

ваясь по существу лишь учреждением центров первичного

приема; а также не обеспечивал противодействия нелегаль-

ной иммиграции, на чем настаивали европейские партнеры,

видевшие в Италии уязвимое место Союза, — отчасти из-за

отсутствия юридической базы, необходимой для процесса

выдворения из страны.

«Декрет Дини»

Попыткой частично восполнить пробелы действующего

законодательства стал декрет № 489 от 1995 года, известный

как «декрет Дини». В него были включены нормы, регули-

рующие иммиграционные потоки и сезонную работу ино-

странцев из государств, не входящих в Евросоюз, правила

их въезда в страну и пребывания на ее территории, условия

136 К. Бонифаци, С. Строцца. Опыт легализации нелегальных ми-

грантов в Италии // Отечественные записки. 2004. № 4.

248

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

принудительной депортации, порядок воссоединения семей;

кроме того, были предусмотрены некоторые изменения со-

циальной политики по отношению к иммигрантам и новые

правила легализации.

«Декрет Дини» так и не стал законом: в 1996 году, после

пяти неудачных попыток провести его через парламент, был

принят законопроект, состоявший из одной единственной

статьи и закреплявший права иммигрантов, подавших не-

обходимые для легализации документы в сроки, предусмо-

тренные первым законом. В целом третий закон носил более

ограничительный характер, чем предыдущие. Действитель-

но, согласно новому закону разрешение на проживание пре-

доставлялось — помимо работающих иммигрантов (и тех,

кто уже имел рабочее место, и тех, кто нашел работодателя,

согласного их взять) и членов их семей — лишь тем безра-

ботным, которые могли документально подтвердить, что

проработали за последний год не менее четырех месяцев.

Кроме того, новый закон предъявлял более жесткие требова-

ния к работодателям.

Число прошений о легализации, поданных в Министер-

ство внутренних дел после вступления в силу нового закона,

составило около 260 тысяч, а удовлетворены были 246 тысяч,

причем более половины всех прошений поступило из трех

регионов: Лацио (более 21 процента), Ломбардии (почти 21

процент) и Кампаньи (12 процентов). Если классифициро-

вать результаты по странам происхождения просителей, то

40 процентов составляли африканцы, среди которых, как и

раньше, преобладали выходцы из Северной Африки (25 про-

центов общего числа). Высоким осталось и число приезжих

из азиатских стран (25,5 процента общего числа); что же

касается иммигрантов из Центральной Европы, то их доля

увеличилась втрое (с 7,5 процента после принятия первого

закона до 25 процентов), а доля латиноамериканцев — вдвое

(от 4,5 до 9 процентов).

249

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

«Закон Турко — Наполитано»

После широкой парламентской дискуссии, развернув-

шейся в 1998 году, был принят новый закон об иммиграции

(№ 40, или так называемый «закон Турко — Наполитано»),

пытавшийся упорядочить ситуацию более целостным обра-

зом. Введенные этим законом нормы представляют собой

первую попытку комплексного решения проблемы иммигра-

ции в итальянском обществе. Впервые закон подобного рода

стремился придать ясные очертания единой модели, на ос-

нове которой можно было бы регламентировать различные

аспекты и этапы миграционного процесса. Она включает в

себя четыре элемента и предусматривает стратегию косвен-

ного воздействия на иммигрантов с целью их интеграции в

итальянское общество:

1. Воздействие со стороны государства, исходящего из

принципа безопасности и использующего все меры, пред-

усмотренные законодательством, чтобы препятствовать не-

законному въезду в Италию, депортировать нелегалов и бо-

роться с преступностью.

2. Обеспечение минимального уровня интеграции для

тех, кто не получил разрешения на проживание, т. е. соблю-

дение прав человека, особенно прав на медицинское обслу-

живание и защиту детей.

3. Обеспечение иммигрантам, получившим разрешение

на проживание, максимально полной интеграции, предель-

ное расширение их социальных прав.

4. Взаимодействие между обществом и иммигрантами,

основанное на принципах плюрализма и благожелательно-

сти, предполагающее уважение культурного и религиозного

своеобразия.

Новый закон предусматривал четкие критерии плани-

рования иммиграции. При этом часть квоты, выделенной на

первый год его действия, было решено отдать иммигрантам,

уже проживающим на территории Италии. Первоначально

предполагалось выдать около 38 тысяч разрешений на жи-

250

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

тельство, однако из-за возможности предварительной реги-

страции и лишь последующего предоставления необходи-

мых документов, прошений поступило значительно больше.

В конечном счете, их было подано около 251 тысячи, причем

почти все они были удовлетворены. Сравнивая регионы про-

исхождения претендентов, можно выделить Центральную

и Восточную Европу, чья доля за время миграционных ам-

нистий увеличилась и достигла 37 процентов. Что касается

национального состава легализовавших свое положение, то

здесь преобладали албанцы (18 процентов), марокканцы (11

процентов), румыны (11 процентов), китайцы (7,7 процента)

и сенегальцы (4,9 процента). Стоит отметить, что в некото-

рых иммигрантских общинах, особенно среди выходцев из

Центральной и Восточной Европы и Африки, число лиц, ле-

гализовавших свое положение, было особенно высоким. Это

свидетельствует о сохранении устойчивого притока незакон-

ных мигрантов.

В конце минувшего десятилетия политическая дискус-

сия, вызванная проблемой иммиграции, еще более обостри-

лась: поступали предложения внести коррективы в «закон

Турко — Наполитано» или вообще его отменить. Затем пра-

вительство утвердило новые законы, регулирующие мигра-

ционную политику. Закон № 189 от июля 2002 года, извест-

ный как «закон Босси — Фини» был прежде всего направлен

на то, чтобы «добиться действенного регулирования мигра-

ционных потоков и более эффективно бороться с нелегаль-

ной иммиграцией». Вторая задача, несомненно, считалась

главной, хотя закон предусматривал выдачу разрешений

на проживание лицам, нелегально работающим в качестве

домашней прислуги или ухаживающим за престарелыми и

больными. Эти меры дополнил принятый в сентябре того же

года декрет, определявший условия выдачи разрешения на

проживание для остальных категорий работников, которые

прибыли в Италию из стран, не входящих в Евросоюз. На

основе новых законов легализовали свое положение около

251

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

650 тысяч человек (из 700 с лишним тысяч, подавших про-

шение), среди которых резко выделяется число легализован-

ных иммигрантов из государств Центральной и Восточной

Европы, чья доля достигла 59 процентов. В частности, более

трети прошений было подано гражданами Румынии (20,4

процента) и Украины (15,2 процента); высокими оказались

также доли албанцев (7,7 процента), поляков (4,9 процента)

и молдаван (4,4 процента).

Таким образом, среди недавно прибывших в Италию

иммигрантов усилились позиции выходцев из восточной ча-

сти европейского континента; появились и новые краски: их

внесли приезжие из стран, ранее практически не представ-

ленных в пестрой картине итальянской иммиграции.

В последние годы иммигранты становятся все более

значимым элементом итальянского общества. Их число су-

щественно увеличилось, они осели в различных областях

страны, демографическая и семейная структура многих на-

циональных общин сегодня приблизилась к естественной,

да и вообще присутствие иммигрантов в городах Италии

стало более заметным. Важным фактором этого явления

стало последовательное расширение национального рынка

труда, увеличение его привлекательности в сравнении с дру-

гими странами, что уже к концу 80-х годов привело к уско-

рению миграционных процессов, поскольку их подхлестнул

высокий спрос на иностранную рабочую силу. Во многих

промышленных районах Центральной и Северной Италии

быстрый экономический рост привел к истощению местных

трудовых ресурсов, которые и без того убывали под воз-

действием объективных демографических тенденций. Как

следствие, предприятия были вынуждены брать на работу

иммигрантов, причем особенно усилились притягиваю-

щие факторы в ведущих секторах национальной эконо-

мики. Это, наряду с прочими причинами, способствовало

перемещению иммигрантов в пределах самой Италии с

юга на север, а также смене ими места работы: теневой

252

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

и временной занятости стали предпочитать легальный и

стабильный доход.

Еще одним важным сектором экономики, где находят

себе применение иммигранты, остается работа в качестве

домашней прислуги, включая уход за престарелыми и боль-

ными. Итальянки уже в 70-е годы все реже соглашались вы-

полнять подобную работу, а система социального обеспече-

ния полностью перестала отвечать реальным требованиям

итальянских семей: особенно заметно это стало в тот пери-

од, когда, с одной стороны, увеличилась занятость женщин,

а с другой — возросло число нуждающихся в уходе пожилых

людей. Спросом на рабочие руки в этом секторе объясняется

и возникновение соответствующих миграционных потоков,

и их быстрый рост, и масштабы, которые они обрели сегод-

ня. В самом деле, почти половина прошений о легализации,

поступивших после принятия последнего закона (всего 334

тысячи), была подана лицами, занятыми в домашнем секто-

ре. Судя по всему, количество рабочих мест в сфере ухода за

больными и престарелыми и услуг по домашнему хозяйству

(особенно для женщин) будет и в дальнейшем быстро расти

из-за общего старения населения.

