Фонд науки и образования

Ассамблея народов России

Департамент национальной политики и межрегиональных связей города Москвы

Департамент национальной политики г. Москвы

Общественная палата РФ

Московский дом национальностей

Федерация мигрантов России

Международный альянс «Трудовая миграция»

Краткий обзор законодательства и передовых практик отдельных зарубежных государств в сфере адаптации и интеграции мигрантов

Сборник выдержек из нормативных правовых актов, аналитических материалов, а также рекомендаций по совершенствованию деятельности по адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации

Москва

2017

Краткий обзор законодательства и передовых практик отдельных зарубежных государств в сфере адаптации и интеграции мигрантов. Сборник выдержек из нормативных правовых актов, аналитических материалов, а также рекомендаций по совершенствованию деятельности по адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации. – М.: 201_, ___ стр.

Приводимые в тексте оценки и суждения являются точкой зрения автора и, следовательно, не могут отражать официальное мнение Международной организации по миграции.

МОМ исходит из того, что гуманная и организованная миграция приносит пользу как мигрантам, так и обществу. Будучи межправительственной организацией, МОМ взаимодействует со своими международными партнерами для достижения следующий целей: содействие в решении оперативных вопросов в области миграции; более глубокое понимание проблем миграции; стимулирование социального и экономического развития за счет миграции; защита человеческого достоинства и благосостояния мигрантов.

Настоящее исследование выполнено на основании договоренности между руководством МВД России и Бюро Международной организации по миграции в Москве, достигнутой в ходе 20-го заседания Совета руководителей миграционных органов государств – участников Содружества Независимых Государств, состоявшегося 24 мая 20017 г. в г. Душанбе, и во многом стало возможным благодаря содействию, оказанному Бюро Международной организации по миграции в Москве со стороны сотрудников Управления обустройства и интеграционной политики Департамента Канады по иммиграции, беженцам и гражданству (Janice Wopling), Посольства Канады в Российской Федерации (Robert Tanner) и Службы гражданства и иммиграции Министерства внутренней безопасности США (Kathleen McGuire и Laura Patching), своевременно предоставивших исчерпывающие и актуализированные нормативные, справочные и аналитические материалы по вопросам организации деятельности по интеграции мигрантов.

Издатель: Международная организация по миграции

Российская Федерация

123100 Москва

2-я Звенигородская улица 12

Телефон: +7 495 797 87 22

Факс: +7 499 253 35 22

Электронная почта: iommoscow@iom.int

Веб-сайт: http://moscow.iom.int

Все права защищены. Ни одна из частей данной публикации не может быть размножена, сохранена в поисковой системе или передана в любой форме или любым способом, электронным, механическим, фотокопировальным, записывающим или иным другим без письменного разрешения издателя.

С О Д Е Р Ж А Н И Е

1.	Предисловие …………………………………………...	4
2.	Федеративная Республика Германия…………………	6
3.	Канада………………………………………………….	36
4.	Соединенные Штаты Америки……………………….	70
5.Заключение и краткие выводы и рекомендации
общего характера по адаптации и интеграции		105
иностранных граждан…...................................................

Предисловие

Нарастающая динамика международной миграции в последние десятилетия заставляет государства мирового сообщества, особенно те, которые выступают реципиентами глобальных иммиграционных потоков, уделять этому феномену все большее внимание. Значение миграции в современном мире неуклонно растет, она превращается в фактор геополитики и оказывает влияние без преувеличения на все стороны общественной жизни принимающих сообществ, видоизменяя их социальную, этническую, культурную, религиозную и языковую структуру. И наряду с неоспоримым положительным потенциалом развития, который несет в себе миграция, такие изменения таят и определенные риски, и далеко не всегда позитивно воспринимаются коренным населением, что способствует возникновению социальной напряженности, конфликтных ситуаций на этнической или религиозной почве, столкновению интересов принимающего социума и иммигрантов.

Этот цивилизационный вызов формулирует одну из наиболее острых и приоритетных задач современности, стоящих перед государством как гарантом прав и свобод личности, и заключающуюся в поиске эффективного решения проблемы обеспечения и поддержания комфортного, безопасного и взаимовыгодного совместного существования местных сообществ и иностранных граждан, и гарантирующего при этом развитие человеческого капитала и экономическое благосостояние.

Как показывает передовая международная практика, одним из перспективным путей решения проблемы сглаживания противоречий и различий, возникающих как следствие и результат глобальных миграционных процессов, является деятельность по всесторонней адаптации

и интеграции иностранных граждан, временно или постоянно проживающих на территориях принимающих государств.

Доказательством того, насколько остро и масштабно стоит сейчас этот вопрос, служит одобренная в сентябре 2016 года Генеральной Ассамблеей ООН «Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах», предусматривающая разработку и принятие в 2018 году странами – участниками ООН Глобального договора о безопасной, упорядоченной и законной миграции, в котором в обязательном порядке должны быть закреплены нормы, посвященные вопросам адаптации и интеграции мигрантов.

Для России, имеющей, по оценкам ООН, второй после США объем общего иммиграционного потока, эта проблема также как нельзя более актуальна и насущна. Свидетельство тому – поручение Президента Российской Федерации от 4 декабря 2016 года о разработке проекта федерального закона, устанавливающего «…правовые, организационные и экономические основания для социальной и культурной адаптации

иностранных граждан в Российской Федерации и их интеграции в российское общество», а еще раньше на необходимость создания соответствующей нормативной правовой основы указывалось в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Важность и приоритетность юридического оформления института адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации как ключевого инструмента обеспечения межнационального согласия, подчеркивалась руководством Бюро Международной организации по миграции в Москве в ходе 20-го заседания Совета руководителей миграционных органов государств—участников СНГ, прошедшего 24 мая 2017 г. в г. Душанбе. Одновременно была достигнута договоренность о содействии Бюро МОМ в Москве в представлении вниманию российских заинтересованных федеральных органов власти обзора передовых международных практик и законодательства в этой сфере.

Следствием достигнутой договоренности и стала подготовка настоящего Краткого обзора, цель которого - комплексно ознакомить российского законодателя и правоприменителя с опытом некоторых стран в сфере адаптации и интеграции мигрантов и оказать содействие в формулировании основных положений российской интеграционной политики. Несмотря на то, что подходы и практики интеграции и адаптации иммигрантов заметно различаются от страны к стране, неизменным остается одно – стремление создать атмосферу взаимного доверия и согласия, и наиболее полно раскрыть положительный потенциал миграции, направив его на повышение благосостояния как принимающего государства, так и собственно мигрантов.

Бюро МОМ в Москве выражает надежду, что сборник окажется полезным при доработке подготовленного Федеральным агентством по делам национальностей проекта федерального закона «О социальной и культурной адаптации иностранных граждан в Российской Федерации», а также при дальнейшем наращивании российской нормативной правовой базы этой деятельности. Кроме того, информация, представленная в Кратком обзоре, может заинтересовать иных участников процесса адаптации и интеграции, в том числе представляющих институты гражданского общества и организации иммигрантов.

Актуальность и достоверность сборника определяется, в первую очередь, тем, что нормативные и информационные материалы, положенных в его основу, были представлены теми государственными органами зарубежных государств, к компетенции которых непосредственно отнесены вопросы интеграции иммигрантов.

Германия

Введение

Начиная с 1960 годов, Германия становится одной из крупнейших европейских стран, принимающих иммиграционные потоки. Иммигранты оказывают позитивное влияние на состояние немецкого рынка труда, доля трудоустроенных в Германии иностранцев является одной из самых высоких

в мире, достигая 78% по состоянию на 2014 год. С 2008 года устойчиво растет количество прибывающих в Германию на постоянное место жительства иностранных граждан (хотя в основном, это граждане государств-членов ЕС, но велик также и прирост граждан иных стран, который только за 2013 год составил в абсолютном значении 200 тыс. человек). Германия представляет собой одну из немногих развитых стран мирового сообщества, в которых отмечается общее благосклонное отношение к иммигрантам¹.

В рейтинге Международного индекса интеграционной политики в отношении мигрантов (Migrant Integration Policy Index – MIPEX) по состоянию на 2015 год Германия по совокупности показателей занимает 10 место (61 балл из 100 возможных). На первый взгляд, не самый лучший показатель, тем более, что страна ни по одному из оценочных индикаторов не является лидером, однако важно отметить, что за последние несколько лет Германия значительно улучшила свои позиции в MIPEX, поднявшись сразу на три строчки вверх, что обусловлено произошедшими изменениями именно

в интеграционной политике. Так, значительно усовершенствованы процедуры признания полученных иммигрантами за рубежом документов об образовании и квалификации (в связи с вступлением в силу в 2012 году Закона Об Оценке и Признании Иностранных Профессиональных Квалификаций), повышены гарантии защиты прав иностранных граждан за счет упрощения доступа к правосудию, сделаны определенные шаги навстречу признанию двойного и множественного гражданства (чего раньше не было), а развитая инфраструктура Федеральной Службы по миграции и беженцам (BAMF) обеспечивает иммигрантам по всей стране доступ к интеграционным ресурсам и программам, организованным по единым стандартам. Во многом стабильный рост занятости и трудоустройства иммигрантов в Германии и позитивное отношение к ним со стороны принимающего общества напрямую связаны с содержанием реализуемой интеграционной политики, а также с тем, что Германия постоянно экспериментирует и апробирует на практике новые подходы и инструменты в сфере интеграции.

Как следствие, ФРГ удалось существенно повысить свой рейтинг, как минимум, в двух важных категориях, по которым оценивается успешность и эффективность интеграционной деятельности, войдя в пятерку стран-лидеров

¹http://www.mipex.eu/germany.

по доступности для иммигрантов рынка труда (общее 4 место) и возможности получения гражданства (3 место). В то же время сохраняется достаточно высокий процент иммигрантов, которые не могут трудоустроиться, и не включены в образовательные программы процесс профессиональной подготовки (32% иностранных граждан-выходцев не из стран-членов ЕС).

Остальные показатели по шкале MIPEX у Германии относительно невысоки, что и определяет ее сегодняшнее место в рейтинге. Германии, как государству приема мигрантов, в основном, свойственны те же проблемы, что и многим другим европейским странам. В частности, определенные слабости демонстрирует антидискриминационное законодательство и правоприменительная практика (22 место из 38), есть претензии к вопросам детского и взрослого образования иммигрантов (16 место), участия иммигрантов в политической жизни (11 позиция), воссоединения семей (24 место), доступа к медицинским услугам, особенно для соискателей убежища и недокументированных мигрантов (22 место)².

Интересно отметить, что еще относительно недавно Германия в принципе не воспринималась в качестве «классической иммиграционной страны». Скорее, наоборот, ее рассматривали как типичный пример «страны трудового найма»³. Власти Германии довольно долго отказывались признавать, что Германия фактически превратилась в страну иммигрантов⁴.

И это несмотря на значительное число иностранных работников и иных категорий иммигрантов, стремящихся остаться и закрепиться в Германии надолго вместо того, чтобы вернуться в государства своего гражданства. Прямым следствием нежелания властей признать очевидное являлось как отсутствие в прошлом внятной интеграционной политики, так и неясность процедур получения гражданства даже для лиц, имеющих статус постоянного проживания, и их детей. Лишь только в 2005 году власти формально признали, что Германия трансформировалась в государство иммигрантов, чему в немалой степени поспособствовала ощутимая нехватка квалифицированных специалистов в ряде ключевых отраслей экономики, с которой страна столкнулась в самом начале XXI века.

Переломным стал 2000 год, когда дефицит высококвалифицированных работников в сфере высоких технологий остро поставил вопросы о необходимости реформирования немецкой миграционной политики, контроля над миграцией и осознания Германии как «страны иммигрантов»⁵. По результатам деятельности специально созданной Правительством ФРГ Независимой Миграционной Комиссии было признано, что Германия, в самом деле, превратилась в «страну мигрантов» и, кроме того, нуждается в

²См.: там же.

³Rita cCin, The guest worker question in postwar Germany 25 (2007).

⁴Хотя еще в конце 1970-х годов власти Западной Германии впервые признали наличие в стране большого числа иммигрантов и запустили формальную политику «интеграции».

⁵Jürgen Bast, Zehn Jahre Aufenthaltsgesetz [Ten-Year Anniversary of the Residence Act], 2013 DIE ÖFFENTLICHE VERWALTUNG 214.

стабильном притоке высококвалифицированных иностранных работников для восполнения дефицита на рынке труда⁶. Выводы и рекомендации комиссии легли в основу Закона о миграции, вступившего в силу в 2005 году, который существенно модернизировал немецкую миграционную политику, сделав упор на предоставление мигрантам статуса долгосрочного проживания (особенно, высококвалифицированным специалистам), а также на интеграционные меры⁷. Именно с 2005 года в Германии окончательно сформировалось понимание того, что иммиграция и интеграция – это, по сути, «две стороны одной медали»⁸.

И этот новый для Германии концептуальный подход стал приносить свои плоды. В 2015 году население Германий выросло сразу на 978 тыс. человек и достигло 82,2 млн., что стало самым большим приростом, начиная

с 1992 года, и объяснялось, главным образом, увеличением иммиграционного притока⁹. За этот год численность иммигрантов достигла своего абсолютного рекорда и составила 2,14 млн. человек, что оказалось сразу на 46% больше, чем в предыдущем 2014 году. При этом структурно иммиграционный поток состоял на 45% из граждан государств-членов Европейского Союза, на 13% - из граждан прочих европейских государств, на 30% - из выходцев из Азии и на 5% - из Африки¹⁰. Важно отметить, что если бы не было устойчивого притока внешних иммигрантов, то население Германии за период 2015 года не только не выросло, но уменьшилось бы¹¹.

Последние изменения в миграционном законодательстве Германии связаны с вступлением в силу в августе 2016 года Закона об Интеграции¹². Этот Закон, а также Правила, изданные в его исполнение, направлены на содействие интеграции беженцев в немецкое общество¹³. Основная идея,

⁶Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz – ZuWG) [Migration Act], July 30, 2004, BGBL. I at 1950, http://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&jumpTo=bgbl104s1950.pdf, archived at http://perma.cc/4SAB-GN48.

⁷BT-DRS. 15/420, at 60, http://dipbt.bundestag.de/doc/btd/15/004/1500420.pdf, archived at http://perma.cc/MV54-ZYLU.

⁸См.: презентацию Dr. H.D. Loeffelholz “German and EU experience and approaches of governance of labor market, migration and language integration of migrants”. Международный конгресс «Влияние миграционных процессов на распространение русского языка в мире». Париж, 7-8 июня 2017 г.

⁹Press Release no. 295/16, Statistisches Bundesamt [Destatis] [Federal Statistical Office], 82,2 Millionen Einwohner am Jahresende 2015 – Bevölkerungszunahme durch hohe Zuwanderung [Population at 82.2 million at the End of 2015 – Population Increase Due to High Immigration] (Aug. 26, 2016), https://www.destatis.de/DE/ PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2016/08/PD16_295_12411pdf.pdf?__blob=publicationFile, archived at http://perma.cc/7Z96-PLMZ.

¹⁰Press Release no. 246/16, Destatis, 2015: Höchststände bei Zuwanderung und Wanderungsüberschuss in Deutschland [2015: All-Time High for Immigration and Migration Surplus in Germany] (July 14, 2016), https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2016/07/PD16_246_12421pdf.pdf?__blob =pu

blicationFile, archived at http://perma.cc/3H9Z-RK2T.

