В.Волох, Т.Дмитриева

УДК 325:1

Институциональные формы диалога власти и гражданского

общества в контексте политики интеграции мигрантов

(на примере Москвы)

Волох Владимир Александрович

Доктор политических наук, профессор,

Государственный университет управления,

109542, Российская Федерация, Москва, Рязанский пр., 99;

e-mail: v.volokh@yandex.ru

Дмитриева Татьяна Николаевна

Заместитель начальника отдела Управления по вопросам миграции

Главного Управления МВД России по г. Москве,

115035, Российская Федерация, Москва, Б. Ордынка, 16/4;

e-mail: fortetete@mail.ru

Аннотация

В статье рассматриваются особенности коммуникации власти и гражданского общества

в контексте политики интеграции на примере города Москвы. Представлены конкретные

примеры участия институтов гражданского общества в процессе адаптации и интеграции

мигрантов в московское сообщество. Отмечается необходимость совершенствования про-

цесса развития институтов гражданского общества в России. Проводятся параллели между

совещательной демократией Ю.Хабермаса и идеей о развитии демократических институтов

в России, изложенной в программной статье В. Путина. Авторы обращают внимание на

несостоятельность ряда представителей этноструктурированной части гражданского обще-

ства при представлении интересов национальных сообществ, отсутствие коммуникацион-

ных структур общественности, востребованных форматов в работе с мигрантами. Приме-

няя дифференцированный подход к категориям мигрантов, авторы предлагают актуальные

направления по совершенствованию взаимодействия органов власти и институтов граждан-

ского общества в сфере адаптации и интеграции мигрантов.

Для цитирования в научных исследованиях

Волох В.А., Дмитриева Т.Н. Институциональные формы диалога власти и граждан-

ского общества в контексте политики интеграции мигрантов (на примере Москвы) //

Теории и проблемы политических исследований. 2017. Том 6. № 2А. С. 420-431.

Political culture and ideology 421

Institutional forms of dialogue between the authorities and civil society in the context…

Ключевые слова

Институты гражданского общества, функциональное представительство интересов,

делиберативная демократия, коммуникационные структуры общественности.

Введение

В обществе, как и в любом сложном развивающемся механизме, существует два взаи-

мосвязанных механизма, совокупность которых обеспечивает его сохранение и развитие, –

это механизмы управления и самоорганизации. При этом сохранение, или системную ста-

бильность, обеспечивает в основном первый механизм, а развитие –второй. Общественные

науки выделяют два основных общественных явления, находящихся в постоянном взаимо-

действии: государство и гражданское общество.

Это взаимодействие институционализировано в виде системы функционального пред-

ставительства интересов в государственном управлении и должно быть направлено на гар-

монизацию общественных отношений. Можно выделить четыре основных типа интересов,

которые конкурируют и переживают взаимную диффузию: политические и идеологические,

территориальные и региональные, корпоративные (интересы бизнеса) и социальные (ин-

тересы социальных групп). При этом стержневым элементом российской системы согла-

сования интересов выступают национальные интересы, т.е. интересы государства-нации,

связанные с обеспечением коллективной безопасности, стабильности и процветания [Фель-

дман, 2015, 147].

Институциональные формы диалога власти и гражданского общества

в контексте политики интеграции мигрантов

В контексте политики интеграции мигрантов предмет для рассмотрения представляют

социальные интересы, в частности, связанные с социокультурной и религиозной принад-

лежностью граждан. Ориентиры целеполагания Российской Федерации в сфере националь-

ной и миграционной политики закреплены в соответствующих рамочных документах [Кон-

цепция государственной миграционной политики Российской Федерации…, www]. Именно

в области гармонизации взаимоотношений между мигрантами и принимающим сообще-

ством миграционная политика Российской Федерации, направленная на удовлетворение по-

требностей экономического, социального и демографического развития страны, смыкается

с государственной национальной политикой, призванной обеспечить гражданское единство

в условиях культурного и конфессионального разнообразия. Таким образом, система согла-

сования интересов различных социокультурных групп должна обеспечивать единственно

приемлемую для полиэтничного российского государства формулу «единства в многооб-

разии», которая согласуется с ожидаемым результатом политики интеграции. В этой связи

422

Vladimir A. Volokh, Tat'yana N. Dmitrieva

Theories and Problems of Political Studies. 2017, Vol. 6, Is. 2А

актуализируется дилемма сочетания этнической идентичности с общероссийской идентич-

ностью, а этнической самоидентификации с гражданской самоидентификацией [Астваца-

турова, 2012, 33].