Еще один важный аспект — применение неквалифици-

рованного труда иммигрантов, особенно в непривлекатель-

ных для итальянцев сферах занятости. В этом отношении

растущая итальянская экономика мало отличается от эко-

номики других развитых стран. В некоторых ее секторах

не удается осуществить модернизацию, позволяющую зна-

чительно снизить издержки, и в то же время переместить

производство за пределы страны, так что наиболее быстрым

и эффективным способом снижения издержек становится

урезание социальных гарантий и заработной платы, пред-

приниматели предпочитают нанимать на работу нелегалов,

готовых трудиться без договора и страховки.

В целом факторы, притягивающие иммигрантов в Ита-

лию, носят отраслевой и локальный характер. В настоящее

253

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

время они определяются уже не общими количественными

диспропорциями в экономической системе страны, а регио-

нальными противоречиями между спросом и предложением

рабочей силы — подчас весьма острыми и обусловленны-

ми процессом территориальной сегментации рынка труда и

дифференциации его различных секторов. В Италии — осо-

бенно в южной и центральной ее частях — экономическая

дифференциация заметна и на уровне мелких территориаль-

ных единиц: даже соседние области могут обладать четко

выраженной производственной специализацией. По-разно-

му протекает и иммиграция в этих регионах, приобретая

тот или иной характер в зависимости от соответствующих

притягивающих факторов. Именно поэтому в Италии сосу-

ществует так много моделей иммиграции, а процесс полити-

ческого решения этой проблемы в последние 20 лет оказался

таким непростым и, главное, требовал вновь и вновь возвра-

щаться к попыткам легализации нелегальных мигрантов.

Американский опыт амнистий

В первые сто лет существования американского госу-

дарства иммиграция в США не составляла проблемы, по-

скольку американское общество целиком состояло из пе-

реселенцев и обладало обширными возможностями для

трудоустройства прибывающих приезжих. В период с 1870

по 1920 год в США иммигрировало около 26 миллионов че-

ловек, что превышало все население страны по данным на

1850 год137. Большинство переселенцев того времени были

уроженцами европейских стран. Это немаловажное обстоя-

тельство часто упускается из виду, поскольку основной им-

мигрантский контингент в ХХ веке составили выходцы из

Азии и Латинской Америки.

К 1918 году в США стала ощущаться нехватка рабочих

рук. Как результат, конгресс Америки и иммиграционное

137 Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для

России. Под редакцией Г. Витковской. М.: Гендальф. 2002. 264с.

254

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

бюро выработали меры по обеспечению рынка труда деше-

вой рабочей силой. Была принята программа, которая позво-

лила иммиграционному бюро напрямую нанимать мексикан-

ских рабочих для нужд сельского хозяйства и строительства

железных дорог. Служба иммиграции и натурализации стала

практиковать гибкий подход для привлечения дешевой ра-

бочей силы, что привело к снижению социального напряже-

ния, связанного с европейской иммиграцией. Но по оконча-

нии Первой мировой войны антииммигрантские настроения

дали о себе знать. Опросы общественного мнения выявили

опасения многих американцев, что приток европейских им-

мигрантов из разоренных войной государств приведет к воз-

растанию конкуренции на рынке труда. Исходя из экономи-

ческих мотивов в 1921 и 1924 годах Конгресс США принял

«Постановления об ограничении квот», ознаменовавшие

начало ограничений на въезд в США определенных групп

иммигрантов. Принятие этих законов поставило перед служ-

бой иммиграции и натурализации новую и непредвиденную

задачу: все больше европейцев, которым не удавалось полу-

чить право на въезд из-за отсутствия необходимых докумен-

тов или по законам о неграмотности, перебирались в США

через мексиканскую границу. В 1922 году через Мексику в

США проникло 309 556 человек, а в 1923 году их число поч-

ти удвоилось, достигнув 600 тысяч.

Мексиканский участок границы и по сей день является

«сильным звеном иммиграции», поскольку она практически

не имеет контрольно-пропускных пунктов или физических

преград, что позволяет свободно пересекать ее как самим не-

легалам, так и поставщикам нелегальных иммигрантов.

Иммиграционная амнистия 1986 года

В 1980-е годы количество нелегальных иммигрантов в

США значительно возросло, и Правительство постаралось

снизить экономическую привлекательность работы в США

путем создания препятствий для трудоустройства имми-

255

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

грантов. В 1986 году был принят Закон об иммиграционной

реформе и контроле (Immigration Reform and Control Act –

IRCA). Главной целью этого закона было уменьшение числа

нелегальных иммигрантов в США. Для этого предстояло ре-

ализовать два положения: «О санкциях в отношении работо-

дателей» и «Легализация иммигрантов».

Первое должно было лишить иммиграцию привлека-

тельности для тех, кто стремился в США в поисках работы,

второе узаконивало пребывание нелегальных иммигрантов,

уже находящихся в США, с тем чтобы снизить общее число

нелегальных иммигрантов.

Закон содержал следующие положения:

1. Санкции (штрафы) на работодателей, которые созна-

тельно нанимают работников, не имеющих необходимых

документов. Таким образом, от работодателей требуется,

чтобы, прежде чем нанять любое лицо, они убедились в на-

личии у него документов, удостоверяющих личность и пра-

во работать в США.

2. Предоставление дополнительных ресурсов для расши-

рения штатов пограничной охраны (дополнительное финан-

сирование в объеме 400 млн. долл. на наем новых служащих).

3. Амнистия для незарегистрированных мигрантов, ко-

торые могут доказать факт непрерывного проживания в Сое-

диненных Штатах с 1 января 1982 г.; программа легализации

незарегистрированных сельскохозяйственных рабочих.

4. Предоставление президенту полномочий на объяв-

ление «чрезвычайного иммиграционного положения» в

случае появления или ожидаемого в скором времени появ-

ления в США многочисленных незарегистрированных ми-

грантов.

Таким образом, данный закон предусматривал возмож-

ность подачи прошения о праве на проживание в США че-

тырьмя категориями людей:

1. Основная категория – нелегальные иммигранты, которые

безвыездно проживали на территории США с 1 января 1982 г.

256

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

2. Сельскохозяйственные рабочие – иммигранты, про-

живавшие в США и отработавшие, по крайней мере, 90 дней

на сезонных работах в течение года, предшествовавшего

году принятия закона. Любому человеку, работавшему на

уборке урожая или на других сезонных работах в течение

указанного периода, разрешалось подать прошение о предо-

ставлении легального статуса.

Лица, относившиеся к этим категориям, должны были

обращаться с просьбой о предоставлении вида на житель-

ство. Они заполняли специальный бланк заявления и предо-

ставлять документы о том, что они проживали на территории

США на протяжении установленного периода. После чего

начиналась проверка на причастность желающих получить

вид на жительство к особо тяжким преступлениям. Если они

проходил проверку, то им выдавался временный вид на жи-

тельство сроком на 18 месяцев, по истечении которого они

могли получить постоянный вид на жительство. Затем, по

прошествии пяти лет, они получали право на прошение о

предоставлении американского гражданства.

США до сих пор разбираются с последствиями процес-

са легализации. Людям понадобилось много времени для по-

дачи прошений, после чего эти прошения в течение долгого

времени изучались миграционной службой. Сюда можно

приплюсовать 18 месяцев временного вида на жительство

и, по крайней мере, пять лет действия постоянного вида

на жительства, которое должно было пройти до подачи

прошения о гражданстве. Как результат, в конце 90-х го-

дов был огромный бум на получение американского граж-

данства.

Сам же процесс легализации в итоге затронул около 3

миллионов человек: среди которых относящихся к первой

категории – 1,7 млн., и около 1,3 млн. человек, относящихся

ко второй – а ведь многие до сих пор ее не закончили. По-

мимо всего, амнистированные со временем получили право

на вызов своих семей в Соединенные Штаты по программе

257

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

объединения семей, что составляет это еще около 2-3 млн.

человек138.

В целом, порядка 93-94% поданных прошений было

удовлетворено, и между тем, по некоторым оценкам, 3 мил-

лиона легализованных иммигрантов составили лишь около

60% общего числа нелегальной части населения США за

период действия законодательства. Таким образом, в США

осталось порядка 2 млн. нелегальных иммигрантов (без

учета прибывших в период с 1987 по 2005 год). Такое ко-

личество объясняется, прежде всего, разрывом в действии

закона – ведь прибывшие в США после 1 января 1982 г. не

попали под его действие.