¹¹The Law Library of Congress, Global Legal Research Center, March 2017: Germany: The Development of Migration and Citizenship Law in Postwar Germany, стр. 2. LL File No. 2017-014428.

¹²The Law Library of Congress, Global Legal Research Center, March 2017: Germany: The Development of Migration and Citizenship Law in Postwar Germany, стр. 1. LL File No. 2017-014428.

¹³Integrationsgesetz [Integration Act], July 31, 2016, BGBL. I at 1939, http://www.bgbl.de/xaver/bgbl/

состоит в продолжении так называемой политики «поддержки и контроля», впервые реализованной в рамках Закона о Миграции 2005 года, суть которой состоит в том, что те беженцы, которые демонстрируют потенциал к интеграции и имеют предпочтительные шансы остаться в Германии на постоянной основе, получают упрощенный и быстрый доступ к интеграционным курсам и возможностям трудоустройства, в то время как те, которые отказываются взаимодействовать и не стремятся интегрироваться, сталкиваются с сокращением льгот¹⁴.

Таким образом, для Германии, являющейся одним из крупнейших в Европе государством назначения иммигрантов, деятельность в области адаптации и интеграции иммигрантов представляет собой исключительно важный и неотъемлемый элемент иммиграционной политики, которому со стороны органов государственной власти и немецкого общества справедливо уделяется особое внимание как инструменту, позволяющему поддерживать комфортный уровень взаимодействия и сосуществования пребывающих на территории Германии иностранных граждан и местного населения, а также обеспечивать устойчивость экономического благосостояния страны.

Структура государственных органов Германии, уполномоченных в сфере миграции и интеграции иностранных граждан¹⁵

Основная роль в сфере управления миграцией в Германии принадлежит Министерству внутренних дел. Помимо разработки нормативных правовых актов, Министерство также отвечает за европейскую гармонизацию и руководит деятельностью Федеральной службы по миграции и беженцам и Федеральной полицией, как центральными исполнительными органами в сфере убежища, интеграции и политики возвращения.

Важным инструментом при выработке иммиграционной политики выступает Постоянный Совет министров и руководителей органов внутренних дел земель (IMK), в котором Федеральный Министр внутренних дел принимает консультативное участие. Совет собирается дважды в год, и хотя единогласные решения Совета носят рекомендательный характер, в большинстве случаев, они учитываются в законодательной и правоприменительной практике как на федеральном, так и земельном уровнях.

Федеральное Министерство по труду и социальным вопросам (BMAS) взаимодействует с Федеральным Министерством внутренних дел по

start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&jumpTo=bgbl116s1939.pdf, archived at http://perma.cc/SF3C-MY53; Verordnung zum Integrationsgesetz [Regulation on the Integration Act], July 31, 2016, BGBL. I at 1950, http://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&jumpTo=bgbl116s1950.pdf, archived at http://perma.cc/FDS7-2XAA.

¹⁴Jenny Gesley, Germany: Act to Integrate Refugees Enters Into Force, GLOBAL LEGAL MONITOR (Aug. 15, 2016), http://www.loc.gov/law/foreign-news/article/germany-act-to-integrate-refugees-enters-into-force/, archived at http://perma.cc/56PH-5CL2.

¹⁵Migration, Integration, Asylum. Political Developments in Germany 2016. Annual Policy Report by the German National Contact Point for the European Migration Network, Federal Office for Migration and Refugees 2017, p. 14

– 16.

основным вопросам занятости мигрантов и их интеграции в трудовой рынок

с учетом их профессиональных навыков. В подчинении BMAS находится Федеральное Агентство занятости, руководящее общенациональной сетью агентств занятости и филиалов.

Вопросы трудовой миграции и интеграции мигрантов в рынок труда также являются предметом ведения Совета министров и руководителей органов по труду и социальным вопросам, который по примеру IMK, содействует земельным властям в координации деятельности в сфере труда и социальной политики.

Аналогичным образом на регулярной основе проводятся и встречи руководителей земельных органов, ответственных за интеграцию, в ходе которых обсуждается политика в сфере интеграции, а также рассматриваются различные интеграционные проекты.

Федеральная служба по миграции и беженцам(BAMF) – это высший федеральный орган среди органов, находящихся в подчинении Федерального Министерства внутренних дел, реализующий задачи и функции в сфере миграции, интеграции и убежища. BAMF, в частности, отвечает за разработку и внедрение национальной интеграционной программы. Непосредственно на местах в 16 федеральных землях действуют порядка 570 органов по делам иностранных граждан, на которые возложена реализация практически всего спектра полномочий в сфере миграции, предусмотренных Законом о проживании, экономической деятельности и интеграции иностранных граждан на федеральной территории (см. подробнее об этом ниже).

Следует отметить, что на уровне федеральных земель вопросы интеграции иностранных граждан могут относиться к компетенции различных министерств (например, министерства социальных вопросов и семьи либо министерства юстиции). А в 4 федеральных землях (Баден-Вюртемберг, Бавария, Берлин и Северный Рейн-Вестфалия) и вовсе приняты свои законодательные акты по вопросам интеграции (см. об этом подробнее ниже)¹⁶. Даже там, где нет специализированного местного интеграционного законодательства, власти земель активно участвуют в формировании и реализации интеграционных инициатив через местные органы по вопросам иностранных граждан посредством издания распоряжений и правил. Кроме того, у земельных властей имеется возможность влиять на федеральное законодательство в сфере миграции и интеграции через своих представителей в парламенте страны.

Федеральное законодательство Германии в сфере интеграции

иностранных граждан (с соответствующими выдержками)

¹⁶См.: Закон Берлина «О регулировании вовлечения и интеграции в Берлине» от 28 декабря 2010 г.; Закон Северной Рейн-Вестфалии «О стимулировании социальной вовлеченности и интеграции» от 14 февраля 2012 г.; Закон Баден-Вюртемберга «О вовлеченности и интеграции» от 5 декабря 2015 г.; Закон Баварии «Об интеграции» от 13 декабря 2016 г.

Германия имеет весьма детально проработанное законодательство в сфере интеграции иностранных граждан, которое получило серьезное развитие в последние годы и особенно после того, как на официальном уровне был признан факт того, что государство, по сути, стало ярко выраженной «иммиграционной страной». Достаточно сказать, что в правовой системе страны присутствует специальный законодательный акт, который непосредственно регулирует правоотношения, возникающие по поводу интеграции иностранных граждан – «Закон о проживании, экономической деятельности и интеграции иностранных граждан на федеральной территории»¹⁷. Вместе с тем нормы, в той или иной степени регулирующие вопросы, связанные с интеграционной деятельностью, содержатся и в целом ряде других федеральных нормативных правовых документов, среди которых «Закон о гражданстве» и уже упоминавшийся выше «Закон об оценке и признании иностранных профессиональных квалификаций». Кроме того, косвенно на интеграцию оказывает влияние и «Общий Закон о равном обращении».

При этом в общем перечне нормативных правовых актов в сфере интеграции особняком стоит Закон о гражданстве. Уникальность этого документа определяется, прежде всего, его юридическим долголетием. В самом деле, принятый еще в июле 1913 года (!)¹⁸, данный Закон (разумеется,

с вносимыми в него периодически изменениями) сохраняет свою актуальность и успешно применяется до сих пор.

Закон о гражданстве, в частности, определяет ряд важных критериев, которым должен соответствовать иностранный гражданин, претендующий на натурализацию в Германии. Эти критерии, по сути, представляют собой четко установленный и хорошо апробированный как практикой, так и временем структурированный перечень интеграционных требований и условий, необходимых для проживания в Германии. В Законе также прямо указывается на необходимость прохождения иностранным гражданином интеграционной подготовки, успешность которой подтверждается выдаваемым ему по результатам тестирования сертификатом, а также определяется орган государственной власти, уполномоченный устанавливать требования к проведению тестирования и форме сертификата. Все основные ключевые моменты, важные с точки зрения деятельности по интеграции, сконцентрированы в разделе 10 Закона о гражданстве:

«(1) Иностранный гражданин, законно и постоянно проживающий в Германии в течение 8 лет… может быть натурализован на основании заявления, если он или она:

…

¹⁷Federal Law Gazette Volume 2004, Part I, No. 41, issued in Bonn on 5 August 2004; Federal Law Gazette I p. 162; Federal Law Gazette I p. 394.

¹⁸Reich Law Gazette I p. 583 - Federal Law Gazette III 102-1; Federal Law Gazette I p. 1714

6. владеет в адекватной мере немецким зыком и

7. владеет знаниями о правовой системе, немецком обществе и условиях жизни в Германии.

…

(3) При подтверждении иностранным гражданином успешного прохождения интеграционного курса путем представления сертификата, выдаваемого Федеральной Службой по миграции и беженцам (BAMF), испытательный срок, установленный подразделе (1) сокращается до 7 лет. Указанный испытательный срок может быть сокращен до 6 лет в случае, если иностранный гражданин приложил выдающиеся усилия к интеграции и превзошел требования, установленные пунктом 6 подраздела (1), в особенности, если он или она продемонстрировал(а)уверенное владение немецким языком.

(4) Условия, предусмотренные пунктом 6 подраздела (1) считаются выполненными, если иностранный гражданин сдал устный и письменный языковые экзамены для получения Zertificat Deutsch (что соответствует уровню B 1 Общей европейской системы уровней владения иностранным языком). В случае с лицом, не достигшим возраста 16 лет на момент натурализации, условия, предусмотренные пунктом 6 подраздела (1) являются выполненными, если несовершеннолетний демонстрирует языковые способности, соответствующие его/ее возрасту.

(5) Как правило, условия, предусмотренные пунктом 7 подраздела (1)

являются выполненными, если иностранный гражданин сдал натурализационный тест. Для подготовки к тесту иностранные граждане имеют право посещать добровольные интеграционные курсы.

(6) Требования, установленные в пунктах 6 и 7 подраздела (1), не применяются в отношении иностранных граждан, которые не могут их выполнить в силу физических, психических либо физиологических проблем со здоровьем либо инвалидности, либо в силу возраста.

(7) Федеральное Министерство внутренних дел уполномочено… издавать постановления, определяющие требования к проведению теста и сертификату, а также базовую структуру и содержание курсов по натурализации в соответствии с подразделом 5…».

Как видим, натурализационные и интеграционные условия немецкое законодательство рассматривает как практически тождественные, о чем косвенно свидетельствует допустимость подготовки к тесту на натурализацию в рамках интеграционных (а не специализированных

натурализационных) курсов. При этом одновременно следует констатировать, что Германия заявляет для иммигрантов достаточно высокие интеграционные требования, не уступающие по своему объему и содержанию требованиям, установленным для получения немецкого гражданства. С практической точки зрения это означает, что немецкое законодательство рассматривает каждого иностранного гражданина, участвующего в прохождении интеграционных курсов как потенциального

соискателя немецкого гражданства, в перспективе могущего стать полноправным членом немецкого общества.

Однако, бесспорно, ключевым для немецкой правовой системы законодательным актом в сфере интеграции иммигрантов является специальный Закон о Проживании, Экономической Деятельности и Интеграции Иностранных Граждан на Федеральной Территории¹⁹, нормами которого регулируется, по сути, весь спектр правоотношений, складывающихся по поводу интеграции иностранных граждан в Германии. В нынешней редакции Закон существует относительно недавно – с 3 августа 2016 года, когда вступили в силу изменения в действующий с 2005 года Закон о Проживании (до этого момента нормы, регулирующие интеграционные вопросы в нем не предусматривались). Произведенные изменения, известные как Закон об Интеграции, стали неотъемлемой частью базового Закона о проживании, что привело, в том числе и к необходимости корректировки названия нормативного акта с тем, чтобы отразить в нем интеграционную проблематику. В современном виде Закон о Проживании, Экономической Деятельности и Интеграции Иностранных Граждан на Федеральной Территории обеспечивает полноценную правовую и организационную основу института интеграции иммигрантов в ФРГ.

В соответствии с Разделом 1 («Цель Закона и сфера») Закон направлен: «…на контроль и ограничение притока иностранных граждан в

Федеративную Республику Германия. Он призван обеспечить и организовать иммиграцию с учетом возможностей по приему и интеграции, а также интересов ФРГ в сфере экономики и рынка труда… В этих целях его положения регулируют въезд, пребывание и экономическую деятельность и интеграцию иностранных граждан…».

Серьезное внимание в документе уделяется такому важному с точки зрения интересов интеграции индикатору как владение государственным языком, что нашло свое отражение, в частности, в Разделе 2 («Понятия»):

«…

(9) Начальным знанием немецкого языка признается соответствие уровню А1 Общей европейской системы уровней владения иностранным языком…

(10) Базовым знанием немецкого языка признается соответствие уровню А2 Общей европейской системы уровней владения иностранным языком.

(11) Удовлетворительным знанием немецкого языка признается соответствие уровню В 1 Общей европейской системы уровней владения иностранным языком.

(12) Иностранный гражданин считается уверенно владеющим немецким языком, если его или ее знание языка соответствует уровню

¹⁹Federal Law Gazette I p. 162, Federal Law Gazette I p. 394.

С1 Общей европейской системы уровней владения иностранным языком».

Обязательность участия иностранного гражданина в интеграционных мероприятиях является неотъемлемым условием для его легализации и получения/продления статуса временного или постоянного проживания в Германии:

«Раздел 8 Продление разрешения на временное проживание …

(3) Прежде чем разрешение на временное проживание будет продлено, должно быть подтверждено выполнение иностранным гражданином обязанности по добросовестному посещению интеграционного курса.

Невыполнениеиностраннымгражданиномобязанностипо

добросовестному посещению интеграционного курса, предусмотренного подразделом (1) Раздела 44а, учитывается при вынесении решения о продлении ему разрешения на временное проживание. Если отсутствуют законные основания для выдачи разрешения на временное проживание, продление разрешения на временное проживание не производится в случае неоднократного и грубого нарушения обязанности, предусмотренной в предыдущем предложении. Если законные основания для продления разрешения на временное проживание возникают только в соответствии с положениями настоящего Закона, в продлении может быть отказано, если иностранный гражданин не представил доказательств, что он интегрировался в общество за счет иных средств… Если иностранный гражданин был обязан или является обязанным посещать интеграционный курс, предусмотренный подразделом (1) Раздела 44а, разрешение на временное проживание продлевается не более, чем на 1 год, если он успешно не завершил такой курс либо еще не представил доказательств интеграции в местное сообщество за счет иных средств…

…

Раздел 9 Разрешение на постоянное проживание

…

(2) Иностранному гражданину выдается разрешение на постоянное проживание, если он/она:

1. имел разрешение на временное проживание в течение 5 лет,

2. имеет достаточные средства к существованию,

3. уплачивает обязательные или добровольные взносы в пенсионный фонд в течение не менее 60 месяцев…

…

5. имеет разрешение на трудоустройство, если он трудоустроен,

6. имеет иные разрешения, необходимые для целей постоянного участия в экономической деятельности,

7. удовлетворительно владеет немецким языком,

8. владеет базовыми знаниями о правовой и социальной системах, а также об образе жизни на федеральной территории и

9. имеет достаточное жилое помещение для себя и членов своей семьи, проживающих совместно.