Международная практика показывает, что если вопросы определения правового поло-

жения иностранных граждан относятся к компетенции государства, то вопросы интегра-

ции, адаптации и оказания им правовой помощи во многом решаются при самом активном

участии неправительственных организаций. В диалоге власти и гражданского общества го-

сударственная власть представлена институтами, уполномоченными осуществлять управ-

ление в сфере государственной национальной политики и в сфере государственной мигра-

ционной политики. К таким институтам относятся федеральные органы исполнительной

власти: Федеральное агентство по делам национальностей, Министерство внутренних дел

и другие министерства и ведомства. Законодательно полномочия региональных и местных

властей в данной сфере закреплены в федеральном законе № 284. Однако до настоящего

времени не определен федеральный орган, отвечающий за интеграцию мигрантов в рос-

сийский социум. Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 года № 156 «О совершенствова-

нии государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств,

психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» Федеральная миграционная

служба была упразднена, а ее функции в полном объеме переданы МВД России. Однако, в

отличие от упраздненной структуры, содействие адаптации и интеграции мигрантов в ком-

петенцию МВД России не входит [Об утверждении Положения о Главном управлении…,

www].

Гражданское общество через свои институты, прежде всего через общественные объ-

единения, оказывает влияние на принятие государственных решений и способствует разви-

тию народного представительства. Одним из таких институтов, через который может быть

осуществлено данное влияние, является созданная в 2004 году Общественная палата Рос-

сийской Федерации. На региональном уровне в Москве функционирует Общественная па-

лата города Москвы, которая по аналогии с Общественной палатой Российской Федерации

является важным элементом взаимодействия между горожанами, некоммерческими орга-

низациями (НКО) и властью. По результатам работы Общественная палата города Москвы

дает свои рекомендации Правительству Москвы.

Несомненно, одним из ярких явлений общественной жизни на протяжении 10 лет явля-

ется деятельность Общественно-консультативного совета при Федеральной миграционной

службе. Благодаря деятельности этого института, в значительной степени оптимизирова-

но участие гражданского общества в формировании и реализации миграционной политики

Российской Федерации. Опыт работы Общественного совета при Федеральной миграци-

онной службе дает основания полагать, что данная практика стала конструктивным эле-

ментом развития институтов гражданского общества при формировании государственной

миграционной политики Российской Федерации. Деятельность Общественного совета спо-

Political culture and ideology 423

Institutional forms of dialogue between the authorities and civil society in the context…

собствовала формированию новых тенденций в управлении миграционными процессами,

позволила с учетом общественного мнения оперативно решать проблемы, возникающие в

ходе реализации мероприятий стратегического планирования, и развивать взаимодействие

ФМС России с общественными объединениями, научными и учебными учреждениями.

При Управлении Федеральной миграционной службы по городу Москве (далее – УФМС

России по г. Москве) на протяжении многих лет работал Общественно-консультативный со-

вет, заседания которого стали площадкой для коммуникации самых разных субъектов граж-

данского общества и руководства московского Управления Федеральной миграционной

службы. Привлечение к диалогу о проблемах, возникающих при реализации миграционной

политики на территории столицы, экспертное сообщество, депутатский корпус, руководи-

телей профильных Департаментов Правительства Москвы и федеральных ведомств позво-

лило Общественно-консультативному совету проработать ряд общественных инициатив в

качестве основы для будущих законодательных актов и нормативно- правовых документов.

Руководители общественных организаций, работающих в сфере адаптации и интегра-

ции мигрантов, неоднократно выступали на заседаниях ОКС с презентациями своих проек-

тов. Так, некоммерческая организация «Фонд поддержки трудовых мигрантов» в 2014 году

организовывала и финансировала курсы по обучению трудовых мигрантов русскому языку

непосредственно по месту их работы.

С 2014 года Межрегиональная общественная организация содействия адаптации ми-

грантов «Единство» работала в проекте «Обучение иностранных специалистов в профес-

сионально-технических учебных заведениях Российской Федерации для трудовой дея-

тельности на ее территории». Организация заключала договоры с учреждениями среднего

профессионального образования города Москвы, в которых иностранные граждане, изу-

чившие русский язык в ходе домиграционной подготовки в своих странах, осваивали вос-

требованные рабочие профессии, проходили производственную практику в организациях –

партнерах «Единства» и в свободное от работы время трудились на этих же предприятиях.