По своему этническому составу из всех легализован-

ных лиц 2,3 млн. были гражданами Мексики (в том числе 1,3

млн. из категории «узаконенных рабочих» и около 1 млн. из

категории «специальных сельскохозяйственных рабочих»),

240 тыс. – гражданами Сальвадора, 100 тыс. – приезжие из

Гватемалы и небольшая доля приезжих из других стран139.

Особый интерес в процессе реализации легализации

представляет широкое участие неправительственных орга-

низаций: в ходе реализации программы служба иммигра-

ции и натурализации (СИН) могла использовать в качетсве

посредников «утвержденные компетентные учреждения»

(УКУ). Всего СИН утвердило в роли УКУ около четырнад-

цати организаций с функциями «национальных координато-

ров» и более 200 органов на местах, которые в совокупности

должны охватывать своей деятельностью 980 мест по всей

стране. УКУ должны были получать по 15 долл. за каждое

прошение о легализации, которое они помогут подготовить.

К концу периодов подачи заявлений в 1988 г. в СИН обра-

тились более 3 млн. человек: 1,7 млн. человек обратились

с заявлениями согласно программе нормальной легализации

138 Сайт «Институт прав человека».

139 Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для

России. Под редакцией Г. Витковской. М.: Гендальф, 2002. 264с.

258

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

и еще 1,3 млн. согласно программе легализации для специ-

альных сельскохозяйственных рабочих. Из этого числа 71%

обратились непосредственно в СИН, 21% через одно из УКУ

и 8% через частных адвокатов140.

Амнистия 2005

В последнее время было представлено несколько пред-

ложений, которые касались незарегистрированных работ-

ников в США, не имеющих законных документов. Однако

все нынешние предложения отличаются от положений IRCA

1986 г. тем, что не предусматривают для нелегальных им-

мигрантов прямого пути к получению права на постоянное

жительство и гражданство.

На пресс-конференции 7 января 2004 г. было оглашено

предложение президента Буша по «программе о временных

работниках». Ее основные положения сводятся к следующему:

– нелегальные иммигранты, проживающие в стране на 7

января, – эта группа, по оценкам, насчитывает около 8 млн.

или более – вправе получать разрешения на временную ра-

боту на начальный трехлетний период, если смогут доказать,

что имеют работу и если их наниматели засвидетельствуют,

что на эти должности нельзя найти американцев;

– такие разрешения могут возобновляться, по крайней

мере, один раз, а указанные работники вправе ходатайство-

вать о разрешении на постоянное жительство, не покидая

США;

– в период временной работы предусматриваются огра-

ниченные права воссоединения семей. (Иными словами,

временные работники могут приглашать к себе в США неко-

торых родственников из-за границы);

– предоставляется возможность взносов в систему «со-

циального обеспечения» (в пенсионную систему США), при-

чем пенсионные выплаты должны по окончании пребывания

работника в США переводиться в страну происхождения.

140 Маганья Л. Иммиграционная политика США: тенденции и ре-

зультаты // Отечественны записки. 2004. № 4.

259

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Однако легализация не предусматривает автоматиче-

ской выдачи приглашенным работникам постоянного вида

на жительство и в дальнейшем предоставления гражданства.

Об этом они должны ходатайствовать на той же основе, что и

всякий другой потенциальный иммигрант. Буш оправдывает

эту позицию тем, что полная амнистия и последующее пре-

доставление гражданства нелегальным работникам было бы

несправедливостью по отношению к людям, соблюдающим

иммиграционные процедуры, и к тому же вознаграждало бы

противоправное поведение.

Однако предложение Буша встретило противодействие

даже внутри его Республиканской партии, поскольку многие

считают это предложение замаскированной амнистией. Одна

из таких групп, FAIR, указывает, что в плане не представлен

механизм установления того, можно ли найти американско-

го работника на конкретную должность, что фактически

разрешает работодателям нанимать дешевую иностранную

рабочую силу. Помимо этого, FAIR возражает против вы-

плат иностранным работникам из средств системы соци-

ального обеспечения, утверждая, что «если они получат

право подавать ходатайства из-за границы, может ока-

заться, что придется делать им выплаты за годы их не-

легальной работы по фальшивым документам». Против

предложений Буша выступает также ведущая профсоюз-

ная конфедерация США – АФТ-КПП, выдвигая взамен

другие предложения:

– «AgJobs», которое должно помочь предоставить ле-

гальный статус полумиллиону, а, возможно, и гораздо боль-

шему числу сельскохозяйственных рабочих, которые уже

трудятся в США. Они получат постоянный вид на житель-

ство. Этот законопроект уже получил поддержку со стороны

60 членов Сената США.

– «Акт мечты» (Dream Act), предусматривающий для

детей нелегальных иммигрантов, выросших в США, опла-

ту учебы в университетах, равноценную предоставляемой

260

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

американским гражданам, и, в конечном счете, возможность

«заслужить продвижение к гражданству».

Против предложений Буша выступили также представ-

ленные в Конгрессе демократы, часть которых поддержива-

ет предложения по более широкой легализации. Член пала-

ты представителей Дик Джефардт сослался на выдвинутый

еще три года назад собственный план «заслуженной легали-

зации», по которому легализуются незаконные иммигранты,

проявившие себя во время пребывания в стране добропоря-

дочными гражданами.

Амнистия нелегальных иммигрантов в России:

за и против

Россия сегодня является одним из крупнейших цен-

тров по принятию мигрантов, и, по прогнозам ученых, будет

оставаться таким на протяжении еще длительного времени.

Однако несовершенство действующей системы управ-

ления миграционными процессами проявляется в наличии

большого числа незаконных мигрантов. Ежегодно в стране,

по разным оценкам, от 3 до 5 миллионов иностранных граж-

дан осуществляют трудовую деятельность без официально-

го разрешения141. Незаконная миграция, питающая рабочей

силой теневой сектор экономики, является одной из главных

причин усиления негативного отношения к мигрантам со

стороны части населения Российской Федерации.

Вместе с тем у этой «медали» есть обратная сторо-

на, поскольку, работая в теневой зоне экономики, мигрант

автоматически лишает себя правовой и социальной защи-

щенности.

Самые больные проблемы нелегальных мигрантов: не-

выполнение работодателями трудового законодательства,

а также жилье и медицина (только около четверти из неле-

гальных трудовых мигрантов имеют письменный трудовой

договор, им зачастую не оплачивают выполненную работу

141 Концепция государственной миграционной политики Российской Феде-

рации на период до 2025 г.// URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70088244/

261

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

или задерживают выплату заработной платы, увеличивают

продолжительность рабочего дня, увольняют без каких-либо

оснований и т.п.) Большинство мигрантов объединяются и

снимают одну квартиру, а то и комнату (порой доходит до

нескольких десятков человек в одной комнате), остальная

часть проживает в вагончиках либо в производственных по-

мещениях «по месту работы». Что касается медицины, то и

здесь все выглядит не столь привлекательно. Нелегалы фак-

тически не имеют права обратиться в поликлинику, поэтому

вынуждены заниматься самолечением.

Ряд исследователей и ученых называют амнистию при-

знаком поражения государства в борьбе с нелегалами. Од-

нако если взглянуть глубже – это может быть один из путей,

по которому следует пойти, дабы помочь как людям, так и

государству, испытывающему острую потребность в челове-

ческом ресурсе. Ведь если не провести амнистию сейчас, то

количество нелегальных иммигрантов не будет существенно

сокращаться, а в ряде случаях может даже возрастать, а зна-

чит, будет расти и уровень коррупции, теневой экономики.

Ещё в 2013 году служба бизнес-омбудсмена Бориса

Титова142 разработала проект очередной амнистии – на

этот раз миграционной. Хорошо это или плохо – отдель-

ный вопрос.

Что предлагалось сделать143

По официальным прогнозам, к 2030 году коренного

трудоспособного населения в России станет на 10 миллио-

нов меньше, чем сейчас. А пенсионеров – на 8,6 миллиона

больше. Понятно, что если рассчитывать не на разруху и де-

градацию, а хотя бы на сохранение статус-кво, то освобо-

ждающиеся миллионы рабочих мест надо кем-то заполнять.

Впрочем, кем именно, уже и раздумывать не приходится.

142 URL: http://ombudsmanbiz.ru/#

143 Сергей Васильев. Амнистия для гастарбайтеров // http://www.

klerk.ru/analytics/columns/342966/

262

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Эти люди и так уже здесь – каждый год в Россию въезжает

11 миллионов мигрантов из стран СНГ.