Требования, установленные в пунктах 7 и 8 абзаца первого, считаются выполненными в случае успешного завершения интеграционного курса. Эти требования не применяются к лицам, которые не в состоянии их выполнить в связи с психическими, умственными или физиологическими проблемами со здоровьем или инвалидностью… Вышеуказанные требования также не применяются в случае, если иностранный гражданин может устно общаться на немецком языке базового уровня

и Законом ему не было предоставлено право участвовать в интеграционных курсах согласно пункту 2 подраздела (3) Раздела 44 либо он не был обязан участвовать в интеграционных курсах согласно пункту 3 подраздела (2) Раздела 44а…

(3) В случае совместного проживания супругов достаточно, если требованиям, предусмотренным пунктами 3, 5 и 6 абзаца первого подраздела (2), удовлетворяет один из супругов. Положения пункта 3 абзаца первого подраздела (2) не применяются, если иностранный гражданин проходит обучение или подготовку в целях признания его среднего образования, профессиональной подготовки или высшего образования…

…

Раздел 9а Разрешение на долгосрочное проживание в ЕС

…

(2) Разрешение на долгосрочное проживание в ЕС выдается иностранному гражданину

1. если он/она проживает на федеральной территории на основании разрешения на постоянное проживание в течение 5 лет,

2. он/она имеет постоянный фиксированный доход для себя и для иждивенцев,

3. он/она уверенно владеет немецким языком,

4. он/она обладает базовыми знаниями о правовой и социальной системе и образе жизни на федеральной территории…».

Принимая во внимание, что в последние годы Германия сталкивается со значительным притоком лиц, обращающихся с ходатайствами о признании беженцем, либо ищущими временного убежища, которые в перспективе могут надолго задержаться на территории страны, эта категория также является объектом регулирования отношений, складывающихся по поводу их интеграции в немецкое общество.

Законом в качестве интеграционного требования устанавливается определенный ценз оседлости, предусматривающий обязательность

проживания мигранта в течение 3-х лет в заранее установленном для этого месте. Очевидно, это делается для того, чтобы сократить вероятность создания этнических анклавов, обособленных от остального населения страны, и максимально способствовать приобретению навыков владения немецким языком и приобщения к немецкому образу жизни за счет полного

и длительного «погружения» прибывающих иммигрантов в принимающее общество:

«Раздел 12а Правила проживания:

(1) В целях содействия устойчивой интеграции в жизненный уклад Федеративной Республики Германия иностранные граждане, в отношении которых признано право на убежище, имеющие статус беженца…, которым была предоставлена дополнительная защита… либо которые получили разрешение на временное проживание в соответствии с Разделами 22, 23 или 25 (3) настоящего Закона, обязаны находиться в месте проживания в течение 3-летнего периода с момента признания права на убежище или получения разрешения на временное проживание на территории той федеральной земли, в которую они распределены для прохождения процедуры получения убежища или в целях приема и обустройства.

…

(3) В целях содействия устойчивой интеграции в жизнь в Федеративной Республике Германия иностранные граждане, указанные в подразделе (1), обязаны в течение 6 месяцев с момента признания права на убежище или получения первого разрешения на временное проживание, но не позже срока, установленного в подразделе (1), разместиться в помещении в специально выделенном месте, если это будет способствовать

1. обеспечению их достойным жильем,

2. приобретению ими навыка уверенного владения устным немецким языком, соответствующего уровню А2 Общей европейской системы уровней владения иностранным языком,

3. началу их оплачиваемой трудовой деятельности с учетом местных условий, касающихся профессиональной подготовки и состояния рынка труда.

(4) В отношении иностранных граждан, указанных в подразделе (1), может, если это необходимо для недопущения их социальной обособленности, устанавливаться обязательство не размещаться в помещении в специально выделенном месте, особенно, если есть основания полагать, что в результате этого они не будут использовать немецкий язык в качестве основного языка общения. При принятии соответствующего решения учитываются возможности местного профессионального обучения и рынка труда…».

Хорошо известно, что успешность и устойчивость интеграции в немалой степени зависит от перспектив и возможностей скорейшего

включения иммигранта в трудовые правоотношения в стране пребывания, что обеспечивает его экономическое благосостояние и самостоятельность. В свою очередь доступ к трудовому рынку определяется опытом, образованием

и трудовой квалификацией, полученной иностранным гражданином в стране своего гражданства, и их признание в той стране, где мигрант предполагает обосноваться:

«Раздел 17а Признание профессиональных квалификаций, полученных за рубежом

(1) В целях признания профессиональных квалификаций, полученных иностранным гражданином за рубежом, такому лицу может быть выдано разрешение на временное проживание сроком до 18 месяцев, в течение которых проводится оценка подготовки с последующим

экзаменом, если орган,… ответственный за признание профессиональных квалификаций, установил, что адаптационные меры или меры по повышению квалификации необходимы:

1. для установления соответствия профессиональной квалификации иностранного гражданина немецким стандартам,

2. для выдачи разрешения на профессиональную деятельность

либо разрешения на профессиональное звание.

…

(4) После установления соответствия профессиональной

квалификации выдается разрешение на профессиональную деятельность, при этом разрешение на временное проживание может быть продлено на 1 год для того, чтобы иностранный гражданин имел возможность подыскать работу, соответствующую признанной профессиональной квалификации».

Режим наибольшего благоприятствования в процессе интеграции немецкое законодательство предоставляет высококвалифицированным специалистам, даже в случае, если они не прошли обязательный интеграционный курс, что находит свое отражение в Разделе 19 Закона («Разрешение на постоянное проживание для высококвалифицированных иностранных граждан»):

«(1) Высококвалифицированному иностранному гражданину в особых случаях может быть выдано разрешение на постоянное проживание…, если есть достаточные основания полагать, что интеграция такого лица в жизненный уклад, превалирующий в Федеративной Республике Германия, и возможность обеспечивать себя без помощи со стороны государства, гарантированы…».

В некоторых случаях продемонстрированная иностранным гражданином устойчивая интеграция, заключающаяся в хорошем знании немецкого языка и полном принятии немецкого образа жизни и базовых ценностей, может даже служить основанием для отмены ранее принятого в отношении иммигранта решения о выдворении за пределы Германии с

последующим предоставлением ему статуса постоянного проживания. Эти вопросы регулируются разделами 25а и 25 Закона («Предоставление разрешения на проживание в случаях устойчивой интеграции»).

Наконец, Закон содержит самостоятельную главу, нормы которой регламентируют организационные аспекты интеграции, устанавливают ряд обязанностей иммигрантов и предусматривают ответственность за уклонение иммигрантов от участия в обязательных интеграционных мероприятиях:

«Глава 3 Интеграция

Раздел 43 Интеграционный курс

(1) Законно проживающие на федеральной территории на постоянной основе иностранные граждане обеспечиваются поддержкой при интеграции в экономическую, культурную и социальную жизнь Федеративной Республики Германия при условии, что они в свою очередь прилагают соразмерные усилия к интеграции.

(2) В целях оказания иностранным гражданам поддержки в

интеграции им предоставляется базовый набор услуг (интеграционный курс). Задача интеграционного курса состоит в обучении иностранных граждан немецкому языку, информировании их о правовой системе, культуре и истории государства. Таким образом, курс направлен на ознакомление иностранных граждан с жизненным укладом на федеральной территории на уровне, достаточном для ведение самостоятельной жизни без содействия или посредничества третьих лиц.

(3) Интеграционный курс состоит из равных по продолжительности базового и расширенного курсов языковой подготовки, а также ознакомительного (ориентационного) курса по информированию о правовой системе, культуре и истории Германии. Интеграционный курс организуется и координируется Федеральным министерством по миграции и беженцам, которое может привлекать к этой деятельности частные или общественные организации. За посещение интеграционного курса взимается плата, определяемая, исходя из платежеспособности. Обязанность по оплате интеграционного курса возложена на лицо, которое обязано финансово обеспечивать иностранного гражданина.

(4) Федеральное Правительство уполномочено определять параметры интеграционного курса, в частности, базовую структуру, продолжительность, содержание и порядок преподавания, устанавливать условия для отбора и назначения организаций, проводящих интеграционный курс, устанавливать требования и общие условия добросовестного и эффективного участия в курсах и соответствующего сертифицирования, устанавливать размер оплаты и определять правила информационного обмена между уполномоченными органами и обработки информации… Требования к экзамену и сертификату при проведении финального теста по

окончании интеграционного курса устанавливаются нормативными правовыми актами, издаваемыми Федеральным Министерством внутренних дел…

Раздел 44 Право на посещение интеграционного курса

(1) Иностранный гражданин, проживающий на федеральной территории на постоянной основе, однократно имеет право на посещение интеграционного курса

1. при первом получении разрешения на временное проживание, выданным:

а) в целях трудоустройства,

b) в целях последующей иммиграции иждивенцев, с) по гуманитарным соображениям,

d) в целях долгосрочного проживания

…

(3) Право на посещение интеграционного курса не распространяется:

1. на детей, подростков и молодежь, которые получают среднее образование в Федеративной Республике Германия,

2. если необходимость в интеграции объективно минимальна либо

3. если иностранный гражданин уже в достаточной степени владеет немецким языком.

В случае, предусмотренном пунктом 3, право на посещение ознакомительного (ориентационного) курса сохраняется.

(4) Иностранному гражданину, не наделенному правом или утратившему право посещения интеграционного курса, может быть разрешено посещение в зависимости от наличия свободных мест на соответствующем курсе…

Раздел 44а Обязанность посещать интеграционный курс

(1) Иностранный гражданин обязан посещать интеграционный курс, если:

1. ему/ей предоставлено право посещения в соответствии с Разделом 44 и

а) не способен общаться на минимальном базовом уровне немецкого языка либо

b) неудовлетворительно владеет немецким языком на момент выдачи разрешения на проживание, либо

2. он/она является получателем льгот в соответствии с частью второй Социального кодекса и интеграционное соглашение,

предусмотренное частью второй Социального кодекса, предусматривает участие в интеграционном курсе, либо

3. он/она нуждается в интеграционной поддержке и орган, ведающий вопросам иностранных граждан, запросил его/ее участие в интеграционном курсе.

…

(2) Обязанность посещать интеграционный курс не распространяется на иностранных граждан:

1. которые проходят профессиональную подготовку или иную форму подготовки или обучения на федеральной территории,

2. которые представили доказательства получения сопоставимых образовательных услуг, предоставленных на федеральной территории,

3. для которых посещение курса на постоянной основе

нецелесообразно или необоснованно.

(2а) Иностранные граждане, имеющие разрешение на временное

проживание освобождаются от обязанности посещать ознакомительный (ориентационный) курс, если они смогут подтвердить, что уже принимали участие в интеграционных мероприятиях в другом государстве-члене ЕС в целях приобретения статуса долгосрочного проживания.

(3) В случае, если иностранный гражданин не выполняет обязанность по посещению интеграционного курса по причинам, за которые ответственность лежит на нем, либо не проходит финальный тест… орган, ведающий вопросам иностранных граждан, информирует иностранного гражданина о возможных последствиях его/ее действий, предусмотренных Разделом 8 (3)²⁰, пунктами 7 и 8 Раздела 9

(2)²¹, пунктами 3 и 4 параграфа первого Раздела 9а (2)²² настоящего Закона и Разделом 10 (3)²³ Закона о гражданстве). Орган, ведающий вопросами иностранных граждан, вправе принять принудительные

меры административного воздействия, чтобы заставить иностранного гражданина выполнять обязанность по посещению интеграционного курса. В случае невыполнения обязанности по посещению иностранному гражданину может быть вручено официальное уведомление о единовременном покрытии авансовым платежом полной суммы расходов.

Раздел 45 Интеграционная программа

Интеграционный курс дополняется соответствующими интеграционными мерами, реализуемыми как на федеральном, так и на земельном уровне, что, в частности, предусматривает социальное образование и услуги по консультированию с учетом миграционной специфики. Федеральное министерство внутренних дел либо уполномоченный им орган разрабатывает общенациональную интеграционную программу, в которой, определяется перечень предлагаемых интеграционных мер для иностранных граждан и

²⁰Отказ в продлении разрешения на временное проживание.

²¹Отказ в выдаче разрешения на постоянное проживание.

²²Отказ в выдаче разрешения на долгосрочное проживание в ЕС.

²³Отказ в сокращении срока постоянного проживания в Германии, необходимого для получения гражданства.

переселенцев из числа этнических немцев, реализуемых на федеральном, земельном и местном уровнях, а также частными организациями, и содержатся рекомендации по дальнейшему развитию и совершенствованию мер в сфере интеграции. Власти федеральных земель, местные власти, министры Федерального правительства, органы, уполномоченные по вопросам иностранных граждан, и Министр Федерального правительства по делам переселенцев из числа этнических немцев участвуют в развитии и совершенствовании общенациональной интеграционной программы и в обобщении информации об имеющихся интеграционных мерах. Религиозные объединения, профессиональные союзы, ассоциации работодателей, добровольные благотворительные организации, иные социально ориентированные категории также привлекаются к участию в указанной деятельности.

Раздел 45а Языковая подготовка с учетом специфики трудоустройства; полномочие на издание нормативных правовых актов

(1) Интеграция в сферу трудовой деятельности может обеспечиваться за счет языковых курсов, учитывающих профессиональную и производственную специфику. Как правило, такие языковые курсы основываются на общей языковой подготовке, предоставляемой в рамках интеграционного курса. Языковая подготовка с учетом профессиональной специфики, координируется и проводится Федеральным Министерством по миграции и беженцам (BAMF). BAMF привлекает частные и общественные организации к проведению курсов языковой подготовки с учетом профессиональной специфики.

(2) Иностранные граждане обязаны участвовать в курсе языковой подготовки с учетом профессиональной специфики, если они являются получателями социальных льгот в соответствии с Частью второй Социального кодекса и участие в таком курсе предусмотрено интеграционным договором согласно Части второй Социального кодекса…

…

(3) Федеральное Министерство труда и социальных вопросов… по согласованию с Министерством внутренних дел издает нормативные правовые акты по вопросам регулирования курсов языковой подготовки с учетом профессиональной специфики, в частности,

определяет базовую структуру курсов, целевые группы, продолжительность, содержание и порядок преподавания курсов, устанавливает критерии отбора и назначения организаций, проводящих курсы, требования и общие условия доступа и добросовестного и эффективного участия в курсах, включая выдачу итогового сертификата и вопросы возмещения расходов, а также

обмена необходимой информацией между заинтересованными органами и обработки данных Федеральным Министерством по миграции и беженцам…».

Наконец, в Главах 7 («Процессуальные положения») и 8 («Уполномоченный по миграции, беженцам и интеграции») Закона устанавливается компетенция государственного органа и высшего должностного лица, уполномоченных в сфере интеграции иностранных граждан:

«…

Часть 2 Федеральная Служба по миграции и беженцам Раздел 75 Обязанности

(1) … Федеральная Служба по миграции и беженцам исполняет следующие обязанности:

…

а) разрабатывает базовую структуру и содержание интеграционного курса, предусмотренного Разделом 43 (3), и курса языковой подготовки с учетом профессиональной специфики, предусмотренного Разделом 45а,

b) организует и проводит такие курсы,

…

3. оказывает экспертную поддержку Федеральному правительству в сфере содействия интеграции и издает информационные материалы по интеграционным мерам, реализуемым Федеральным правительством, правительствами земель и местными властями в отношении иностранных граждан и переселенцев из числа этнических немцев;

…

4а. выполняет научные исследования по интеграционным вопросам;

…

Глава 8 Уполномоченный по миграции, беженцам и интеграции

…

Раздел 93 Обязанности

(1) Уполномоченный исполняет следующие обязанности:

1. содействует интеграции мигрантов, постоянно проживающих на федеральной территории, а также оказывает поддержку Федеральному правительству в развитии интеграционной политики с учетом интересов политики в сфере занятости и социальной политики, вносит предложения по дальнейшему совершенствованию интеграционной политики…;

2. обеспечивает формирование необходимых условий для наиболее гармоничного сосуществования иностранных граждан и граждан Германии, а также между различными группами иностранных граждан, способствует взаимопониманию и противодействует ксенофобии;

3. противодействует неравенству в отношении иностранных граждан;

…

7. поддерживает инициативы по интеграции иностранных граждан, постоянно проживающих на федеральной территории на постоянной основе, в том числе инициативы, реализуемые на уровне земель и местных органов власти, а также различными социальными группами;

…

10. информирует общественность о состоянии дел в сфере, отнесенной к его компетенции».