Обучение в колледжах и техникумах проводилось на платной основе.

Благотворительный фонд «Закят» совместно с Духовным управлением мусульман Рос-

сии в 2014 году организовал Социальную организацию юридической (правовой) защиты

и информационной поддержки «СОЮЗ». По договору оферты годовой стоимостью 1500

рублей мигрантам предоставлялись бесплатные консультации по правовым вопросам, об-

учение русскому языку, подготовка к тестированию, медицинское страхование и социальная

помощь.

В 2015 году представители Межрегиональной общественной организации «Кыргызское

единение» активно продвигали проект «Социальная карта гостя столицы "EURASIACARD"».

Проект был направлен на оказание бесплатных или доступных услуг иностранным гражда-

нам из стран СНГ, прибывающих на территорию Российской федерации в связи с трудоу-

стройством, образовательной или туристической целью. В течение года Социальную карту

424

Vladimir A. Volokh, Tat'yana N. Dmitrieva

Theories and Problems of Political Studies. 2017, Vol. 6, Is. 2А

гостя приобрели около 5000 человек (Украина, Таджикистан, Узбекистан и др.). По карте

оказывались следующие услуги:

– круглосуточная экстренная юридическая помощь немедленного реагирования;

– страхование в рамках специально разработанной страховой программы «Мигрант»

страховой компании «ВСК» (страховые выплаты – до 500 000 рублей);

– открытие пенсионного счета в Российском негосударственном пенсионном фонде

«Первый Национальный Пенсионный Фонд»;

– мобильная связь по льготному тарифу Евразия;

– возможность использования карты в качестве зарплатной (годовое обслуживание кар-

ты «ГОЛД» составляло –4950 рублей).

Необходимо отметить деятельность по адаптации и интеграции иностранных граждан

в российский социум, конструктивное взаимодействие с органами власти и институтами

гражданского общества Профсоюза трудящихся мигрантов, занятых в строительстве, ЖКХ

и смежных отраслях. Профсоюз осуществляет защиту прав трудящихся мигрантов, их пра-

вовое информирование, а также подготовку к комплексному экзамену1.

Полиэтничность российского государства проецируется на гражданское общество, ко-

торое в значительной степени этноструктурировано. На начало 2016 года в поле зрения

УФМС России по городу Москве находилось около ста национальных общественных объ-

единений и религиозных организаций. Значительная часть этих объединений состоит в

перечне партнеров структурного подразделения Департамента национальной политики и

межрегиональных связей города Москвы Государственного бюджетного учреждения горо-

да Москвы «Московский дом национальностей». Лидеры ряда национальных объединений,

в том числе национально-культурных автономий, являются членами Совета по делам наци-

ональностей при Правительстве Москвы. Таким образом, определены каналы взаимодей-

ствия региональной исполнительной власти с гражданским обществом в целях согласова-

ния интересов различных этнокультурных групп с интересами всего московского социума.

Однако некоторые российские эксперты утверждают, что «гражданское общество – это

опасная русофобская химера», которая несет угрозу российской самобытности [Дугин,

2016, www]. Авторы настоящей статьи полагают, что угрозу российской самобытности не-

сет либеральный проект в целом. Он несет угрозу не только России, но и всем многосостав-

ным обществам, в которые превратились многие государства Европы. Поиски оптимальной

модели развития этих государств в споре между либералами и коммунитаристами приводят

немецкого философа Ю. Хабермаса к выдвижению идеи делиберативной или совещатель-

ной демократии. На примере функционирования институтов гражданского общества в Рос-

сии, по сути, мы наблюдаем практику реализации делиберативной политики Ю. Хабермаса,

1 Сведения о деятельности общественных организаций из личного архива автора. Сведения получены в

ходе работы Т.Н. Дмитриевой в сфере содействия адаптации и интеграции мигрантов в 2013-1015 гг. в со-

ставе УФМС России по г. Москве, Общественно-консультативного совета при УФМС России по г. Москве

и Общественной палаты города Москвы.

Political culture and ideology 425

Institutional forms of dialogue between the authorities and civil society in the context…

когда общественное мнение, переработанное в коммуникативную власть, может направлять

употребление административной власти в определенные каналы. Таким образом, происхо-

дит рационализация решений правительства и администрации, в ходе которой «коммуни-

кационные структуры общественности образуют крупноячеистую сеть датчиков, которые

реагируют на давление затрагивающих общество проблемных ситуаций и стимулируют

влиятельные мнения» [Хабермас, 2008, 398].