«Надо сначала легализовать огромную массу трудо-

вых мигрантов», – отмечал Борис Титов. Для этого служба

омбудсмена предлагала избавить от административной от-

ветственности за нелегальное нахождение на территории

России всех мигрантов, которые добровольно пройдут лега-

лизацию в течение 12 месяцев со дня объявления амнистии.

В равной степени должны быть избавлены от ответственно-

сти и их работодатели. По итогам легализации трудовой ми-

грант должен будет получить разрешение на работу, выдан-

ное на три года, а не на год, как сейчас.

Для того чтобы получить официальный статус, нелегалу

придется выполнить несколько условий. Необходим офици-

альный трудовой договор с работодателем. По крайней мере,

его проект. Если мигрант будет легализован, в течение ме-

сяца работодатель должен будет направить в ФМС России

подтверждение заключения договора. В противном случае

разрешение на работу аннулируется.

Амнистии подлежат все иностранные граждане, а так-

же члены их семей (супруги и родные, либо усыновленные

дети в возрасте от 0 до 50 лет), при предъявлении действу-

ющего трудового контракта с указанной заработной платой

не менее 7 тыс. руб. в месяц из расчета на одного человека.

То есть для легализации семьи из 5 человек мигрант должен

будет предъявить трудовой контракт с доходом не ниже 35

тыс. руб. в месяц.

При проведении процедуры амнистии с иностранного

гражданина взимается разовая плата в размере 10 тыс. руб.

за одно совершеннолетнего и 5 тыс. руб. за несовершенно-

летнего.

Наконец, обязательным условием легализации предла-

гается сделать наличие комплексной страховки, покрываю-

щей медицинское обслуживание мигранта, расходы на его

263

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

возможную депортацию, а также компенсацию возможного

материального ущерба третьим лицам. По оценке Титова, по-

добный страховой полис будет стоить около 30 000 рублей в год.

Кто не подлежит амнистии

Иностранные граждане, подвергавшиеся уголовному

преследованию на территории Российской Федерации и

других стран, а также более трех раз в течение трех лет при-

влекавшиеся к административной ответственности в России

по статьям, не относящимся к миграционному законодатель-

ству. Отдельно стоит запрет на легализацию для иностран-

цев с инфекционными заболеваниями, ВИЧ, СПИД, а также

страдающих от наркотической зависимости.

Плюсы?

– После объявления амнистии иностранцев в России

не прибавится, – полагает Титов. Скорее, наоборот. Одним

из положений амнистии является разрешение для всех без

исключения нелегалов вернуться в страну проживания без

предъявления к ним мер ответственности (за исключением

лиц, имеющих непогашенную уголовную ответственность).

«Мы даем возможность уехать тем, кто не может найти здесь

работу без черной метки, что они не могут въехать обратно, –

пояснил бизнес-омбудсмен. – Сегодня огромное количество

иностранцев пребывает в России на подножных кормах. На

рынке явный избыток рабочей силы».

А те, кто останется, должны, по ожиданиям, стать бо-

лее цивилизованными, чем сейчас. Обязательная страховка

сформирует новый сектор сферы услуг, ориентированный

на мигрантов. «О новых гражданах Российской Федерации

говорить не надо, – успокаивает Титов. – Право на полу-

чение гражданства, на мой взгляд, должны иметь только

те, кто имеет его уже сегодня, по действующему законо-

дательству».

Возможности проведения миграционной амнистии в

России остаются актуальными и в настоящее время. 15 мар-

264

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

та 2016 года в Московском доме национальностей состоялся

Круглый стол на следующие темы: «О рассмотрении про-

екта государственной программы Российской Федерации в

сфере реализации государственной национальной политики

на период с 2017 г.» и «О возможности проведения амнистии

отдельных категорий мигрантов с неурегулированным пра-

вовым статусом с учетом международного опыта». Органи-

зовала Круглый стол Комиссия по миграционным вопросам

Совета при Президенте Российской Федерации по межнаци-

ональным отношениям.

В работе круглого стола приняли участие представители

Федеральной миграционной службы России, Министерства

внутренних дел, представители ФАДН России, представите-

ли Международной организации по миграции (МОМ), Меж-

дународной организации Труда (МОТ), Международного

альянса «Трудовая миграция», Фонда развития международ-

ных связей «Добрососедство», высших учебных заведений.

В мероприятии, кроме членов Комиссии по миграци-

онным вопросам Совета при Президенте Российской Фе-

дерации по межнациональным отношениям, участвовали

руководители национально-культурных автономий и обще-

ственных организаций, а также представители высших учеб-

ных заведений и научно-экспертного сообщества.

В Астрахани 31 октября 2016 года под председатель-

ством Президента Российской Федерации В.В. Путина про-

шло заседание Совета по межнациональным отношениям,

посвящённое актуальным вопросам реализации Стратегии

государственной национальной политики России.

Выступая на этом Совете, профессор А.Б. Паскачев ска-

зал: «В нашей стране имеется несколько категорий мигран-

тов с неурегулированным правовым статусом. Как в народе

говорят, нелегальные мигранты. Их, по разным оценкам, от

двух до трёх миллионов человек. Может быть, уже наста-

ло время подумать о том, чтобы рассмотреть и подготовить

предложения по внесению отдельных категорий этих граж-

265

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

дан с учётом и интересов России, и международного опыта.

Думается, что мы тем самым бы решили вопрос безопасно-

сти общества, защиты прав самих мигрантов, что очень важ-

но, и пополнили бы заодно бюджет страны»144.

Эта тема продолжилась в декабре 2016 года на заседа-

ние Совета по развитию гражданского общества и правам

человека. Выступивший на этом заседании известный пра-

возащитник Е.А. Бобров высказал ряд предложений по гу-

манизации миграционной политики в отношении соотече-

ственников, в частности он предложил провести, прежде

всего, три системообразующих преобразования145.

Первое – это предоставить длительное время находя-

щимся в России соотечественникам, провести в отношении

них миграционную амнистию, предоставить им в упрощен-

ном порядке вид на жительство, поскольку они в силу несо-

вершенства законодательства, ошибок своих, миграционных

служб и других оснований, связанных, в том числе, с ре-

формированием миграционной службы, вовремя не смогли

обратиться за своей легализацией и находятся в тени, необ-

ходимо их легализовать. Тех, которые совершили какие-то

административные правонарушения, можно легализовать с

уплатой штрафа, а остальных – бесплатно. И продлить еще

на три года срок действия главы 8.1 закона о гражданстве,

которая посвящена урегулированию правового статуса лю-

дей, которым российские паспорта были выданы ошибочно.

По данным Управления по вопросам миграции, таких оста-

ется порядка 5 тысяч человек. Законопроект рассматривал-

ся в Госдуме, но был отложен из-за позиции Управления по

защите конституционных прав граждан, которое считает,

что поскольку МВД вместе с нами разрабатывает системо-

образующие предложения по всем категориям граждан, то

не надо заниматься конкретно этой поправкой. По мнению

правозащитников, некорректно увязывать завершение реше-

144 URL:http://www.kremlin.ru/events/president/news/53173

145 URL: http://president-sovet.ru/presscenter/news/read/3623/

266

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

ния проблем вот этой категории граждан с системной рабо-

той по всем остальным, мы предлагаем все-таки ее продлить

на три года.

В части упрощения приобретения гражданства необхо-

димо отменить для соотечественников институт разрешения

на временное проживание с тем, чтобы они могли подавать

на гражданство, уже имея миграционный учет. Это лишняя

ступенька на пути к гражданству.

Также, по мнению Е.А. Боброва, следует упростить про-

цедуру приобретения гражданства для носителей русского

языка. Во исполнение поручения Президента РФ Госдума

разработала порядок предоставления этим людям граждан-

ства существенно более сложный, чем всем остальным ка-

тегориям, где гражданство предоставляется в упрощенном

порядке. В частности, им необходимо не просто отказаться

от гражданства, а предоставить решение иностранного го-

сударства о прекращении этого гражданства. В результате

из наиболее близких нам жителей Украины, тысячи кото-

рых могли бы приобрести российское гражданство, его

получили только 24 человека за два года. Поэтому право-

защитники просят заменить для носителей русского язы-

ка условия о прекращении гражданства на заявление об

отказе от гражданства с отметкой почты или посольства о

принятии.

Целесообразно также упростить процедуру приобре-

тения гражданства участниками госпрограммы пересе-

ления соотечественников. Сейчас к ним предъявляются

абсурдные и невыполнимые требования иметь в России

регистрацию по месту жительства, поэтому подавляющее

большинство тех, кто не имеет родственников, либо по-

купают поддельные документы, либо идут в «резиновые»

квартиры. Вместо этого необходимо заменить регистра-

цию по месту жительства на элементарный миграцион-

ный учет.