Германия является крупнейшим «центром притяжения» иммигрантов в Европе, в целом, и экономических иммигрантов, в частности. При этом именно полноценная вовлеченность в трудовую деятельность считается одним из наиболее действенных инструментов интеграции иностранных граждан в принимающее сообщество. В этой связи немаловажное значение для успешности интеграционной деятельности имеет отлаженная процедура установления соответствия трудовых навыков, квалификации и образования, полученных за рубежом, со стандартами страны пребывания с тем, чтобы обеспечить сбалансированное распределение иностранных трудовых ресурсов с учетом как местных экономических потребностей, так и профессиональной квалификации иммигрантов. Проблема для Германии, действительно, достаточно остра, поскольку, по оценкам, в стране проживает только около 2,9 млн. иммигрантов, имеющих высшее профессиональное образование, полученное в других странах, которые часто просто не могут найти работу, соответствующую их знаниям²⁴.

Таким образом, признание иностранных профессиональных навыков –

это ключевой фактор успеха иммиграции и обустройства высококвалифицированных работников в Германии, так как специальности, полученные за рубежом, далеко не всегда признаются на немецком рынке труда, в первую очередь, из-за отсутствия соответствующей процедуры признания и недостатка средств оценки их соответствия местным квалификационным требованиям²⁵. На восполнение выявленных пробелов правового регулирования и создание практических механизмов признания иностранных профессиональных навыков и умений как раз и направлен Федеральный Закон об оценке и признании иностранных профессиональных квалификаций, вступивший в силу 1 апреля 2012 года.

Это комплексный нормативный правовой акт, который, помимо

установления собственно процедуры признания иностранных профессиональных квалификаций, внес также изменения в целый ряд других законов, в той или иной степени регулирующих вопросы труда в различных

²⁴http://www.cedefop.europa.eu/en/news-and-press/news/germany-new-recognition-act.

²⁵https://www.sachsen.de/en/2527.htm.

сферах деятельности и производства (например, Кодекс профессий и специальностей, Закон о гражданской службе и др.)²⁶.

Если не углубляться в подробный анализ содержания правовых предписаний Закона, то его суть состоит в существенном упрощении и

облегчении адаптации иностранных работников, получивших профессиональную подготовку за рубежом, и их стимулировании к полноценной интеграции в немецкий рынок труда²⁷.

Закон об оценке и признании иностранных профессиональных квалификаций усовершенствовал процедуры оценки иностранных трудовых навыков в тех сферах деятельности, которые регулируются Федеральным правительством, создав оптимальные условия для проверки и удостоверения

документов о профессиональном образовании, предъявляемых иммигрантами, когда во внимание принимаются особенности каждой отрасли производства, чтобы каждый кандидат впоследствии был трудоустроен сообразно его профессиональным способностям.

Кроме того, установлены новая стандартизированная национальная процедура и критерии оценки иностранных профессиональных квалификаций28. Вступившие 1 августа 2013 года изменения в Закон создали дополнительные благоприятные условия для признания зарубежных документов о профессиональном образовании. Так, в соответствии с параграфом 6 статьи 1 Закона заявитель теперь вправе подать документы на установление их соответствия в простом электронном виде (по электронной почте). Ранее такие документы можно было направлять только обычной почтой, по факсу либо в электронном виде с электронной цифровой подписью. Тем самым удалось значительно ускорить и сократить процедуру признания документов за счет наделения заявителей правом предоставления простых копий документов, что особенно важно для лиц, подающих документы для признания их квалификации из-за рубежа²⁹.

По совокупности характеристик Закон об оценке и признании иностранных профессиональных квалификаций формирует дополнительные условия и стимулы, при которых Германия становится еще более привлекательной страной для иммиграции высококвалифицированных специалистов³⁰. Как следствие, Германия по показателю доступности трудового рынка для иммигрантов занимает в текущем рейтинге MIPEX высокое 4 место из 38, что стало возможным, благодаря, в том числе и упрощенным и прозрачным процедурам признания иностранных квалификаций и профессионального образования, предусмотренных данным Законом.

²⁶https://www.bq-portal.de/en/seiten/legal-basis.

²⁷https://www.sachsen.de/en/2527.htm.

²⁸http://www.cedefop.europa.eu/en/news-and-press/news/germany-new-recognition-act.

²⁹https://www.bq-portal.de/en/seiten/legal-basis.

³⁰http://www.cedefop.europa.eu/en/news-and-press/news/germany-new-recognition-act.

В завершении обзора немецкого законодательства в сфере интеграции целесообразно привести отдельные положения Общего Закона о равном обращении от 14 августа 2006 г³¹, направленные на создание единых условий для граждан Германии и иммигрантов, и недопущение дискриминации в отношении последних. Примечательно, что Закон устанавливает запрет на дискриминацию исключительно в сфере трудовых отношений, тем самым значительно повышая гарантии защиты прав и законных интересов работников, не делая при этом никакого различия между собственными гражданами и иммигрантами. Более того, в Законе термины «иностранный гражданин», «иностранный работник» или «иммигрант» не используются вовсе, что свидетельствует о том, что немецкий законодатель не делает каких-либо принципиальных различий между работниками в зависимости от

их правового статуса. Такой концептуальный подход способствует дальнейшему повышению привлекательности для иммигрантов рынка труда Германии за счет полноценного и всеобъемлющего гарантирования их трудовых и социальных прав.

Раздел 1 формулирует цель Закона, под которой понимается «…

предотвращении либо пресечении дискриминации по признаку расы или этнического происхождения, пола, религии или убеждений, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации.».

В Разделе 2 определяется сфера применения Закона:

«(1) Для целей настоящего Закона дискриминация… запрещается применительно:

1. к условиям доступа к занятости, включая критерии отбора и условия найма, не зависимо от отрасли производства и на всех уровнях, в том числе при повышении в должности;

2. к условиям труда и занятости, включая оплату труда и основания для увольнения…;

3. к доступу ко всем типам и всем уровням профессионального ориентирования, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, включая получение практического опыта работы;

4. к членству или участию в организациях работников или работодателей либо иных организаций, созданных по признаку принадлежности к профессии, включая получение льгот, предоставляемых такими организациями;

5. к мерам социальной защиты, включая социальное и медицинское обеспечение;

…

7. к образованию;

8. к доступу к публичным товарам и услугам, включая жилищные сервисы…».

³¹Federal Law Gazette I p. 1897; Federal Law Gazette I p. 610.

Параграф (1) Раздела 7 («Запрет дискриминации») прямо указывает на

недопустимость дискриминации работников по основаниям, предусмотренным Разделом 1.

В свою очередь Раздел 12 Главы 2 Закона устанавливает обязанности работодателя по недопущению дискриминации:

«(1) Работодатель обязан предпринимать меры, необходимые для защиты против дискриминации по основаниям, предусмотренным Разделом 1. Такая защита предусматривает также превентивные меры.

(2) Работодатель должен обращать внимание работников на недопустимость такой дискриминации, особенно в рамках профессионального обучения и повышения квалификации, и использовать свое влияние, чтобы не допускать дискриминации…

(3) В случае, если работник нарушает запрет на дискриминацию, работодатель обязан принять необходимые и достаточные меры, определяемые конкретным случаем, для пресечения дискриминации. Таким меры могут включать: предупреждение, перемещение на другое место работы либо увольнение виновного работника…».

Разделом 13 Главы 3 Закона предусмотрено право работника, в отношении которого имел место акт дискриминации, и права которого не были должным образом защищены, на прекращение исполнения своих трудовых обязанностей:

«В случае, если работодатель не принимает мер по пресечению притеснения либо сексуального домогательства, либо принимаемые меры объективно недостаточны, работники, в отношении которых имеет место дискриминационная практика, вправе отказаться исполнять трудовые обязанности без потери заработной платы в той мере, в какой это необходимо для их защиты….».

Раздел 15 определяет порядок компенсации за ущерб, полученный работником в результате дискриминационных действий, произошедших по вине работодателя:

«(1) В случае нарушения запрета на дискриминацию работодатель обязан возместить причиненный ущерб…

(2) … Работник может требовать соответствующую компенсацию в денежной форме. Такая компенсация не может превышать 3-месячную зарплату в случаях отказа в найме, если работник не был нанят в связи с нарушением принципа равного обращения при отборе.».

Для контроля и координации в сфере антидискриминационной деятельности в соответствии с Разделом 25 Главы 6 Закона создается Федеральное Антидискриминационное агентство, входящее в структуру Федерального Министерства по делам семьи, пожилых лиц, женщин и молодежи. Задачи Агентства состоят в оказании информационной поддержки

пострадавшим от дискриминации лицам, их консультировании и достижении досудебного урегулирования споров, а также выработке мер по предупреждению дискриминации и проведению соответствующих исследований.

Тем не менее, несмотря на наличие специального базового законодательного акта по вопросам равного обращения, Германия по показателю «противодействие дискриминации» занимает в рейтинге MIPEX скромное 22 место из возможных 38, что объясняется целым рядом взаимосвязанных причин. MIPEX отмечает, что Германия ничем не выделяется среди других европейских стран по количеству иммигрантов, подвергающихся расовой, этнической или религиозной дискриминации, однако (примерно 4% от общего числа иммигрантов), при этом лишь очень незначительное число пострадавших обращаются с официальными заявлениями (примерно 1 случай обращения на каждые 5000 случаев вероятной дискриминации). Считается, что потенциальные жертвы дискриминации плохо информированы и не получают необходимой поддержки при обращении за юридической защитой своих прав. По критерию доступа к правосудию для жертв дискриминации Германия значительно уступает большинству западноевропейских стран. При этом довольно ограничено участие в антидискриминационной деятельности

неправительственных организаций, а полномочия центрального компетентного органа – Антидискриминационного агентства – явно недостаточны (лишь 32 место в рейтинге из 38 возможных)³².

Местное законодательное регулирование в сфере интеграции

Как уже упоминалось выше, в 4 федеральных землях Германии, наравне с федеральным, действуют и местные законодательные акты по вопросам интеграции иностранных граждан. Последний по времени подобный закон был принят 13 декабря 2016 года в Баварии. В его положениях учтен опыт правового регулирования и правоприменительной практики в сфере интеграционных отношений, наработанный в трех других федеральных землях, и с этой точки зрения баварский закон является показательным обобщенным примером современных тенденций подходов немецких местных органов власти к интеграционной проблематике.

Закон Баварии об интеграции (Bayerisches Integrationsgesetz, BayIntG) вступил в силу 1 января 2017 года. Помимо прочего, он содержит положение об «обязательности уважения титульной культуры», а также норму (Статья 1), согласно которой одними из целей Закона являются «стремление иммигрантов к интеграции» и «поддержка интеграционных мер».

В части, касающейся ожидаемого от иммигрантов целенаправленного стремления интегрироваться, Закон предусматривает несколько санкций. Так, в соответствии с параграфами 3 и 4 Статьи 4 Закона лица, которые не

³²http://www.mipex.eu/germany.

достигли «минимального уровня знания немецкого языка, которым они должны были овладеть в рамках предоставленного содействия», могут, при определенных обстоятельствах, быть обязаны возместить часть расходов на оказанную им интеграционную поддержку и самостоятельно оплачивать услуги переводчика в ходе административных процедур. В случаях явно выраженного отказа выполнять требования Закона и отрицания конституционных ценностей статья 13 предусматривает наказание в виде установления обязанности лица по посещению базовых курсов по немецкому законодательству и общественным ценностям. В свою очередь в соответствии со статьей 14 за действия, связанные с прямым нарушением конституционного порядка, предусматривается штраф в размере до 50 тыс. евро. При этом право на получение льгот предоставляется только тем иммигрантам, личность которых установлена и подтверждена (статья 12 Закона).

Ключевое отличие баварского Закона от аналогичных законодательных актов трех других земель состоит в том, что в баварском акте акцент в большей степени сделан на юридически обязывающие требования по интеграции и санкции за их неисполнение, а не просто на меры по стимулированию интеграции. В этой связи Закон подвергается критике со стороны как профсоюзных организаций, так и церкви. В частности, вызывает недовольство концепция доминирующей «титульной культуры» и отмечается общая «репрессивная сущность» документа.

Практика Федеративной Республики Германия в сфере интеграции иностранных граждан

Для Германии интеграция представляет собой межотраслевую задачу, в решении которой участвуют все уровни государственной власти – федеральный, земельный и местный. Обязанности по обеспечению общественного согласия, в сфере иммиграции и интеграции, в целом, отнесены к компетенции Федерального Министерства внутренних дел, которое по этим вопросам взаимодействует также с Федеральным Министерством труда и социальных вопросов, Федеральным Министерством образования и исследований, Федеральным Министерством по делам семьи, пожилых людей, женщин и молодежи и Федеральной службой по миграции и беженцам. Важную роль играют также земельные и местные власти.

Первый саммит по интеграции, состоявшийся в 2006 году, «Национальный интеграционный план», представленный Федеральным Правительством в 2007 году, общенациональная «Интеграционная программа», разработанная в 2010 году, «Национальный план действий по интеграции» 2012 года и Закон об интеграции 2016 года – вот лишь несколько наиболее ярких примеров реализации политики интеграции на федеральном уровне. Дополняет этот список федеральных мер обнародуемый каждые два года Уполномоченным Федерального Правительства по

миграции, беженцам и интеграции доклад о ситуации в стране с лицами, имеющими иммиграционное прошлое.

Как уже отмечалось, вся интеграционная деятельность, в основном, базируется на нормах Закона о проживании, экономической деятельности и интеграции. При этом деятельности по интеграции иммигрантов строится вокруг центрального элемента, каковым являются так называемые «интеграционные курсы». В дополнение к общему интеграционному курсу, состоящему из 600-часовой языковой подготовки и 100-часового

информировании о жизни в Германии, существуют также специализированные классы, ориентированные на определенные категории мигрантов – безграмотных, женщин, родителей, несовершеннолетних и молодежь (тем, которые уже вышли из школьного возраста). Существуют также специальные расширенные интеграционные курсы, предполагающие углубленную подготовку по языку (до 900 часов). Так называемый интенсивный интеграционный курс, состоящий из 430 часов языковой подготовки и 30 часов информирования о жизни в Германии, предлагается как иммигрантам с образованием по объему, соответствующему немецкому аттестату зрелости, так и иммигрантам, которые стремятся быстро трудоустроиться. Помимо интеграционного курса, существуют еще курсы с низким порогом допуска, например, специализированные курсы для женщин либо курсы для лиц, ходатайствующих об убежище, с неясной перспективой дальнейшего пребывания в Германии.

Знание языка страны пребывания является ключом к успешной интеграции иммигрантов. Исходя из этого понимания, начиная с 2005 года, на языковые интеграционные курсы немецким федеральным бюджетом расходуется в среднем 250 млн. евро ежегодно. За это же время было распространено свыше 2,6 млн. бесплатных ваучеров, дающих право на участие в языковых курсах; организовано и проведено 100 000 языковых курсов, в которых приняли участие порядка 1,9 млн. иммигрантов, из которых свыше 1 млн. их успешно завершили³³.