С размышлениями немецкого теоретика согласуются идеи о развитии демократических

институтов в России, изложенные в предвыборной статье В.В. Путина «Демократия и каче-

ство государства» [Путин, 2012, www]. Мысль о том, что «демократия должна иметь механиз-

мы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля,

коммуникаций и «обратной связи», позже была воплощена в Федеральном законе ФЗ № 212.

Критики российского гражданского общества правы в том, что в российских услови-

ях либеральный принцип диалога не свойственен коммуникации власти и общества. П.Я.

Фельдман выделяет ряд элементов национальной российской матрицы, которые истори-

чески предопределяют характер системы представительства интересов: повышенная роль

государства в системе общественных отношений, превалирование кооперации над конку-

ренцией, «инородность» плюрализма и либеральной идеологии для политической культуры

[Фельдман, 2014, 211].

Тем не менее, гражданское общество в России существует, но процесс развития его ин-

ститутов нуждается в совершенствовании. Призыв российского лидера к изменению работы

общественных советов при органах исполнительной власти, отказа от формализма и пока-

зухи, обеспечения участия в них по-настоящему независимых экспертов и представителей

заинтересованных общественных организаций услышан органами власти. Показательна

эволюция Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы. С приходом ново-

го руководства Департамента национальной политики и межрегиональных связей города

Москвы изменены структура и состав Совета, организованы 10 комиссий по различным

направлениям деятельности. В состав Совета, кроме лидеров национально-культурных ав-

тономий, вошли представители иных национальных и межнациональных общественных

объединений, а также представители научного сообщества – признанные эксперты в сфе-

ре межнациональных отношений [О создании Совета по делам национальностей…, www].

Члены обновленного Совета приняли активное участие в обсуждении проекта Стратегии

национальной политики города Москвы на период до 2025 года. Повышенное внимание

было уделено перспективам реализации указанного документа в части адаптации и интегра-

ции мигрантов в московский социум.

Результатом работы Комиссии по миграционной политике Совета стал выпуск в январе

2017 года методички для мигрантов в виде комиксов. По заказу Департамента националь-

ной политики и межрегиональных связей Москвы организация «Поддержка трудящихся

мигрантов Москвы» выпустила стостраничную иллюстрированную брошюру тиражом 50

426

Vladimir A. Volokh, Tat'yana N. Dmitrieva

Theories and Problems of Political Studies. 2017, Vol. 6, Is. 2А

тысяч экземпляров [Власти Москвы выпустили комикс для мигрантов…, www]. Однако,

учитывая неоднозначные отзывы экспертов в сфере интеграции мигрантов о данной рабо-

те, можно предположить, что брошюра не станет эффективным инструментом не только

интеграции, но и адаптации мигрантов. В данном случае не приходится ожидать «обратной

связи» от сообществ мигрантов и по причине перегруженности методички, из-за малочис-

ленного тиража и вследствие отсутствия эффективных каналов доставки данного издания

до каждого мигранта. По-прежнему активисты многих национальных общественных орга-

низаций, особенно национально-культурных, «принадлежат в подавляющем большинстве

случаев к гуманитарной, реже – к технической интеллигенции. Эти «этнические романти-

ки» чаще всего практически незнакомы широкой публике, что не мешает им выступать от

имени групп с неясным членством и неизвестной численностью, формулируя на основе

своих собственных представлений их «требования» [Филиппов, 2009, 236].

Представляется, что в сфере адаптации и интеграции мигрантов в российский соци-

ум коммуникационные структуры общественности были бы наиболее полезны в работе на

уровне локальных сообществ. Мероприятия по интеграции мигрантов должны быть адрес-

ными, направленными на конкретные категории иностранных граждан. Необходимо разде-

лять временных трудовых мигрантов и иммигрантов. К категории иммигрантов мы относим

граждан, имеющих разрешение на временное проживание и вид на жительство в Российской

Федерации, вынужденных мигрантов, граждан стран – участников ЕАЭС и детей, законно

находящихся в стране иностранцев. Форматы таких мероприятий известны, отработаны в

ходе различных пилотных проектов [Дмитриева, 2015].