267

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Что касается выпускников высших и средних специаль-

ных учебных заведений, которые заканчивают их в России,

то с 2011 года существует норма о том, что, для того что-

бы они приобрели гражданство, они должны здесь прожить

после окончания вуза еще три года. Учитывая демографи-

ческую и экономическую ситуацию, предлагается предо-

ставить им возможность приобрести российское граждан-

ство, обучаясь уже на последнем курсе университета. Они

уже достаточно времени прожили в России для того, чтобы

адаптироваться.

Целесообразно упростить основания приобретения граж-

данства для проживающих в России соотечественников, в

частности, тем, кто уже имеет разрешение на временное про-

живание и вид на жительство, дать возможность подавать на

гражданство без срока проживания с этим видом на житель-

ство, без наличия законного источника средств к существова-

нию и без знания русского языка, поскольку они здесь длитель-

ное время находятся, надо их ввести в правовое поле.

Необходимо также исполнить требования закона по

признанию наличия российского гражданства у людей,

которые имели его по ранее возникшим основаниям, име-

ют сейчас другие паспорта. В случае сомнения в наличии

гражданства, если эти люди не отказывались от российско-

го гражданства, а по Конституции оно прекращается толь-

ко путем отказа, то они его сохраняют, и здесь необходимо

внести изменения всего-навсего в подзаконный акт, по-

скольку по действующему закону они являются граждана-

ми России.

По защите права на российское гражданство прожива-

ющих в Туркменистане граждан России, имеющих двойное

гражданство Туркменистана и России. Вопреки прошлогод-

ней договоренности Президентов России и Туркменистана,

по мнению Е.А. Бодрова, все равно продолжаются наруше-

ния прав россиян. Им не выдаются загранпаспорта нового

268

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

образца, если они не отказываются от российского граждан-

ства. В этой части необходим действенный контроль, чтобы

не допускать отказа от российского гражданства, а выдава-

лись загранпаспорта также без проблем.

В части гуманизации основания выдворения из России и

запрета на въезд правозащитники считают целесообразноым

законодательно закрепить, что административное выдворе-

ние иностранцев и лиц без гражданства является наиболее

жесткой мерой административного принуждения и приме-

няется только в отношении лиц, грубо либо неоднократно

нарушивших закон. Если не грубо, либо единственно, то не-

допустимо выдворение таких лиц. По части запрета на въезд

необходимо пересмотреть эти списки, и те люди, которым

въезд был запрещен, но они не совершили значительных ад-

министративных правонарушений, например, влекущих ад-

министративный арест, имеют в России проживающих здесь

супругов – граждан России, либо детей, им также снять этот

запрет автоматически. Эти люди нужны нам для экономиче-

ского развития.

В заключение авторы этого параграфа считают необ-

ходимым отметить, что анализ мер, принятых в последние

годы против нелегальной иммиграции, демонстрирует двой-

ственность политики принимающих государств. С одной

стороны, в отношении вновь прибывающих мигрантов она

становится все более рестриктивной, с другой стороны, про-

водятся кампании по легализации тех, кто въехал в страну

раньше и нелегально трудоустроился. Так, за период с 1980

по 2005 годы в развитых странах было проведено более 25

миграционных амнистий и почти 7 млн. нелегальных имми-

грантов было амнистировано. Таким образом, фактически

речь идет не об искоренении нелегальной иммиграции, а о

легализации тех, кто въехал в страну раньше и нелегально

трудоустроился. Ряд экспертов высказываются против про-

ведения такого рода кампаний, поскольку последние, по их

269

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

мнению, лишь увеличивают потенциальные масштабы неле-

гальной иммиграции146.

В России нынешняя ситуация напоминает ту, в которой

находилась Италия перед проведением своих амнистий: при-

тягивающие факторы действуют активно, а законодатель-

ную базу в области трудовой миграции следует существенно

оптимизировать, чтобы после амнистии если не сократить

полностью, то хотя бы существенно снизить поток нелегаль-

ных мигрантов.

Помимо всего, перед Россией стоит и другой вопрос: а

какие мигранты нам нужны? И тут уже помогает опыт Аме-

рики, который был направлен, в первую очередь, на санкции

в отношении работодателей, привлекших незаконную силу,

во вторую – на выявление определенных групп людей. Если

вглядеться в нашу действительность, то из американского

опыта вполне можно позаимствовать необходимость крите-

риев отбора.

Легализация – один из шагов, за которым обязательно долж-

ны последовать следующие: безусловная реализация всех поло-

жений Концепции государственной миграционной политики

Российской Федерации на период до 2025 года, в противном слу-

чае легализация просто окажется бесполезной, поскольку поток

нелегалов может не сузиться, а напротив – увеличиться.

146 Волох В.А. Трудовая миграция: политико-правовые и социаль-

но-экономические аспекты привлечения и использования иностранной

рабочей силы. Монография. М.: Спутник, 2010. С. 35.

270

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

3.4. Миграционная амнистия: результаты

экспертного опроса о возможности

проведения в России147

Государственная миграционная политика РФ предпола-

гает эффективное управление миграционными процессами

для обеспечения устойчивого социально-экономического и

демографического развития страны. Для государств, при-

нимающих значительное количество мигрантов, к которым

относится Россия, сохраняют актуальность проблемы борь-

бы с незаконной миграцией, незаконной занятостью, нару-

шениями национального миграционного законодательства.

Для эффективного противодействия этим явлениям разраба-

тываются и применяются разнообразные государственные

меры: совершенствование средств пограничного контроля и

миграционного учета мигрантов, контроль за соблюдением

миграционных режимов пребывания и проживания, адми-

нистративное принуждение в случае нарушения норм ми-

грационного законодательства. Особое место в ряду таких

мер могла бы занимать специальная программа легализации

в виде миграционной амнистии иностранных граждан, не-

законно находящихся в РФ, предоставляющая возможность

указанным лицам получить легальный статус без примене-

ния к ним жестких санкций за совершенные нарушения ми-

грационного законодательства.

В узком смысле термин «легализация» означает переход

на легальное положение. В широком смысле легализация –

это разновидность иммиграционной политики, называемая

также гражданской или миграционной амнистией, которая

означает предоставление государством права на жительство

147 Социологическое исследование – экспертный опрос проведены

заведующей кафедрой миграционной политики и демографической без-

опасности Института права и национальной безопасности РАН-ХиГС,

доктором социологических наук, профессором Леденевой В.Ю. по зака-

зу Института миграции и межнациональных отношений.

271

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

лицу с иностранным гражданством или без гражданства, не-

законно проживающему на его территории. Ключевой эле-

мент этого определения заключается в том факте, что право

жительства предоставляется, когда иностранец уже незакон-

но находится на территории данного государства, и именно

это характеризует фактическую ситуацию, которая должна

быть легализована.

Сложившаяся в России миграционная ситуация, являясь

следствием сложной социально-экономической и политиче-

ской обстановки в соседних государствах, характеризуется

динамичностью и рядом негативных моментов как с соблю-

дением порядка пересечения государственной границы РФ,

так и с несовершенством правового регулирования пребы-

вания и трудоустройства на территории РФ иностранных

граждан и лиц без гражданства или мигрантов.

Значительные масштабы нелегальной миграции, кото-

рые подтверждаются различными социологическими опро-

сами, проверками органов миграционной службы, постоянно

освещаемыми СМИ, свидетельствуют, что трудовой потен-

циал мигрантов используется весьма неэффективно и несет

в себе существенные риски. Ужесточив порядок оформления

труда мигрантов, правительство резко ухудшило ситуацию

с легализацией иностранной рабочей силы. «Закручивание

гаек» в разгар кризиса привело к тому, что число желающих

легально оформить свою работу в России снизилось на 44%,

тогда как общее число мигрантов уменьшилось только на 8%

(за восемь месяцев 2015 года, по данным Федеральной ми-

грационной службы).

Если с января по сентябрь в прошлом году свой труд в

России оформили свыше 3 млн. мигрантов, то в 2015 году –

менее 1,7 млн.148

Таким образом, проведение данного социологического

исследования вызвано актуальностью проблемы значитель-

ного увеличения объемов нелегальной трудовой миграции.

148 URL: http://www.gazeta.ru/business/2015/11/20/7904429.shtml

272

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Причинами этого являются как несовершенство правопри-

менительной практики, принятие законов без тщательной

проработки их влияния на ситуацию в миграционной сфере,

так и наличие огромного числа теневых посредников.