Доступ к интеграционным курсам обеспечивается на всей территории страны, курсы преподают порядка 1740 организаций (образовательные центры для взрослых, частные языковые школы, центры профессиональной подготовки, образовательные организации, различные инициативные группы, церковные и независимые организации). За период с 2005 по 2016 годы число лиц, впервые начавших посещать интеграционные курсы, составило 1,65 млн. чел., а с учетом тех, кто повторно участвует в курсах, это число составило 1,85 млн. чел. Только в 2016 году на интеграционные курсы впервые поступило свыше 339 тыс. чел., что значительно превысило показатели предыдущих лет (в 2015 году – порядка 179 тыс. чел.; в 2014 году

– около 142 тыс. чел.) и связано, в первую очередь, с резким притоком

³³См.: презентацию Dr. H.D. Loeffelholz “German and EU experience and approaches of governance of labor market, migration and language integration of migrants”. Международный конгресс «Влияние миграционных процессов на распространение русского языка в мире». Париж, 7-8 июня 2017 г.

беженцев в 2015 году. Расходы федерального бюджета в 2016 году на интеграционные мероприятия также были увеличены по сравнению с 2015 годом - 559 млн. евро против 269 млн.

Среди всего разнообразия интеграционных мер, реализуемых на федеральном, земельном и местном уровнях, особое место занимает Программа «Консультационный миграционный сервис для взрослых» (MBE). Данная Программа, реализуемая на федеральном и земельном уровнях,

предусматривает индивидуальное консультирование в течение ограниченного времени вновь прибывающих иммигрантов старше 27 лет, имеющих намерение обосноваться в Германии. Программа разработана во исполнение требований Закона о проживании, экономической деятельности

и интеграции. Финансирование мероприятий Программы осуществляется за счет средств Федерального Министерства внутренних дел³⁴.

В рамках Программы иммиграционные консультанты предоставляют информационные услуги и поддержку в зависимости от индивидуальных потребностей каждого конкретного иммигранта и совместно вырабатывают так называемый «план поддержки». Это позволяет консультанту активно привлекать иммигранта к участию в согласованных интеграционных мероприятиях на основе четко определенного графика. С этой точки зрения Федеральная служба по миграции и беженцам уделяет особое внимание всем аспектам интеграционной поддержки. С учетом приобретения навыков уверенного владения немецким языком, это дает возможность эффективного сочетания и включения финансируемого государством интеграционного курса в общую программу поддержки³⁵.

Те иностранные граждане, которые уже проживают в стране, но все еще испытывают потребность в интеграционной поддержке, также могут воспользоваться услугами Программы MBE, в том числе и на языке

государства их происхождения. Программа «Консультационный миграционный сервис для взрослых» поддерживается Федеральным Правительством и реализуется благотворительными организациями. Федеральная служба по миграции и беженцам ежеквартально обобщает данные о функционировании Программы в целях обеспечения ее актуальности и повышения эффективности.

На полноценную интеграцию молодых иммигрантов (в возрасте от 12 до 27 лет) нацелена Программа «Миграционные услуги для молодежи» (JMD), реализуемая Федеральным Министерством по делам семьи, пожилых людей, женщин и молодежи. Консультационные услуги по Программе оказываются более чем 450 офисами, расположенными на всей территории Германии. К консультированию привлекаются школы, учреждения

профессионального образования, организации, преподающие

³⁴Migration, Integration, Asylum. Political Developments in Germany 2016. Annual Policy Report by the German National Contact Point for the European Migration Network, Federal Office for Migration and Refugees 2017, p.

52.

³⁵http://www.bamf.de/EN/DasBAMF/Aufgaben/Migrationsberatung/migrationsberatung-node.html

интеграционные курсы и иные молодежные благотворительные организации.

В рамках пилотного проекта «Миграционные услуги для молодых беженцев» 24 офиса Программы JMD оказывают специализированную консультативную адресную помощь молодым людям из числа беженцев. До конца 2017 года проект предполагается распространить на все офисы Программы JMD.

В дополнение к существующим официально утвержденным интеграционным программам Федеральное Правительство поддерживает проекты по социальной интеграции иммигрантов, направленные на содействие при их «встраивании» в местные сообщества, на создание условий и возможностей для поиска общих «точек соприкосновения» между мигрантами и местным населением и на формирование общих ценностей. Важными партнерами в выстраивании «мостов» между принимающим обществом и иммигрантами выступают мигрантские организации, деятельность которых поддерживается Федеральной службой по миграции и беженцам. Кроме оказания прямой поддержки индивидуальным проектам, Федеральная служба по миграции и беженцам также содействует различным мерам по повышению квалификации лиц, задействованных в интеграционной деятельности, как то: тренинги для добровольных преподавателей немецкого языка и т.д.

Следует упомянуть «Немецкую исламскую конференцию», которая предоставляет площадку для диалога между правительством и мусульманскими ассоциациями. Конференция была создана в 2006 году с целью содействия: 1) интеграции ислама в немецкое религиозное законодательство и 2) включению мусульман в немецкое общество. С 2014 года в Конференцию входят 10 мусульманских ассоциаций. В последнее время перед Конференцией стоят две основные задачи: расширение мусульманских благотворительных сервисов и выработка общих организационных условий для отправления религиозной службы на федеральном, земельном и местном уровнях (в армии, исправительных учреждениях, больницах и т.д.).

В сентябре 2016 года Федеральная служба по миграции и беженцам запустила пилотный проект «Первоначальное информирование и прививание ценностей лицам, ходатайствующим об убежище». В настоящее время 3 организации предлагают соответствующие курсы на территории 15 федеральных земель. В рамках курсов иммигранты получают общую информацию о жизни в Германии и первоначальные языковые уроки. Данный проект является продолжением хорошо зарекомендовавшего себя аналогичного пилотного проекта, реализованного в Баварии. До конца 2017 года мероприятиями проекта предполагается охватить все без исключения федеральные земли.

Федеральная служба по миграции и беженцам, Федеральное Агентство занятости, телерадиокомпания Bayerischer Rundfunk и Институт Гете

совместно разработали и запустили приложение «Ankommen» («Приезжайте»), которое доступно для бесплатного скачивания с начала

января 2016 года. Цель приложения помочь беженцам в течение первых нескольких недель пребывания в Германии и содержит информацию о процедуре признания беженцем, о доступе к рынку труда, о проживании в Германии, а также он-лайн курс немецкого языка. Приложение предлагается на арабском, английском, фарси, французском и немецком языках. Об эффективности и востребованности приложения свидетельствует тот факт, что по состоянию на февраль 2017 года его скачали свыше 230 000 раз, и оно получило множество различных наград.

Некоторые представители бизнес сообщества поощряют своих сотрудников выступать в роли наставников для трудоустроенных беженцев.

С похожей инициативой выступают и высшие учебные заведения, которые «прикрепляют» к иммигрантам своих студентов, помогающих им освоиться в повседневной жизни. Однако следует отметить, что качество наставничества сильно варьируется, а многие подобные инициативы сильно зависят от продолжительности участия в них граждан либо от доброй воли представителей частного сектора, что ставит под вопрос их стабильность³⁶. Вместе с тем, индивидуальное наставничество в определенной форме играет важную роль во многих проектах, связанных с интеграцией через участие в трудовых отношениях, поскольку помогает иммигрантам установить контакты, понять, какие возможности ему предоставлены, проникнуться культурой, вникнуть в аспекты конкретной профессии. В рамках инициативы «Все вместе» многие многонациональные предприятия Германии, участвующие в ней, поощряют и стимулируют институт наставничества. Так, например, автопроизводитель Адам Опель совместно с правительством земли Гессен реализует проект «Ответственность», который направлен на развитие института наставничества. С января 2016 года Опель простимулировал 100 своих работников выступить наставниками лиц, признанных беженцами. Наставники оказывают поддержку таким лицам в течение 3 месяцев, помогая в поиске потенциальных работодателей или возможностей для профессионального обучения, в написании заявлений и приобретении производственного опыта. В свою очередь и Deutsche Bank реализует аналогичный проект: его целью является до конца 2018 года «закрепление» 1000 своих служащих по всей Германии в качестве наставников иностранных граждан. Наставничество также является элементом университетских проектов, направленных на получение вновь прибывшими в страну иммигрантами высшего образования. Например, программа Welcome@FU Berlin, запущенная в ноябре 2015 года, предоставляет возможность беженцам и лицам, ищущим убежище, посещать академические курсы в Университете Фрай и одновременно реализует программу «Напарник», суть которой состоит в прикреплении участников к другим студентам в целях повышения эффективности обучения. Еще девять

университетов реализуют похожие программы, в рамках которых

³⁶Victoria Rietig, Moving beyond crisis: Germany’s new approaches to integrating refugees into the labor market//Transatlantic Council on Migration. Migration Policy Institute. 2016. С. 2.

предоставляется доступ к различным лекционным занятиям, классам немецкого языка и ознакомительным курсам³⁷.

По инициативе Федерального Министерства экономики и энергетики и Конфедерации квалифицированных профессий, начиная с весны 2016 года, открылись порядка 150 контактных пунктов организации «Добро пожаловать! Краткое руководство», нацеленные на оказание поддержки немецким работодателям при трудоустройстве и профессиональном обучении беженцев. Эта организация тесно сотрудничает с Ремесленными палатами и Торгово-промышленными палатами, проводя консультирование по правовым вопросам, вопросам региональной поддержки, языковым курсам и оказывая работодателям помощь в подборе подходящих кандидатов на трудоустройство. С марта по декабрь 2016 года организация «Добро пожаловать! Краткое руководство» провело более 4000 информационно-консультационных мероприятий и оказало помощь 3441 беженцу, в том числе: при устройстве на стажировку (1787чел.), организации ознакомительных визитов потенциальных работодателей (289 чел.), устройстве на первоначальный курс подтверждения квалификации (545 чел.) или на программу профессиональной подготовки (463 чел.), а также посодействовав их постоянному трудоустройству.

На основании организуемого в Штутгарте пилотного проекта, начавшегося только в конце 2015 года, с августа прошлого года при поддержке и содействии Федеральной службы по миграции и беженцам на всей территории Германии открылись 14 так называемых «Ресурсных палат», оказывающих малым мигрантским организациям консультационные услуги, помогающих подыскать для них помещения для проведения интеграционных мероприятий и предоставляющих им финансовую поддержку³⁸.

Курируемая Министерством труда и социальных вопросов онлайн платформа «Новый старт» (Nuestart) предлагает полезную информацию на английском языке и освещает множество наиболее востребованных интеграционных вопросов. Портал дает вновь прибывшим иммигрантам всеобъемлющую информацию о процедуре рассмотрения ходатайства об убежище, о курсах немецкого языка, о признании иностранных профессиональных квалификаций, помогает разобраться в немецком рынке труда, оценить возможности получения образования, легального трудоустройства, знакомит с трудовыми правами, содержит много другой полезной информации, отвечающей потребностям вновь приехавших³⁹.

В 2016 году в связи с увеличением иммиграционного потока Федеральным Правительством принято решение о выделении федеральным землям на период до 2018 года еще 2 млрд. евро в дополнение к ранее

³⁷См. Там же. С. 21, 22.

³⁸Migration, Integration, Asylum. Political Developments in Germany 2016. Annual Policy Report by the German National Contact Point for the European Migration Network, Federal Office for Migration and Refugees 2017, p. 53

– 55.

³⁹Victoria Rietig, Moving beyond crisis: Germany’s new approaches to integrating refugees into the labor market//Transatlantic Council on Migration. Migration Policy Institute. 2016. Стр. 22.

ассигнованным на интеграцию иммигрантов средствам. Более того, земли будут получать порядка 500 млн. евро ежегодно на возведение жилья для иммигрантов. Одновременно Федеральное Правительство возложило на себя обязанность по оплате коммунальных платежей за иммигрантов, пользующихся правом на защиту, чтобы облегчить финансовое бремя федеральных земель⁴⁰.

Обзор некоторых программ, связанных с интеграцией в трудовой рынок⁴¹

Кто реализует	Название	Ведущая	Кто финансирует,				Количество
	программы	организация		сумма			бенефициаров
			финансирования,
			длительность
			программы
Федеральное	Раннее	Министерство	Европейский				700 участников
правительство и	посредничество	труда и	социальный		фонд	и	К июню 2015 г.
Европейский		социальных	Министерство труда				К июню 2015 г.
Европейский		социальных	Министерство труда				50 чел.
Союз		вопросов,	и	социальных			50 чел.
Союз		вопросов,	и	социальных			интегрированы
		Федеральная	вопросов,				интегрированы
		Федеральная	вопросов,				через обучение
		служба по					через обучение
		служба по	Сумма			не	либо
		миграции и	Сумма			не	либо
		миграции и	указывается				трудоустройство
		беженцам и	указывается				трудоустройство
		беженцам и	2 года: с января 2014
		Федеральное	2 года: с января 2014
		Агентство	г. по декабрь 2015 г.
		занятости
Федеральное	Интеграция	Федеральная	Европейский				Не указано
правительство и	через	служба по	социальный		фонд	и
Европейский	квалификацию	миграции и	Федеральная		служба
Союз		беженцам и 16	по	миграции		и
		государств, в	беженцам
		которых	Сумма			не
		реализуется	Сумма			не
		реализуется	указывается
		программа	указывается
		программа
Федеральное	Совместная	Федеральная	Европейский				За период 2008 –
правительство и	программа	служба по	социальный фонд				2010 г. в
Европейский	Европейского	миграции и	Сумма			не	программе
Союз	социального	беженцам	Сумма			не	приняли участие
Союз	социального	беженцам	указывается				приняли участие
	фонда и		указывается				31 000
	фонда и						31 000

⁴⁰Migration, Integration, Asylum. Political Developments in Germany 2016. Annual Policy Report by the German National Contact Point for the European Migration Network, Federal Office for Migration and Refugees 2017, p. 53

– 55.

⁴¹Victoria Rietig, Moving beyond crisis: Germany’s new approaches to integrating refugees into the labor market//Transatlantic Council on Migration. Migration Policy Institute. 2016. Приложение 1 (выдержка).

Федеральной

службы по

миграции и

беженцам

Федеральное Новый старт Министерство

правительство (Nuestart) труда и

социальных

вопросов

Правительство	Интеграция	Министерство
федеральной	через работу	труда Баварии во
земли		взаимодействии с
		баварскими
		предприятиями

Правительство	Дать шанс:	Министерство
федеральной	открытый	интеграции Баден
земли	рынок труда	Вюртемберга

Бизнес	Все вместе	Свыше 30
сообщество		предприятий,
		представляющих
		разные отрасли
		промышленности
		и сектора
		экономики
Гражданское	Workeer	Представители
общество		гражданского
		общества в
		сотрудничестве с
		частными
		предприятиями

Реализуется с 2007 г.		бенефициаров
по настоящее время		54%
		54%
		интегрированы
		через обучение
		либо
		трудоустройство
Министерство труда		Число
и социальных		пользователей
вопросов		не приводится.
Сумма	не
указывается
Длительность	не
ограничена
Власти Баварии и		К концу 2019
Министерство труда		года ожидается,
Баварии		что общее число
50 млн. евро		бенефициаров
50 млн. евро		достигнет
4 года		достигнет
4 года		60 000 чел.
2016 – 2019
Министерство		Бенефициары в
интеграции Баден		5 городах,
Вюртемберга		точное число не
1 млн. евро		приводится.
1 млн. евро
2 года: с июля 2015 г.
по июль 2017 г.
Представители		Варьируется в
бизнес сообщества		зависимости от
Сумма	не	конкретного
Сумма	не	предприятия
указывается		предприятия
указывается
С 2016 г. по
настоящее время
Гражданское		1700 чел.
общество
Сумма	не
указывается

С 2015 г. по

настоящее время

Некоторые проблемы деятельности по интеграции иммигрантов в Германии

Как уже отмечалось выше в международном интеграционном рейтинге MIPEX Германия занимает относительно невысокое 10 место, что обусловлено теми существующими в системе интеграции проблемами, которые до конца еще не разрешены.