Заключение

Учитывая указанные критерии дифференцированного подхода и целесообразность ши-

рокого вовлечения в интеграционные проекты представителей местных сообществ мигран-

тов и принимающего населения, авторы статьи предлагают следующие направления по со-

вершенствованию взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества в

сфере адаптации и интеграции мигрантов:

1) подготовка и распространение через национальные, иные общественные объеди-

нения и СМИ информационных и справочных материалов для мигрантов, способствую-

щих их правовому просвещению, формированию навыков межнационального общения в

местном сообществе, информированию об общепринятых нормах поведения и культур-

ных традициях;

2) подготовка и распространение через СМИ материалов для местного населения, способ-

ствующих формированию атмосферы доброжелательного межнационального общения, включая

информационные материалы о культурных и религиозных особенностях, нормах социального

контроля и поведения, практиках коммуникаций наиболее многочисленных групп мигрантов;

Political culture and ideology 427

Institutional forms of dialogue between the authorities and civil society in the context…

3) участие в создании и функционировании площадок для обсуждения возникающих

проблем с адаптацией и интеграцией мигрантов, выработки рекомендаций по согласованию

интересов мигрантов, принимающего населения, бизнес-сообщества;

4) участие в разработке и экспертной оценке проектов и программ, направленных на

формирование взаимоуважительной, доброжелательной атмосферы общежития мигрантов

и принимающего сообщества;

5) проведение тренингов для представителей органов местного организация самоуправ-

ления и ведомств, взаимодействующих с мигрантами;

6) обобщение и распространение положительного опыта взаимодействия местного на-

селения (прежде всего, молодежи) и мигрантов;

7) налаживание конструктивного взаимодействия с основными религиозными объеди-

нениями в целях создания условий для повышения уровня подготовки мигрантов из стран

СНГ по русскому языку.

Библиография

1. Аствацатурова М.А. Общероссийская гражданская идентичность как лозунг дня в модер-

низационном интерьере России // Акопян В.З. и др. ред.) Материалы международной на-

учно-практической конференции «Общероссийская и национальная идентичность». Пя-

тигорск: Пятигорский государственный лингвистический университет, 2012. С. 32-36.

2. Дмитриева Т.Н. Перспективы участия национальных объединений Москвы в процессе

интеграции мигрантов // Власть. 2015. № 8. С. 84-89.

3. Дугин А.Г. Проект «Гражданское общество» как угроза российской самобытности.

URL: http://www.patriotica.ru/actual/dugin_go.html

4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в ча-

сти определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъ-

ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных

лиц в сфере межнациональных отношений: федер. закон от 22.10.2013 № 284-ФЗ. URL:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_153536

5. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от 21.07.2014

№ 212-ФЗ. URL: http://www.base.garant.ru/70700452

6. Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министер-

ства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 15.04.2016 № 192

URL: https://media.mvd.ru/files/embed/795036

7. Путин В.В. Демократия и качество государства. URL: http://www.kommersant.ru/

doc/1866753

8. Фельдман П.Я. Основные принципы согласования национальных и партикулярных ин-

тересов в современной России // Вестник Pоссийской нации. 2015. № 3. С. 144--156.

428

Vladimir A. Volokh, Tat'yana N. Dmitrieva

Theories and Problems of Political Studies. 2017, Vol. 6, Is. 2А

9. Фельдман П.Я. Российская модель функционального представительства интересов: на-

циональные политические традиции и современное состояние // Вестник Российской

нации. 2014. № 4. С.207-216.

10. Филиппов В.Р. Этничность и власть в столичном мегаполисе. М.: Институт Африки

РАН, 2009. 240 с.

11. Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории. СПб. : Наука, 2008. 417 с.

12. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период

до 2025 года. URL: //garant.ru/products/ipo/prime/doc/70088244,

13. О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до

2025 года: указ Президента РФ от 19.12.2012 № 1666. URL: http://base.garant.ru/70284810

14. О создании Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы (с изм. на

05.04.2016). URL: http://docs.cntd.ru/document/3711225

15. Совет по делам национальностей при Правительстве Москвы. URL: http://www.palitra-

diaspor.ru/sovet

16. Власти Москвы выпустили комикс для мигрантов с правилами поведения в столице.

URL: https://takiedela.ru/news/2017/01/16/komics-migrantam

17. Московские власти выпустили методичку для мигрантов в виде комиксов. URL: https://

ria.ru/society/20170116/1485812967.html