Цель социологического исследования состояла в изуче-

нии экспертного мнения о выявлении проблемных вопро-

сов, связанных с увеличением нелегальной миграции в Рос-

сии, и в развернутом анализе амнистии как политического

института, в выяснении роли этого института в реализации

миграционной политики и на этой основе разработка науч-

но-обоснованных рекомендаций, направленных на совер-

шенствование правового регулирования миграционных про-

цессов и оптимизации деятельности федеральных органов

исполнительной власти.

Объектом исследования выступали эксперты – специа-

листы в области миграции. Опрос проводился среди ученых,

работодателей, общественных деятелей, руководителей об-

щественных организаций (национальных диаспор), предста-

вителей исполнительных органов власти.

Предметом исследования являлись вопросы норматив-

ного закрепления содержания института амнистии, способы

и метода реализации амнистии на территории Российской

Федерации.

В соответствии с поставленной целью в процессе соци-

ологического исследования предполагалось решение следу-

ющих задач:

– проанализировать эффективность функционирования

федеральных органов исполнительной власти Российской

Федерации в сфере миграции;

– рассмотреть основные проблемы в нелегальной ми-

грации;

– проанализировать мнение экспертов по реализации

миграционной амнистии;

– выяснить категории незаконных мигрантов, на кото-

рых амнистия может быть распространена;

273

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

– внести предложения и рекомендации по наиболее оп-

тимальному варианту реализации миграционной амнистии

в России.

Обоснование выбора метода проведения

исследования

В социологической практике возникают ситуации, ког-

да трудно или вообще невозможно выделить объект – носи-

тель проблемы и соответственно использовать его в качестве

источника информации.

Чаще всего такие ситуации связаны с попыткой прогно-

зировать изменение того или иного социального явления,

процесса; с необходимостью представить состояние интере-

сующего исследователя предмета через один, два, пять лет

и более или дать объективную оценку таким сторонам де-

ятельности и качествам людей, по которым их самооценка

может оказаться искаженной.

Подобная информация может исходить только от компе-

тентных лиц–экспертов, имеющих глубокие знания о пред-

мете или объекте исследования. Экспертный опрос – это

метод сбора социологической информации, который под-

разумевает компетентное участие специалистов в анализе и

решении рассматриваемой проблемы.

В практике социологических исследований используется;

1) для прогноза развития того или иного явления;

2) для оценки степени достоверности массового опроса;

3) для сбора предварительной информации о проблеме

исследования (зондаж);

4) в ситуациях, когда массовый опрос простых респон-

дентов не возможен или не эффективен.

В качестве критериев формирования экспертной

группы целесообразно использовать три признака – род

занятий, стаж работы и уровень квалификации по профи-

лю интересующей темы исследования. При необходимо-

сти учитываются также уровень и характер образования,

возраст и др.

274

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Центральным критерием отбора экспертов выступает

их компетентность. Для ее определения применяют мето-

ды самооценки экспертов и коллективной оценки авторитет-

ности экспертов. Опросы компетентных лиц именуются экс-

пертными, а результаты опросов – экспертными оценками.

Можно выделить четыре основные функции этого метода в

социологическом исследовании:

– оценка состояния объекта;

– оценка причин социального явления или процесса;

– прогноз тенденций развития социальных процессов;

– выработка форм и методов решения социальной проблемы.

Прогноз наиболее наглядно демонстрирует отличие экс-

пертной оценки от информации, получаемой в ходе массово-

го опроса. Если в последнем социолог стремится измерить

многообразие мнений, установок, поведения респондентов,

то задача экспертного опроса состоит в том, чтобы найти та-

кую согласованную коллективную оценку характера пробле-

мы и породивших ее причин, которая может стать основой

прогноза эволюции проблемы и ее последствий.

Что касается экспертного опроса, то благодаря высокой

компетентности участвующих в нем лиц мнение даже одно-

го эксперта (а тем более группы) можно считать достаточно

обоснованным и достоверным.

Для реализации целей данного исследования был вы-

бран метод экспертного анкетирования.

Основным инструментарием экспертного опроса яви-

лась анкета, разработанная по специальной программе.

Программа прогнозного опроса экспертов не столь де-

тализована, как анкета массового опроса, и носит преиму-

щественно концептуальный характер. В ней сформулирова-

но подлежащее прогнозу явление, предлагаются возможные

варианты его исхода в виде гипотез. В тех случаях, когда

сложно дать однозначную формулировку их причины, в ан-

кете эксперта лучше всего использовать открытые вопросы

с полной свободой выбора формы ответа.

275

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Репрезентативность исследования как условие обосно-

ванности и достоверности результатов определяется экс-

пертным составом руководителей (сотрудников) органов

внутренних дел и федеральной миграционной службы как

носителей профессионального знания в области реализации

миграционной политики.

В данном социологическом исследовании было опроше-

но 18 экспертов – высококвалифицированных специалистов

в области регулирования миграционных процессов, реализа-

ции государственной миграционной политики.

Требования к экспертам существенно зависят от целей и

задач исследования. Однако при любом его характере можно

выделить следующие черты компетентности:

Профессиональная компетентность – уровень осведом-

ленности эксперта в данной области, умение формировать до-

статочно четкое представление об объекте экспертизы.

Умение раскрыть содержание оценок, переводить его в

доступную для окружающих специалистов форму.

Умение аргументировать свои суждения, выслушивать

чужое мнение и в случае необходимости корректировать

свое.

Интуиция – способность делать заключения об иссле-

дуемом объекте без осознания логического пути движения

мысли.

Предикативность – умение предсказать возможные бу-

дущие состояния объекта.

Независимость – умение противопоставлять массовому

мнению свое собственное и отстаивать его.

Всесторонность – умение анализировать проблемы с

различных точек зрения.

Для всех экспертов были установлены некоторые общие

требования, подразумевающие выяснение следующих пара-

метров:

• компетентность потенциального эксперта в исследуе-

мой области;

276

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

• эрудированность в смежных областях;

• учёная степень;

• звание;

• стаж научной или практической работы в определён-

ной сфере;

• должностное положение;

• принципиальность;

• объективность;

• способность творчески мыслить;

• интуиция.

В блок характеристики состава экспертной группы так-

же входили вопросы: род деятельности и регион.

Таким образом, компетентность и профессионализм

всех выбранных экспертов соответствовала необходимым

требованиям. Данные распределились следующим образом,

из 23 экспертов:

Преподаватель вуза – 5 человек;

Руководитель общественной организации – 4 человека;

Работодатель – 2 человека;

Журналист – 1;

Научный сотрудник – 4 человека;

Священнослужитель – 1;

Госслужащий – 1.

Эксперты, имеющие ученые степени кандидата или

доктора наук – 11 человек, без ученых степеней – 7 человек.

В региональном аспекте, в основном специалисты из

Москвы и Московской области, 5 человек из Ростова-на-

Дону.

Этапы и процедура исследования

Процедура проведения социологического исследования

соответствовала нормативным требованиям, предъявляе-

мым к такого рода экспертным исследованиям.

1. Подготовительный этап.

1.1. Разработка программы.

1.1.1. Определение целей и задач экспертизы.

277

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

1.1.2. Уточнение объекта, предмета и гипотез.

1.1.3. Определение требований к качествам эксперта.

1.2. Выбор метода организации работы экспертов, по-

строение сценария экспертизы.

1.3. Проектирование инструментария экспертного опро-

са (анкеты).

1.4. Подготовка технических средств.

2. Этап подбора экспертов.

1.3. Поиск потенциальных экспертов, оценка их компе-

тентности.

1.4. Определение оптимальной численности экспертной

группы и ее формирование.

3. Этап сбора экспертной информации.

3.1. Организация условий работы экспертов.

3.2. Опрос в соответствии с заданной методикой экспер-

тизы. Регистрация его данных в учетных документах.

3.3. Первичная обработка и уточнение результатов.

4. Результирующий этап.

4.1. Сбор учетных документов, их полная проверка.

4.2. Машинная обработка.

4.3. Статистический анализ.

4.3.1. Анализ индивидуальных экспертных суждений –

проверка на противоречивость.

4.3.2. Анализ совокупности экспертных суждений –

определение согласованности мнений.

4.3.3. Выделение групп экспертов с близким мнением

при наличии существенных расхождений в ответах.

4.4. Обобщение результатов экспертизы, доказатель-

ство/опровержение гипотез, построение выводов, разработ-

ка рекомендаций.

4.5. Анализ и оценка эффективности использования метода.

4.6. Подготовка отчета по проведению экспертного метода.

Сбор первичной эмпирической информации осущест-

влялся по комбинированной технике индивидуального са-

мозаполнения анкеты и индивидуального очного стандар-

278

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

тизированного интервью. В соответствии с методологией

и логикой исследования структура опросного листа пред-

ставляла собой комбинацию прямых вопросов закрытого,

полузакрытого вида, а также элементов проективной (по

косвенным признакам) техники оценки значения изучаемого

признака.