Так, считается, что антидискриминационная политика страны и применяемые в этой области правовые инструменты недостаточно эффективны и требуют совершенствования. Как указывается в

рекомендациях Совета по миграции (Rat für Migration) «антидискриминационная политики и противодействие расизму должны рассматриваться как неотъемлемая часть интеграционной политики и соответственно финансироваться».

Одновременно Совет обратил внимание, что «неравенство при доступе

к образованию недопустимо в такой процветающей стране, как Германия. Политика в сфере образования должна строиться на принципе равенства. Такой же подход должен быть и в области здравоохранения. Недопустимо, чтобы обсуждение и управление интеграционной политикой осуществлялось без учета таких важнейших элементов как образование и здравоохранение».

Кроме того, Совет указал на необходимость учета следующих моментов:

«Структурно слабые муниципалитеты, несущие большие расходы на интеграцию, должны обеспечиваться гораздо большими финансовыми и кадровыми ресурсами;

аналогичным образом требуют укрепления те институты гражданского общества, которые действуют в сферах интеграции, где у

Германии отмечаются объективные слабости (образование, здравоохранение, антидискриминационная работа);

Наконец, необходим отход от парадигмы контроля и национальной безопасности в сфере миграции и интеграции. Интеграционная политика должна реализовываться институтами, деятельность которых напрямую не связана с обеспечением национальной безопасности»⁴².

Последнее замечание связано, в первую очередь, с тем, что ключевым государственным органом, к компетенции которого отнесены вопросы интеграции, является Федеральное Министерство внутренних дел Германии и подчиненная ему Федеральная служба по миграции и беженцам. МВД по своей сути является государственным институтом, реализующим правоохранительную функцию, тогда как деятельность по интеграции иностранных граждан несет в себе ярко выраженную социальную направленность. В этой связи при реализации полномочий в сфере интеграции у МВД и связанных с ним структур возникает естественный и труднопреодолимый конфликт интересов, осложняющий достижение целей интеграции.

Однако наибольшие сложности в немецкой интеграционной системе

связаны все-таки с проблемой интегрирования иностранных граждан в

⁴²http://www.mipex.eu/germany.

местный рынок труда и признания их документов об образовании и профессиональных квалификаций, полученных за рубежом. Несмотря на то, что большая часть иммигрантов из стран, не входящих в ЕС, сразу после прибытия на территорию Германии пользуются правом осуществлять трудовую деятельность во всех секторах экономики, за исключением государственного, многие из них не обладают необходимыми навыками и квалификацией, востребованных на рынке, а знаменитая немецкая система профессионального обучения и подготовки (VET), которую еще часто называют «пропуском к квалифицированной работе», для иммигрантов трудно доступна⁴³. Отмечается также, что процедура признания профессиональных квалификаций, полученных за рубежом, фрагментарна и, зачастую, затратна по времени. И с этой точки зрения интеграция в рынок труда для иммигрантов с высоким уровнем образования ничуть не менее проблемна, чем для лиц с низким образовательным уровнем, просто эти проблемы другого характера, хотя, возможно, и более серьезные⁴⁴. Ситуация усугубляется отсутствием в Германии единой унифицированной системы управления интеграцией. Беженцы путаются в большом количестве различных органов и организаций, в которые они должны обратиться за

получением интеграционной поддержки, при этом между заинтересованными государственными структурами налажен лишь ограниченный информационный обмен, что также затрудняет работу.

В целом, основные сложности при доступе к трудовому рынку можно сгруппировать в следующие категории:

- язык. Количество языковых курсов недостаточно и они не обеспечивают необходимого уровня знания;

- подготовка и навыки. Для вновь прибывших иммигрантов престижная немецкая система профессиональной подготовки VET труднодоступна;

- признание профессиональной квалификации. В данной сфере действует множество различных не связанных между собой органов, в связи

с чем процесс принятия решения децентрализован и варьируется в зависимости от конкретной профессии и федеральной земли;

- работодатели. Хотя немецкие работодатели становятся все более открытыми в вопросе найма беженцев и лиц, ходатайствующих об убежище, все еще сохраняются правовые и культурные преграды. Кроме того, в отличие от других европейских стран, таких, например, как Швеция, немецкое правительство не предоставляет прямых финансовых льгот (субсидий либо налоговых льгот) работодателям, трудоустраивающих беженцев;

⁴³Victoria Rietig, Moving beyond crisis: Germany’s new approaches to integrating refugees into the labor market//Transatlantic Council on Migration. Migration Policy Institute. 2016. Стр. 1.

⁴⁴http://www.mipex.eu/germany.

- система управления. Сложная структура управления интеграцией создает дополнительные организационные проблемы⁴⁵.

Рекомендации по возможному использованию опыта Федеративной Республики Германия в сфере интеграции в Российской Федерации

Для Российской Федерации опыт Германии в сфере интеграции иностранных граждан интересен по целому ряду причин. Во-первых, законодательства обеих стран принадлежат к так называемой континентальной системе права, то есть правовое регулирование аналогичных общественных отношений осуществляется сходными юридическими приемами и инструментами. Во-вторых, и Россия, и Германия не являются изначально иммиграционным странами, а значительный приток внешних иммиграционных потоков и увеличение доли иностранных граждан

в структуре общества для обоих государств – явление относительно новое с исторической точки зрения и обусловленное, главным образом, экономическими потребностями двух стран и возможностями для иммигрантов найти гарантированную работу. Наконец, обе страны – это два самых крупных центра притяжения иммигрантов на европейском континенте, в связи с чем логично предположить, что как Россия, так и Германия испытывают во многом похожие проблемы с интеграцией иностранных граждан. При этом, учитывая, что Германия уже приобрела достаточно обширный и разносторонний опыт в этой области,

целесообразным представляется эти практические наработки проанализировать, адаптировать к российским условиям и использовать при становлении отечественной системы интеграции иностранных граждан. В частности, внимания могут заслуживать следующие меры:

1. Отнесение полномочий в сфере адаптации и интеграции иностранных граждан в полном объеме к компетенции тех федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, функционирование которых напрямую не связано с выполнением правоохранительных функций. Такой подход позволит изначально не допускать конфликта интересов между социальной по своей направленности интеграционной деятельностью и деятельностью в области обеспечения общественной безопасности.

2. Четкое установление в базовом специальном федеральном законе

прав и обязанностей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и разграничение между ними компетенции по вопросам их участия в деятельности по адаптации и интеграции иностранных граждан в целях обеспечения исчерпывающего правового регулирования и охвата всех аспектов исследуемой деятельности при одновременном исключении дублирования их полномочий.

⁴⁵Victoria Rietig, Moving beyond crisis: Germany’s new approaches to integrating refugees into the labor market//Transatlantic Council on Migration. Migration Policy Institute. 2016. Стр. 1.

3. Применение в деятельности по адаптации и интеграции трудовых иммигрантов института трудового и социального наставничества путем формального индивидуального закрепления за конкретным иностранным работником работника того же предприятия (организации) из числа граждан Российской Федерации в целях скорейшего овладения иностранным гражданином знаниями, необходимыми для его адаптации/интеграции в Российской Федерации.

4. Развертывание под руководством и контролем федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере адаптации и интеграции иностранных граждан, и при активном привлечении структур гражданского

обществаинегосударственныхнекоммерческихорганизаций

консультационно-информационной и образовательной сети по предоставлению иностранным гражданам услуг по обучению по единому стандарту русскому языку, истории, культуре, законодательству Российской Федерации, ознакомлению с традициями, обычаями и образом жизни (с учетом регионального аспекта) в России. В основу создания такой сети должен быть положен принцип адаптивного управления, то есть объем предоставляемых услуг должен быть как минимум не меньше существующего на них спроса, при этом соответствовать по содержанию и качеству предъявляемым со стороны государства требованиям, учитывать потребности и запросы самих иностранных граждан и иметь потенциал к развитию и совершенствованию.

5. Учитывая широкое распространение и доступ иностранных граждан

к электронным средствам коммуникации, разрабатывать и внедрять различные бесплатные электронные приложения, направленные на получение иностранными гражданами подробной, достоверной и актуализированной информации о различных аспектах пребывания и проживания в Российской Федерации, об условиях доступа к трудовому рынку, перспективах обучения в Российской Федерации, ответственности за нарушение федерального миграционного законодательства, а также обучающие электронные приложения для самостоятельного изучения русского языка, истории и российского законодательства в объеме, необходимом для успешного прохождения соответствующего тестирования.

6. Стимулировать субъекты Российской Федерации к разработке и реализации собственных проектов и программ адаптации и интеграции иностранных граждан, учитывающих местные особенности. Опыт наиболее успешных и апробированных на практике инициатив впоследствии целесообразно распространять на федеральный, окружной либо региональный уровень.

Канада

Введение

Среди стран мирового сообщества Канада традиционно считается государством, имеющим развитую, проработанную и всеобъемлющую миграционную политику, опирающуюся на два основополагающих принципа:

· поддержка и всемерное поощрение культурного и этнического многообразия и

· применение двустороннего подхода к интеграции вновь прибывающих иммигрантов, заключающийся в том, что такая деятельность должна строиться на добросовестном выполнении обоюдных обязательств как со стороны иммигрантов, так и со

стороны принимающего общества.

Внешняя иммиграция всегда была и продолжает оставаться для Канады источником поступательного экономического и социального роста, средством повышения человеческого потенциала. На протяжении своей истории Канада трансформировалась в многонациональное государство с основой из трех базовых этносов – коренного населения, французов и британцев, - которое успешно интегрирует иммиграционные потоки со всего мира. Канада и по сей день является бесспорным мировым лидером по приему иммигрантов.

Как следствие такого этнического и культурного многообразия населения, в октябре 1971 года Канада первой в мире провозгласила политику мультикультурализма в качестве официальной государственной политики⁴⁶ и продолжает последовательно ее придерживаться, что находит свое отражение как в национальном законодательстве, так и в практической деятельности различных субъектов в области интеграции иностранных граждан и формирования в обществе атмосферы понимания проводимой государством миграционной политики.

В то же время показательно, что в соответствии с Международным индексом интеграционной политики в отношении мигрантов (Migrant Integration Policy Index) (далее – MIPI) по состоянию на 2015 год (время последнего составления индекса) Канада по совокупности показателей занимает лишь 6 место среди 38 стран, в которых проводится оценка интеграционной политики⁴⁷. Еще несколько лет назад Канада в этом рейтинге занимала 5 место⁴⁸. При этом большинство показателей у Канады в среднем выше, чем у других государств, а по ряду позиций Канада – безусловный лидер (например, антидискриминационное законодательство),

⁴⁶См. Miriam Verena Richter (2011). Creating the National Mosaic: Multiculturalism in Canadian Children’s

Literature from 1950 To 1994. Rodopi. p. 37. ISBN 978-90-420-3351-1.

⁴⁷См. http://www.mipex.eu/canada.

⁴⁸См. Международная организация по миграции (2011). Законодательство и политика в области интеграции мигрантов. Сборник законодательства, политики и практики 19 государств в области интеграции мигрантов.

С. 63.

но весьма низкими остаются оценки, связанные со здравоохранением мигрантов и возможностями их участия в общественно-политической жизни страны (избирательные права). Кроме того, на относительном падении рейтинга сказались и некоторые изменения в процедурах воссоединения семей⁴⁹ и получения гражданства⁵⁰ (за счет увеличения времени ожидания и усложнения). Возросшее число временных иностранных работников также приводит к сложностям в их интеграции, поскольку они существенно ограничены в возможностях поиска новой работы, доступа к бесплатным языковым тренингам либо перспективам получения статуса постоянного пребывания и гражданства. Все эти факторы в совокупности негативно влияют на динамику рейтинга Канады в MIPI.

Законодательство в сфере интеграции иностранных граждан (с

соответствующими выдержками)

В канадской правовой системе отсутствует специальный законодательный акт, который бы комплексно регулировал правоотношения, возникающие по поводу интеграции, соответствующие нормы распределены по всему правовому массиву и предусматриваются в целом ряде отраслевых законов.

В этой связи ключевыми нормативными правовыми документами в области интеграции иммигрантов следует считать:

- Закон о гражданстве (the Citizenship Act⁵¹) 1977 г.;

- Закон о сохранении и развитии мультикультурализма в Канаде или Закон о мультикультурализме (the Canadian Multiculturalism Act⁵²) 1988 г.;

- Закон об иммиграции и защите беженцев (the Immigration and Refugee Protection Act⁵³) 2001 г.

Закон о гражданстве устанавливает общие условия и требования для приобретения канадского гражданства, регулирует вопросы его утраты и возобновления, определяет соответствующие административные процедуры, предусматривает меры ответственности за нарушения в сфере гражданства и натурализации. Интеграционную направленность Закона определяют, главным образом положения подпараграфов (1) и (2) параграфа 5 раздела «Предоставление гражданства» части I «Право на гражданство», согласно которым:

«(1) Гражданство предоставляется любому лицу, которое:

(a) обратилось с заявлением о гражданстве

⁴⁹С января 2014 года увеличены финансовые требования по доходу семьи, с августа 2014 – снижен с 22 до

19 возраст детей, считающихся членами семьи, имеющими право на воссоединение.

⁵⁰С января 2012 года установлены новые требования к подтверждению знания официальных языков.

⁵¹Вступил в силу 15 февраля 1977 г., R.S.C., 1985, c. C-29.

⁵²Одобрен 21 июля 1988 г., R.S.C., 1985, c. 24 (4th Supp.).

⁵³Вступил в силу 28 июня 2002 г., S.C. 2001, c. 27.

(с) в соответствии с разделом 2(1) Закона об иммиграции и защите беженцев является постоянно проживающим и не имеет не выполненных обязательств, предусмотренных настоящим Законом, а именно:

i) физически проживало в Канаде в течение минимум 1460 дней в течение последних 6 лет, непосредственно предшествующих дню обращения с заявлением о гражданстве

Примечание: согласно изменениям, вступающим в силу до конца осени 2017 г.

подпункт i) изложен в следующей редакции: “i) физически проживало в Канаде в течение минимум 1095 дней в течение последних 5 лет, непосредственно предшествующих дню обращения с заявлением о гражданстве”;

ii) физически проживало в Канаде в течение минимум 183 дней в течение каждого из четырех лет, которые частично или полностью охватываются 6 годами, непосредственно предшествующих дню обращения с заявлением о гражданстве

Примечание: согласно изменениям, вступающим в силу до конца осени 2017 г., подпункт ii) утрачивает силу;

iii) выполнило требования налогового законодательства в части представления налоговых деклараций за четыре налоговых года, которые частично или полностью охватываются 6 годами, непосредственно предшествующими дню обращения с заявлением о гражданстве

Примечание: согласно изменениям, вступающим в силу до конца осени 2017 г., подпункт iii) изложен в следующей редакции:”iii) выполнило требования налогового законодательства в части представления налоговых деклараций за три налоговых года, которые частично или полностью охватываются 5 годами, непосредственно предшествующими дню обращения с заявлением о гражданстве”;

(d) в адекватной степени владеет одним из официальных языков (если находится в возрасте от 18 до 65 лет)

Примечание: согласно изменениям, вступающим в силу до конца осени 2017 г., возраст будет снижен до 55 лет;

(e) способно на одном из официальных языков продемонстрировать адекватные знания о Канаде, обязанностях и привилегиях, связанных с гражданством (если находится в возрасте от 18 до 65 лет)

Примечание: согласно изменениям, вступающим в силу до конца осени 2017 г., возраст будет снижен до 55 лет;

…

(2) Гражданство предоставляется любому несовершеннолетнему лицу, являющемуся ребенком гражданина Канады, которое в соответствии

с разделом 2(1) Закона об иммиграции и защите беженцев имеет статус постоянно проживающего:

(a) на основании заявления о гражданстве, поданного от имени несовершеннолетнего уполномоченным на то лицом

(b) если такое лицо не имеет не выполненных обязательств, предусмотренных настоящим законом

(c) в случае владения в адекватной степени одним из официальных языков (если лицо находится в возрасте от 14 лет и старше)

(d) в случае, если способно на одном из официальных языков продемонстрировать адекватные знания о Канаде, обязанностях и привилегиях, связанных с гражданством (если лицо находится в возрасте от 14 лет и старше)».

Следует обратить внимание на предстоящие изменения интеграционных требований для получения канадского гражданства, которые предполагается существенно смягчить за счет: а) исключения условия о выполнении соискателем обязанностей налогового резидента и б) снижения возраста соискателя, при котором от него требуется продемонстрировать адекватное знание одного из государственных языков и общие страноведческие познания. В этой связи наибольший интерес с точки зрения интеграционной деятельности представляет решение канадских властей снизить на 10 лет возраст лиц, подлежащих тестированию на владение ими государственными языками и на знание Канады, прав и обязанностей граждан. Учитывая, что в Канаде наработан богатый и разнообразный опыт по приему иммигрантов и проведению в отношении их интеграционных мероприятий, такое решение обусловлено практическими соображениями, учитывающими, прежде всего, физиологические особенности лиц старшего поколения, особенно тех, для кого официальные языки Канады не являются родными, и которые в этой связи объективно испытывают большие трудности, чем более молодые иммигранты, в изучении языка и общении на нем на уровне, необходимом для получения гражданства.

В целом, планируемые изменения, очевидно, будут способствовать упрощению процедуры получения гражданства, дальнейшему росту миграционной привлекательности Канады и, как следствие, приведут к повышению такого оценочного показателя Международного индекса интеграционной политики в отношении мигрантов как «Доступ к гражданству», что, вероятно, положительно отразится на общем рейтинге Канады в MIPI.

В свою очередь, в подпараграфе (1) параграфа 27 статьи «Регламент» части VI «Администрирование» Закона о гражданстве закреплены процедурные вопросы, наделяющие специального субъекта полномочиями по установлению единых интеграционных оценочных критериев:

«27(1) Глава Правительства может утверждать регламент:

…

(d) устанавливающий критерии для определения:

i) уровня адекватного владения лицом одним из официальных языков либо

ii ) способности лица на одном из официальных языков показать адекватные знания о Канаде, обязанностях и привилегиях, связанных с гражданством».

Закон о мультикультурализме представляет собой достаточно компактный по объему и в определенной степени рамочный документ, нетипичный для государства, принадлежащего к англо-саксонской системе права. В преамбуле, в частности, отмечается, что:

«Конституция Канады закрепляет равенство каждого человека перед законом и право на равную защиту и недискриминацию…;

Конституция Канады признает важность сохранения и развития мультикультурного наследия канадцев;

…

Закон Канады о правах человека предусматривает, что каждый человек имеет равные с другими людьми возможности вести такую жизнь, которую он может и желает вести, согласующуюся с обязанностями человека как члена общества…».

Однако основную ценность данного Закона представляют собой

исчерпывающие принципы политики мультикультурализма,

сформулированные в параграфе 3 статьи «Политика мультикультурализма» раздела «Политика мультикультурализма в Канаде»:

«3(1) Устанавливается, что политика Правительства Канады:

а) признает и способствует распространению понимания того, что мультикультурализм отражает культурное и расовое разнообразие канадского общества, обеспечивает свободы всех членов канадского общества по сохранению, развитию и распространению их культурного наследия;

b) признает и способствует осознанию того, что мультикультурализм представляет собой фундаментальную черту канадского наследия и идентичности и является бесценным ресурсом развития Канады в будущем;

с) способствует полноценному и равному участию всех лиц и сообществ в эволюции и развитии всех аспектов канадского общества и содействует в устранении барьеров к такому участию;

…

е) гарантирует, что все лица имеют право на равное обращение и равную защиту в соответствии с законом, при условии уважения их разнообразия;

…

h) поощряет признание разнообразия культур канадского общества;

i) сохраняет и развивает использование языков, отличных от английского и французского, при одновременном повышении статуса официальных языков Канады».

В остальных нормах Закона о мультикультурализме определяется механизм его реализации, предусматривающий, среди прочего, обязательность применения принципов мультикультурализма в деятельности всех федеральных органов государственной власти, компетенцию соответствующих должностных лиц, порядок и источники финансирования соответствующих мероприятий, ежегодную отчетность и парламентский контроль.

Также Закон предоставляет право заключения соглашений как между федеральным центром и провинциями Канады по вопросам реализации государственной политики мультикультурализма, так и международных договоров с целью продвижения и дальнейшего развития мультикультурной составляющей.

Закон об иммиграции и защите беженцев представляет собой акт, комплексно регулирующий весьма широкий перечень общественных правоотношений, складывающихся в сфере миграции, объединяя нормы как материального, так и процессуального характера. С этой точки зрения Закон об иммиграции и защите беженцев можно рассматривать в качестве системообразующего нормативного правового документа для миграционного законодательства Канады. Действительно, положения этого Закона охватывают такие значимые и объемные вопросы как:

- процедуры получения разрешения на въезд в Канаду (параграфы 10.1,

11),

- въезд иностранных граждан в Канаду для временного и постоянного проживания (параграфы 19(2), 20),

- определение категорий лиц, имеющих преимущественное право получения статуса постоянно проживающего лица (к таковым, в частности, относятся согласно параграфу 12 члены семьи гражданина Канады или

постоянно проживающего в Канаде иностранного гражданина (воссоединение с семьей); лица, желающие трудоустроиться в Канаде при условии их соответствия определенным критериям (экономические мигранты) и беженцы или лица, ищущие убежище),

- установление процедур контроля и проверки лиц, желающих въехать

в Канаду, на предмет соответствия их предъявляемым требованиям

(параграфы 15, 16, 18),

- документирование иностранных граждан (параграф 31).

- обязательства принимающей стороны (параграф 13),

- права и обязанности иностранных граждан, временно и постоянно проживающих в Канаде (параграфы 28 – 30),

- утрата статуса постоянного или временного проживания, отказ во въезде в Канаду и выдворение (депортация) иностранных граждан

(параграфы 44 -52),

- задержание иностранных граждан и их арест (параграфы 54 – 60);

- обжалование принятых решений и судебная защита (параграфы 62 –

74);

- защита информации (параграфы 83, 84).

Нормы Закона в прямом толковании непосредственно не предусматривают меры по интеграции иностранных граждан и, соответственно, не содержат императивных предписаний, устанавливающих какие-либо интеграционные требования (языковые, страноведческие, культурные, социальные), которым должны соответствовать соискатели статуса постоянного проживания или временного пребывания в Канаде. Однако общая концепция Закона и то, как сформулированы в нем цели и задачи иммиграции (параграф 3(1)) в совокупности, безусловно, закрепляют за ним роль базового документа в системе деятельности по интеграции и адаптации иностранных граждан в Канаде:

««Цели иммиграции»

3(1) Целями настоящего Закона применительно к иммиграции являются:

а) создание условий для получения Канадой максимальной социальной,

культурной и экономической выгоды от иммиграции;

b) обогащение и развитие социальной и культурной основы канадского общества с учетом уважения федерального, двуязычного и мультикультурного характера Канады;

c) содействие развитию сильной и процветающей экономики Канады, при которой польза от иммиграции равномерно распределяется между всеми регионами страны;

d) содействие объединению семей в Канаде;

e) обеспечение успешной интеграции постоянно проживающих на территории Канады лиц при понимании того, что интеграция предусматривает обоюдные обязательства как для иммигрантов, так и для канадского общества;

f) достижение установленных Правительством Канады целей в сфере иммиграции путем проведения консультаций с провинциями, применяя согласованные стандарты и ускоренные процедуры;

g) содействие въезду иностранных граждан, студентов и временных работников в целях занятости, предпринимательства, туризма, международного обмена, культурных, образовательных и научных связей;

j) во взаимодействии с провинциями способствовать совершенствованию механизмов признания зарубежных документов об образовании и квалификации, предъявляемых постоянно проживающими иностранными гражданами для их более быстрой интеграции в канадское общество.

Таким образом, особенно принимая во внимание суть подпункта «е», следует полностью согласиться с утверждением, что «Закон выступает за повышение ответственности общества и большую прозрачность процедур

интеграции путем усиления внимания и роли общественности к иммиграции...»⁵⁴.

Это положение Закона получает свое развитие и сущностное наполнение в параграфе 8(1) раздела «Соглашения» подраздела «Соглашения между федеральным центром и провинциями»:

«8(1) В целях настоящего Закона Министр по гражданству и иммиграции имеет право заключать соглашения с правительствами провинций. Список заключенных соглашений подлежит ежегодному опубликованию.»

и параграфе 10(2) подраздела «Консультации с провинциями»:

«10(2) Министр по гражданству и иммиграции проводит консультации с правительствами провинций по вопросам числа иностранных граждан в каждой категории, которым на ежегодной основе предоставляется статус постоянного проживания, их распределение по Канаде с учетом экономических и демографических потребностей, а также по мерам, необходимым для их интеграции в канадское общество»

Приведенные выше положения создают достаточную правовую основу для всестороннего развития взаимодействия между федеральными властями Канады и органами власти провинций, а также способствуют

созданию и развитию всесторонней государственной системы интегрирования иностранных граждан в принимающее общество, учитывающей интересы, особенности и потребности конкретных провинций, позволяющей равномерно, согласованно и эффективно распределять миграционную нагрузку.

В дополнение к приведенным выше основным канадским законодательным актам, вопросы, связанные с интеграцией иммигрантов, главным образом в части, касающейся обеспечения им прав равных с правами коренного населения Канады и обеспечения принципа недискриминации, частично затрагиваются также в:

- Законе Канады о правах человека (Canadian Human Rights Act) 1977

г.⁵⁵ и

- Законе Канады о равноправии при трудоустройстве (Employment Equity Act) 1996 г.⁵⁶

При этом примечательно, что оба приведенных законодательных акта не содержат норм, прямо указывающих на иностранных граждан как на

субъектов правового регулирования. Наоборот, используется

⁵⁴См. Международная организация по миграции (2011). Законодательство и политика в области интеграции мигрантов. Сборник законодательства, политики и практики 19 государств в области интеграции мигрантов.

С. 64.

⁵⁵R.S.C., 1985, c. H-6

⁵⁶S.C. 1995, c. 44

расширительный подход, при котором правовые нормы распространяются на неопределенный круг субъектов, в число которых помимо граждан Канады, определенно входят и иммигранты.

Так, в соответствии с разделом «Цель закона» параграфом 2 Закона о правах человека устанавливается, что:

«2. Цель настоящего Закона… – обеспечить реализацию принципа, что все люди вправе иметь равные возможности вести жизнь, которую они могут и желают вести, и обеспечивать свои потребности, согласующиеся с их обязанностями как членов общества, не будучи в этом ограничены по причине дискриминации по признаку».

Соответственно в части I разделе «Запрещенные виды дискриминации» подразделе «Общие положения» перечислены основания дискриминации, которые, по сути, воспроизводят положения параграфа 2:

«3(1). Для целей настоящего Закона запрещенными основаниями дискриминации являются раса, национальность или этническая принадлежность, цвет кожи, религия, пол, сексуальная ориентация, гендерная идентификация или выражение, семейное положение, генетическая характеристика, инвалидность, а также наличие судимости, если лицо было помиловано или судимость погашена»

В развитие этого положения в подразделе «Виды дискриминации» исчерпывающим образом перечисляются противозаконные практики, в основе которых лежит дискриминация по основаниям, указанным в параграфах 2 и 3(1). К их числу, в частности, относятся такие важные с точки зрения обеспечения равенства прав как:

- отказ в предоставлении услуг, товаров, помещений (параграф 5)

- дискриминация при трудоустройстве и осуществлении работником трудовой деятельности (параграф 7).

Следует еще раз отметить, что требование о недискриминационном обращении распространяется на все без исключения категории лиц, пребывающих на территории Канады безотносительно их правового статуса,

и должно обеспечиваться всеми субъектами, находящимися под ее юрисдикцией. Очевидно, на практике такой подход способствует созданию благоприятных условий для успешной и эффективной интеграции вновь прибывающих иммигрантов в принимающее общество за счет: а) демонстрации и практического обеспечения принципа всеобщего равенства, что исключает основания для обособления иммигрантов и позволяет им быстрее «влиться» в местную общину, б) минимизации объективно возникающих при обустройстве на незнакомом месте трудностей, связанных в первую очередь с поиском работы и жилья, и в) исключения или, по меньшей мере, существенного сокращения оснований для возможной неудовлетворенности новыми условиями жизни, что соответственно, снижает степень конфликтности между иммигрантами и местным населением.

Закон о равноправии при трудоустройстве – это специальный нормативный правовой акт, направленный на практическую реализацию принципа равноправия в сфере трудоустройства, трудовых отношений и организации труда в Канаде. Его цель четко сформулирована в соответствующем разделе:

«2. Цель настоящего закона - достижение равенства на рабочем месте с тем, чтобы человек не был лишен возможности трудоустройства или льгот по основаниям, не связанным с его способностями; и для выполнения этой задачи – устранение обстоятельств и условий, способствующих неравенству при трудоустройстве женщин, коренных народов, лиц с ограниченными возможностями и меньшинств путем практической реализации принципа, в соответствии с которым равенство при трудоустройстве состоит не только в равном обращении, но также и в применении специальных мер и смягчении различий».

При этом следует обратить внимание на то обстоятельство, что данный Закон имеет направленность на вполне определенные группы, сформированные по половому, социальному или этническому признаку, обеспечению и гарантированию трудовых и смежных прав которым уделяется особое внимание, что находит свое отражение и в понятийном аппарате Закона. Всего выделяют четыре такие специфичные группы: женщины, коренные народы, меньшинства (под которыми в соответствии с абзацем восьмым параграфа 3 раздела «Понятия» понимаются «лица, не принадлежащие к коренным народам, не относящиеся к европейской расе, либо цвет кожи которых не является белым») и инвалиды.

Таким образом, показательно, что Закон не рассматривает именно иммигрантов, то есть лиц с иностранным гражданством, как сколь-нибудь уязвимую самостоятельную категорию, трудовые права которой могут подвергаться риску быть нарушенными, и в этой связи нуждающимися в дополнительной правовой регламентации и защите. Вместе с тем, разумеется, не исключаются ситуации, когда иммигрант может быть отнесен к одной из указанных выше групп (за исключением коренных народов Канады), особенно, если речь идет о меньшинствах. В этом случае он сможет рассчитывать на дополнительную защиту своих трудовых прав, но не в связи

с наличием у него статуса иностранного гражданина, а по общим основаниям, в равной степени применимым как к гражданам страны, так и к иммигрантам.