Логика анализа полученной по данному опросному ли-

сту эмпирической информации состоит в сопоставлении

частных и построении обобщенных (индексированных) по-

казателей, раскрывающих реальное положение в сфере реа-

лизации миграционной политики.

Первый вопрос анкеты касался отношения экспертов к

интенсивности миграционных потоков в Россию.

Мнения экспертов об интенсивности миграционных

потоков разделились почти поровну между «незначительно

увеличился» и «незначительно сократился», однако сторон-

ников незначительного сокращения миграционных потоков

чуть больше 38,9% против 33,3%. Это мнение совпадает с

мнением официальных структур, занимающихся проблема-

ми миграции. По их данным, изменения в миграционном за-

конодательстве в последние несколько лет способствовали

уменьшению миграционных потоков, о чем было сказано

выше.

Эксперты добавляют: «Снижение численности неле-

гальных мигрантов произошло за счет нескольких факто-

ров: ужесточение ответственности за нарушения мигра-

ционного законодательства (закрытие въезда), внедрение

системы автоматического закрытия въезда для нарушите-

лей, расширение ЕАЭС (мигрантам из этих стран не нужно

оформлять разрешительные документы), отмена системы

квотирования для мигрантов из государств СНГ».

Анализ миграционной ситуации Российской Федерации

показал, что в 2015 году въехало 15 335 139 человек. С 2011

года по 2015 год максимум прибывших мигрантов приходит-

ся на 2013 год – 1 7342 369 человек. Количество прибывших

279

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

мигрантов в 2015 году сократилось на 10% по отношению

к количеству прибывших в 2011 году. Данное сокращение

миграционных потоков объясняется ужесточением в мигра-

ционном законодательстве Российской Федерации, глобаль-

ным экономическим кризисом (с 2013 г.).

Рисунок 1

Следующий вопрос касался факторов, повлиявших, по

мнению экспертов, на данную ситуацию.

Таблица 1

Факторы, влияющие на изменения миграционной

ситуации %

ужесточение законодательства 44,4

введение патентной системы 11,1

экономический кризис (падение рубля, санкции) 27,8

слабый контроль со стороны государства за миграционны-

ми потоками 5,6

неответственный бизнес 5,6

Результаты фиксируют экспертное мнение, которое в

целом совпадает с официальными источниками. Именно

ужесточение законодательства сыграло главную роль в со-

кращении миграционного потока.

280

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

9 августа 2013 года вступили в силу часть 3 статьи 18.8

(Нарушение иностранным гражданином или лицом без

гражданства правил въезда в РФ либо режима пребывания

(проживания) и часть 2 статьи 18.10 (Незаконное осущест-

вление иностранным гражданином или лицом без граж-

данства трудовой деятельности в РФ) КоАП РФ. Эти части

подразумевают обязательное наказание в виде администра-

тивного выдворения для тех мигрантов, кто нарушил указан-

ные статьи. Данные решения ознаменовали серьезный шаг в

сторону ужесточения миграционной политики в России, что

уже затронуло сотни тысяч мигрантов.

Деятельность государственных институтов шла сразу

по трем направлениям: 1) Ужесточение миграционного за-

конодательства, которое особенно интенсивно проходило

в 2013 и 2014 годы; 2) Активное проведение мероприятий,

связанных с проверкой соблюдения измененного миграци-

онного законодательства, а также многократное, начавшееся

весной 2013 года увеличение налагаемых многолетних за-

претов на въезд в Российскую Федерацию; 3) Резкий рост,

начиная со второй половины 2013 года, числа рассматрива-

емых судебных дел по статьям 18.8 и 18.10 КоАП РФ и, как

следствие, многократное увеличение числа решений об ад-

министративном выдворении. За период с 2014 по май 2016

года въезд в страну был закрыт 1,8 млн. человек.

При этом, эксперты отмечают, что многие мигранты

становятся «нелегалами» по незнанию или в результате неэ-

ффективного управления.

Не менее важным фактором эксперты называют эконо-

мический кризис, который затронул Россию в 2014 г., а так-

же введение экономических санкций. Падение курса рубля

способствовало резкому ухудшению жизненных ситуаций

мигрантов. Мигранты, получая зарплату в рублях, перево-

дили ее в валюту, и падение курса рубля сократило доходы

мигрантов почти в два раза. Этот факт отметили почти треть

экспертов.

281

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

«Экономический кризис носит региональный характер

и затрагивает также и страны происхождения мигран-

тов, государство сейчас имеет достаточный контроль за

миграционными потоками, мигранты в своем большинстве

хотят жить и работать на законных основаниях в России.

Присутствует доп. фактор – присоединение к ЕАЭС Кирги-

зии и Армении».

Эксперты также называют негативным фактором изме-

нение системы квот на патенты.

Далее экспертам был задан вопрос «Одобряете ли Вы

проведение миграционной амнистии?» Половина опрошен-

ных, 50% ответили положительно.

Рисунок 2

Каждый пятый эксперт не одобряет проведение ми-

грационной амнистии. Следующие два вопроса позволя-

ют проанализировать мнения экспертов. Достаточно боль-

шое число респондентов (27,8 %) затруднились ответить

на данный вопрос (см. рис. 2). Возможно, затруднения

респондентов связаны с тем, что в условиях динамично

меняющейся экономической и политической ситуации в

сфере миграции, особенно при влиянии международных

282

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

процессов, довольно трудно определить свое отношение к

легализации мигрантов.

Мнение эксперта: «Зависит от того, в каких формах и

для каких категорий мигрантов она будет проводиться».

Рисунок 3

Если Вы одобряете проведение миграционной амни-

стии в России, то почему?, %

Эксперты, одобряющие проведение амнистии, в первую

очередь отмечают возможности государства вести более точ-

ный учет мигрантов. Более половины экспертов посчитало

283

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

этот вариант ответа убедительным – (55,6%), важно, что бу-

дет больше законности и порядка (38,9%), столько же экс-

пертов отметили вариант ответа «так лучше, других путей

легализации не существует» (38,9%) . Около трети экспертов

отметили вариант ответа «людям нужна работа, им нужно

помочь, пусть работают» (33,3%). Одинаковое количество

ответов получили варианты «снизится коррупция» и «сни-

зится преступность» – 22,2%.

Мнение экспертов: Данная мера позволит исправить

системные ошибки, которые имеются в миграционном за-

конодательстве в настоящее время.

Данная мера повысит миграционную привлекатель-

ность России и улучшит ее имидж как страны, привержен-

ной ценностям гуманизма и соблюдения прав человека.

Данная мера позволит снизить численность недоку-

ментированных мигрантов, а также облегчит получение

гражданства для тех, кто считает Россию своим домом.

Интересно мнение эксперта, что «разовая амнистия по-

зволит вывести из тени нелегалов и позволит работать по

новым законам, все в плюсе».

Эксперты, ответившие, что они не поддерживают про-

ведение миграционной амнистии, объяснили свое мнение

следующим образом: больше всего экспертов считает, что

нужно ограничить въезд мигрантам в страну (16,7%), все

остальные ответы распределились равным образом по 5,6%

за ответ: мигранты – конкуренты россиян на рынке труда,

мигрантов нужно выгонять, не впускать в страну, пусть жи-

вут и работают на родине; мигрантов уже слишком много;

мигранты ведут себя агрессивно по отношению к местному

населению. При этом никто из экспертов не выбрал ответ:

«мигранты – это источник преступности, криминала».

Бесконтрольный въезд в Россию мигрантов остается од-

ной из самых острых проблем в России. Большинство рос-

сиян хотели бы ограничить поток приезжих, так показывают

социологические опросы. Однако власти принципиально

284

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

отказываются вводить визовый режим для тех стран, откуда

в Россию идут основные миграционные потоки. Эксперты

напоминают, что Федеральная миграционная служба ни-

когда не поддерживала идею миграционной амнистии. И в

свое время в 2007–2008 годах незаконным мигрантам было

предложено «явиться в ФМС покаяться, заплатить штраф,

получить новую миграционную карту». Но из почти 5 млн.

граждан пришли всего 2,2 тыс. человек.

Рисунок 4

Если Вы не одобряете проведение миграционной ам-

нистии в России, то почему? (можно выбрать несколько

вариантов ответов), %

По мнению экспертов, миграционные амнистии следует

сочетать с ужесточением ответственности за нарушения ми-

грационного законодательства, что должно способствовать

профилактике рецидива подобных правонарушений.

285

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

В анкете было высказано мнение о том, что нужно го-

товить специализированные центры в странах исхода ми-

грантов. Проводить в них подготовку мигрантов, организо-

ванный и селективный отбор мигрантов, в зависимости от

потребностей регионов и по характеру работы, а также вос-

требованности тех или иных специальностей.

Как видим, в основном негативное отношение к прове-

дению амнистии у экспертов вызывает фактически ничем

не ограниченный въезд мигрантов, хотя при этом, эксперты

практически не дают никакие отрицательные характеристи-

ки мигрантам.

Говоря об ограничении въезда, эксперты дополняют:

«необходимо ограничить въезд мигрантов в Москву и Мо-

сковскую область, их очень много, надо регулировать поток

и направлять их в другие регионы, где нужны специалисты,

например, на сезонные сельхозработы».

Один из основных вопросов анкеты – мнение экспертов

о том, в чем заключается амнистия. Незначительное боль-

шинство экспертов считает, что это должна быть акция, в

результате которой «нелегальный мигрант в любой момент

сможет добровольно сообщить о себе властям и получить

официальное разрешение на временное пребывание и рабо-

ту в России» (38,9%). Немного меньше экспертов считает,

что это «это комплекс согласованных государственной вла-

стью правовых и политических средств, обеспечивающих

определение правового статуса лишь некоторых категорий

мигрантов».

Миграционная амнистия должна стать мероприятием

по совершенствованию законодательного регулирования, а

не просто как разовая акция. Должны быть четко продума-

ны критерии амнистии.

Плюс ко второму пункту: смягчение ответственности

за неопасные административные правонарушения в обла-

сти миграционного законодательства (повышение разме-

ров штрафов для мигрантов за неоднократное нарушение

286

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

правил пребывания и осуществления трудовой деятельно-

сти вместо административного выдворения).

Рисунок 5.

По мнению экспертного сообщества, амнистия для ми-

грантов выгодна государству с финансовой точки зрения.

Всё, что делалось в миграционной политике, было неэф-

фективно с точки зрения борьбы с нелегальной миграцией.

Количество нелегальных мигрантов растет, количество ле-

гальных падает. Не происходит отдачи в бюджет. Амнистия

позволит ввести мигрантов в правовое поле, начнут соби-

раться налоги. По мнению экспертов, налоги необходимо на-

правлять в муниципальные образования, которые и должны

решать проблемы с легализацией мигрантов.

На вопрос, для каких категорий мигрантов необходима

амнистия, экспертное большинство единодушно опреде-

лилось с ответом: «для соотечественников, прибывших на

постоянное место жительства в Российскую Федерацию,

независимо от даты их переезда и срока их пребывания в

России» (77,8%). При этом последовали комментарии экс-

287

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

перта: «к первому пункту – расширить понятие соотече-

ственника (не только участника госпрограммы, а человека,

рожденного в СССР)».

Рисунок 6.

Несмотря на то, что амнистия, по мнению, инициаторов

проекта, направлена в первую очередь на трудовых мигран-

тов, эксперты оценили эту категорию в 44,4%.

Таким образом, основные ответы определили основные

2 направления в этой деятельности:

– амнистия для людей, стремящихся стать гражданами

России и имеющих для этого все предпосылки (длительное

288

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

пребывание в стране, наличие прочных родственных связей

и многое другое), т.е. для соотечественников;

– амнистия для трудовых мигрантов, проживших не-

сколько лет в России и имеющих постоянную или времен-

ную работу.

Особое отношение эксперты выразили к детям мигран-

тов, посчитав, что они также должны попадать под амни-

стию. Чуть менее трети ответили: «для детей мигрантов, ко-

торые приехали вместе с родителями» (27,8%), чуть более

трети «для детей мигрантов, рожденных на территории Рос-

сийской Федерации» (33,3%), что касается категории «для

всех мигрантов», этот ответ не был популярен среди экспер-

тов и получил только 11,1%.

Далее эксперты отвечали на блок вопросов, связанных с

видами амнистии. На вопрос: «Какие виды амнистии, по Ва-

шему мнению, должны осуществляться на территории РФ в

зависимости от интенсивности и адресатов?», большинство

ответили, что это должна быть «разовая акция» 61,1%, «по-

вторная» – 11.1%, «затруднились ответить» – 27,8%.

Легализация нелегалов была и остается актуальной

темой на повестке дня России, стран Европы и США, вы-

нужденных варьировать национальные миграционные стра-

тегии. Ужесточение ответственности и/или легализация, в

зависимости от экономических целей, политических уста-

новок и запросов рынка труда – каждая страна имеет свои

приоритеты. С 1973 по 2008 годы в Европе были проведены

68 кампаний по легализации нелегальных мигрантов, 87%

участвующих были нелегальные трудовые мигранты. За эти

годы 4,3 млн. человек получили легальный статус в странах ЕС.

России, отказывающейся сегодня проводить легализа-

цию нелегалов, необходимо изучить опыт зарубежных стран,

провести исследования о числе и характере нелегальных ми-

грантов, оценить потребности рынка труда и понять, каковы

будут «расходы» и «доходы» в случае амнистии нелегальных

мигрантов.

289

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Абсолютное большинство экспертов, поддерживаю-

щих амнистию как разовую акцию позволяет сделать вывод

о том, что наше общество еще не готово к принятию мил-

лионов нелегальных мигрантов в легальный сектор эконо-

мики.

Рисунок 7.

Следующий вопрос о видах амнистии подтверждает

выше сказанное мнение экспертов о том, что в первую оче-

редь, эта акция должна быть направлена на регулирование,

четкий контроль и учет миграционных потоков.

55,6% экспертов ответили, что цель амнистии – фикса-

ция миграционной ситуации, 33,3% считают, что в первую

очередь амнистия должна быть направлена на соблюдение

прав мигрантов, 11,1% затруднились ответить, скорее всего

это связано в целом с неопределенностью необходимости

проведения миграционной амнистии.

290

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

Рисунок 8.

И наконец, последний вопрос в этом блоке: «Какие виды

амнистии, по Вашему мнению, должны осуществляться на

территории РФ в зависимости от числа субъектов?». Боль-

шинство респондентов считает, что это должна быть инди-

видуальная амнистия (66,7%), о коллективной амнистии от-

ветило 22,2% респондентов.

На наш взгляд, данные ответы коррелируются с вопро-

сом № 6, где большинство экспертов посчитало правиль-

ным, если нелегальный мигрант сможет в любой момент об-

ратиться за помощью, не дожидаясь объявления амнистии со

стороны федеральных органов власти.

На вопрос о целях миграционной амнистии половина

(50,0%) опрошенных ответили «более эффективное исполь-

зование потенциала трудовой миграции для экономического

и демографического развития страны; в частности увеличе-

ние доходной части федерального и региональных бюджетов

за счет легализации доходов трудовых мигрантов, урегули-

ровавших свой правовой статус». 44,4% экспертов выбрали

291

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

вариант ответа «сокращение численности пребывающих и

работающих в стране иностранных работников с неурегули-

рованным правовым статусом».

Рисунок 9.

Далее ответы распределились примерно одинаково,

эксперты выделили все варианты ответов как необходимые

цели реализации миграционной амнистии. Защита наци-

онального сектора экономики от негативных последствий

масштабных миграционных процессов – 33,3%; уменьшение

негативного влияния нелегальной трудовой миграции на ры-

нок труда, теневую занятость, другие сферы экономической

и социальной жизни страны – 38,9%; уменьшение негатив-

ного влияния нелегальной трудовой миграции на кримино-

генную ситуацию и межнациональные отношения – 33,3%;

обеспечение соблюдения прав мигрантов, находящихся на

территории России на законном основании – 27,8%; созда-

ние условий для пополнения численности постоянного на-

селения РФ за счет предоставления отдельным категориям

трудовых мигрантов возможности получения статуса граж-

292

Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях

данина РФ, вида на жительство и временно проживающего –

27,8%; более эффективное использование потенциала трудо-

вой миграции для экономического и – осуществление мер по

предотвращению роста численности трудящихся-мигрантов

с неурегулированным правовым статусом после проведения

их легализации на основе принятия соответствующих нор-

мативных правовых документов – 38,9%. (рисунок 10).

Рисунок 10

Основные цели миграционной амнистии

293

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Важным, на наш взгляд, является мнение экспертов о

критериях, на основании которых возможно осуществление

амнистии для отдельных мигрантов.

Критерии миграционной амнистии

Для проведения легализации в России важными и цен-

тральными вопросами должны стать критерии ее проведе-

ния и требования к участникам. Решение о проведении ам-

нистии должно быть изложено в виде закона. Возможность

амнистии для нелегальных мигрантов на территории РФ не-

обходимо установить в зависимости от:

1) Даты въезда в страну;

2) Длительности резиденции в стране;

3) Наличия и/ил