Такой подход канадского законодательства косвенно свидетельствует о достаточности и адекватности иных правовых механизмов обеспечения равенства трудовых прав иностранных граждан и граждан Канады (Закон о правах человека, Закон о мультикультурализме, Закон об иммиграции и защите беженцев), который, в целом, не требует усиления правового регулирования в этой сфере.

В то же время Закон о равноправии при трудоустройстве оперирует весьма важным и емким понятием – «канадские трудовые ресурсы» (абзац 3

параграфа 3), под которыми понимаются «все лица, пребывающие в Канаде, находящиеся в трудоспособном возрасте, которые желают и способны осуществлять трудовую деятельность». Данное определение предполагает самое широкое толкование и не ограничивается только категориями лиц, равенство которых на трудоустройство адресно гарантирует Закон. Иными словами, понятие «канадские трудовые ресурсы» охватывает также и иностранных граждан (иммигрантов), осуществляющих трудовую деятельность на территории Канады. Таким образом, Закон о равноправии при трудоустройстве, хотя и уделяет особое внимание обеспечению прав определенных групп лиц, в широком плане представляет собой инструмент, гарантирующий равенство при реализации своих трудовых прав всем работникам, пребывающим на территории Канады, не зависимо от того, являются ли они гражданами или прибыли из-за рубежа. Этим определяется место данного Закона в системе нормативных актов Канады, регулирующих деятельность в сфере интеграции иммигрантов и их полноценного включения в социум.

Два последних рассмотренных акта канадского законодательства, не смотря на схожесть регулируемых ими правоотношений, не тождественны по своему характеру. Так, если Закон о правах человека лишь устанавливает запрет на дискриминацию человека по ряду оснований и является с этой точки зрения чисто регулятивным, то Закон о равноправии при трудоустройстве уже содержит конкретные требования к работодателям по принятию мер, направленных на улучшение возможностей и условий занятости, то есть имеет явную императивную направленность. Однако при этом Закон о правах человека распространяется на неопределенно широкий круг субъектов, не ограничиваясь четырьмя группами лиц.

Кроме того, необходимо учитывать, что Закон о равноправии при трудоустройстве – это акт федерального уровня и потому его положения применимы к довольно узкому кругу производств, чья деятельность регулируется федеральным законодательством Канады⁵⁷. Таким образом, под действие данного Закона подпадает всего около 6% от общих трудовых ресурсов государства⁵⁸.

Завершая обзор канадской правовой основы деятельности в сфере интеграции, целесообразно продемонстрировать, каким образом нормы федерального законодательства получают свое развитие, конкретизируются в актах меньшей юридической силы и переносятся в плоскость практической реализации. Наглядным примером такого рода может служить Соглашение об иммиграции между Канадой и провинцией Онтарио, заключенное 21 ноября 2005 г.⁵⁹, в котором находит отражение целый ряд наиболее значимых интеграционных моментов. И хотя Соглашение появилось довольно давно,

⁵⁷См. "Federally Regulated Businesses and Industries". Human Resources and Skills Development Canada. 2008-

03-19.

⁵⁸См. Human Resources and Social Development Canada. "Employment Equity Act Review".

⁵⁹http://www.cic.gc.ca/english/department/laws-policy/agreements/ontario/ont-2005-annex-b.asp.

его положения продолжают оставаться актуальными до сих пор и дают возможность составить общее представление о том, в чем именно заключается деятельность по интеграции иммигрантов в Канаде, каковы ее основные элементы и как в этой сфере распределяются полномочия между федеральным центром и регионами.

Соглашение заключено, в частности, во исполнение предписаний параграфа 10(2) Закона об иммиграции и защите беженцев, уполномочивающего Министра по гражданству и иммиграции проводить консультации с правительствами провинций по вопросам числа иностранных граждан, которым предоставляется статус постоянного проживания, их территориального распределения, а также по мерам, необходимым для интеграции в общество (см. выше).

Пункт 1.13 Преамбулы Соглашения определяет сферы общих интересов Канады и провинции Онтарио, к которым отнесены:

«а) получение максимальной пользы от иммиграции в достижении социальных, демографических и экономических целей, стоящих перед Канадой и Онтарио;

b) создание условий, при которых иммигрантам обеспечивается возможность полной и скорейшей реализации их способностей на канадском рынке труда;

c) создание условий для воссоединения семей и достижение гуманитарных целей посредством реализации иммиграционной программы;

d) развитие партнерства и участие муниципальных организаций, местного общества и представителей частного сектора экономики в деятельности в сфере иммиграции…».

В разделе 3.2 сформулированы цели Соглашения, среди которых:

«а. развитие эффективного партнерства в целях… обустройства и интеграции иммигрантов в Онтарио;

…

с) оптимизация экономического эффекта от иммиграции путем… устранения препятствий для допуска иммигрантов к интеграции через рынок труда;

е) разграничение компетенции между Канадой и провинцией Онтарио

в обеспечении успешной социальной и экономической интеграции иммигрантов в Онтарио, включая соответствующее, объективное и постоянное финансирование услуг по обустройству и интеграции в соответствии с потребностями и пропорционально числу прибывающих в Онтарио иммигрантов;

g) развитие партнерства и участия муниципальных администраций, общинных организаций, общин языковых меньшинств, а также представителей частного сектора в … обустройстве и интеграции иммигрантов…;

h) формирование и развитие нового управленческого механизма содействия… обустройству и интеграции в Онтарио.».

Пункт 4.3.1 декларирует совместную деятельность Канады и провинции Онтарио в создании условий для полноценного включения иммигрантов в принимающее общество. С этой целью пункт 5.2.3 Соглашения обязывает Канаду и провинцию Онтарио координировать создание соответствующих иммиграционных электронных порталов, направленных на содействие интеграции иммигрантов в Канаде и Онтарио.

Наконец, раздел 6 Соглашения целиком и полностью посвящен вопросам социальной и экономической интеграции иммигрантов:

«6.1 Канада и провинция Онтарио признают, что деятельность по выполнению программ и оказанию услуг в целях успешной социальной и экономической интеграции должна быть продолжена и модифицирована в соответствии с изменяющимися и вновь возникающими потребностями…

6.2 Следующие программы и услуги являются значимыми для успешной социальной и экономической интеграции иммигрантов:

· довъездное информирование/ориентация;

· услуги по обустройству;

· языковая подготовка и

· интеграция через участие в трудовой деятельности.».

Далее в Соглашении детально раскрываются все приведенные категории программ и услуг, которые, согласно опыту канадских властей, являются ключевыми в деле интеграции иностранных граждан:

«6.3 Довъездное информирование/ориентация

6.3.1 Программы и услуги, связанные с довъездными информированием и ориентацией в основном реализуются Департаментом по Гражданству и Иммиграции Канады (CIC), в частности, через подпрограмму Канадский Вводный Курс (ориентирование) за Рубежом (COA), структурно входящую в Программу Обустройства и Адаптация Иммигрантов (ISAP). Кроме того, Канада и провинция Онтарио разработали, профинансировали и поддерживают работу различных

интернет-сайтов, предоставляющих информацию потенциальным иммигрантам.

…

6.4 Услуги по обустройству

6.4.1 Услуги по обустройству, за исключением языковой подготовки, - это услуги, включающие, но не ограниченные услугами, предоставляемыми Министерством по Гражданству и Иммиграции Канады (CIC) через Гостевую программу, Программу Обустройства и Адаптация Иммигрантов

и Программу Обустройства для Вновь Прибывших (NSP). Указанные сервисы охватывают: встречу по прибытии, вводный курс о Канаде, консультирование по вопросам обустройства, услуги по обустройству беженцев, перенаправление к местным ресурсам и переводческие услуги.

6.4.2 Канада и провинция Онтарио согласились, что основная задача в этой области – реализация во взаимодействии с партнерами и общинами

соответствующего пакета программ и услуг, содействующих и ускоряющих социальную и экономическую интеграцию иммигрантов.

6.4.3 Канада и провинция Онтарио согласились, что искомый результат указанных программ и услуг заключается в оказании содействия иммигрантам в полноценном включении в канадскую экономику и общество.

…

6.5 Языковая подготовка⁶⁰

6.5.1 Мероприятия по языковой подготовке финансируются в основном за счет средств Департамента по Гражданству и Иммиграции Канады (CIC) в рамках Программы Языковой Подготовки для Вновь Прибывших (LINK) и Министерством Образования провинции Онтарио (MEDU) в рамках собственных бесплатных языковых программ для

взрослых. Эти услуги, предоставляемые государственными и негосударственными партнерами, предусматривают оценку языковых навыков, собственно языковую подготовку и оказание помощи. CIC финансирует, главным образом, базовую языковую подготовку и в ограниченном объеме – профессионально ориентированные языковые курсы.

6.5.2 Канада и провинция Онтарио согласились, что искомый результат в данной сфере – формирование всеобъемлющей системы языковой подготовки, в полной мере отвечающей потребностям иммигрантов в зависимости от уровня их языковых навыков, дополненная системой языковой оценки и перенаправления.

6.5.3 Канада и провинция Онтарио согласились, что основным приоритетом здесь является возросшая доступность языковых курсов. Договоренности в части обеспечения языковой подготовки отражены в Приложении E (см подробнее ниже).

6.6 Интеграция через участие в трудовой деятельности

6.6.1 Устранение препятствий для интеграции иммигрантов через их доступ к рынку труда – ключевая задача Канады и провинции Онтарио.

6.6.2 Пакет программ, реализуемых Канадой и провинцией Онтарио, по обеспечению доступа иммигрантам к трудовой деятельности включает в себя: консультирование и содействие в трудоустройстве, содействие в подборе работы, информирование о состоянии рынка труда и проведение соответствующих исследований, оценка и признание образования, навыков и квалификации, полученных за рубежом, восполнение пробелов в профессиональном обучении, содействие в трудоустройстве по профессиям с регламентированным доступом, повышение квалификации, трудовая

^ВВ соответствии с подпунктом «е» пункта 2.1 (Основные понятия) рассматриваемого Соглашения под языковой подготовкой понимается:

- «базовая языковая подготовка», соответствующая уровням с 1 по 6/7 Канадского Языкового стандарта (CLB), обеспечиваемая в рамках Программы Языковой Подготовки для Вновь Прибывших;

- «языковая подготовка повышенного уровня», соответствующая уровням от 7 до 12 Канадского Языкового стандарта и - «профессионально-ориентированная языковая подготовка», соответствующая требованиям,

предъявляемым к владению языком в конкретной сфере деятельности или профессии.

подготовка и трудоустройство, стажировка, программы наставничества; поддержка занятости.

6.6.3 Канада и провинция Онтарио согласились, что результатом их совместных действий должна стать ускоренная трудовая интеграции иммигрантов в соответствии с их образовательным уровнем, способностями и практическим опытом».

Наконец, интерес в плане понимания объемов затрат на проведение интеграционных мероприятий в отдельно взятой провинции Канады представляет раздел 8 Соглашения, адресно определяющий порядок соответствующего финансирования со стороны федерального центра:

«8.1 …Канада соглашается выделять дополнительные ресурсы на осуществление мероприятий по обустройству и языковой подготовке как потенциальных иммигрантов, так и иммигрантов, уже проживающих в

провинции Онтарио. Канада будет выделять дополнительное финансирование с увеличением суммы финансирования в течение пятилетнего периода таким образом, чтобы по состоянию на 2009 – 2010 годы общая сумма инвестиций достигла 920 млн. канадских долларов. На планируемые цели выделяется дополнительное финансирование из расчета:

2005-06 г.г - $50 млн.;

2006-07 г.г - $115 млн.;

2007-08 г.г - $185 млн.;

2008-09 г.г. - $250 млн.;

2009-10 г.г - $320 млн.».

Следует заметить, что существует еще целый ряд подобных соглашений, заключенных между Канадой и входящими в ее состав провинциями (например, Соглашение об иммиграции между Канадой и провинцией Альберта от 11 мая 2007 г.; Соглашение между Канадой и провинцией Квебек, касающееся иммиграции и временного приема иностранных граждан от 5 февраля 1991 г.; Соглашение между Канадой и провинцией Саскачеван от 7 мая 2005 г. и др.), однако вопросы интеграции и обустройства иммигрантов наиболее детально и наглядно проработаны именно в рассмотренном Соглашении с провинцией Онтарио. В то же время все без исключения иммиграционные соглашения, заключенные Канадой с провинциями, построены на аналогичных принципах и использовании идентичных концептуальных подходов к деятельности по интеграции иммигрантов.

Отдельного внимания заслуживает Приложение Е к Соглашению между Канадой и провинцией Онтарио об иммиграции, поскольку в нем подробно регламентируются вопросы, связанные с языковой подготовкой иностранных граждан, прибывающих в Канаду. Показательно, в частности, положение преамбулы Приложения (пункт 1.1), согласно которому «способность новых иммигрантов общаться на одном из официальных языков является ключом к социальной и экономической интеграции».

Одновременно признается существование барьеров, препятствующих иммигрантам заниматься трудовой деятельностью, одним из главных среди которых как раз и считается недостаточное владение языком. Цели, для достижения которых заключено Приложение Е, сформулированы следующим образом:

«3.1 создание и функционирование всеобъемлющей системы языковой подготовки для взрослых…

3.2 …взаимодействие при реализации федеральной Программы Расширенной Языковой Подготовки (ELT).»

и остальных нормах Приложения предусматривается конкретный механизм его реализации, включая создание совместной рабочей группы как органа оперативного управления, а также этапность проведения работ по формированию системы языковой подготовки, контроля и проверки языковых навыков иммигрантов с последующим обеспечением им безбарьерного доступа к трудовому рынку (пункт 4).

Кроме того, к реализации мероприятий Программы Расширенной Языковой Подготовки, согласно пункту 5.1 Приложения Е, должен быть привлечен самый широкий круг субъектов как федерального, так и провинциального уровней: муниципалитеты, работодатели, образовательные учреждения, общинные и неправительственные организации, органы управления, профсоюзы.

Практика Канады в сфере интеграции иностранных граждан Причины и основания формирования интеграционной политики

Канада – это государство, в основе которого лежит многонациональный общественный уклад, обусловленный историческими причинами. Постоянный и стабильный приток иммигрантов со всех частей света, продолжающийся вот уже в течение нескольких столетий, обусловил этно-культурное, языковое и религиозное разнообразие. Последние исследования показывают, что этот процесс только продолжает углубляться. Так, согласно переписи населения, состоявшейся в 2011 году, каждый пятый гражданин Канады (20,6% населения) рожден за пределами страны; Канаду населяют свыше 200 этнических групп, которые разговаривают более, чем на

в языках, не считая официальных английского и французского. В общем объеме населения продолжает возрастать в относительном измерении численность меньшинств: так, если по состоянию на 2001 год меньшинства составляли 13,4% населения, то по результатам последней переписи они достигли отметки в 19,1%. При этом самые крупные меньшинства – это выходцы из Южной Азии, китайцы, темнокожие и филиппинцы. Плавно изменяется и конфессиональный состав населения. Так, не смотря на то, что большинство канадцев исповедует христианство (67%), растет число лиц, придерживающихся других религий (мусульманство, буддизм и т.д.), – и если в 2001 году относительное количество нехристиан составляло 6,3%, то к

2011 году эта цифра возросла до 7,1%, а прогнозы свидетельствуют, что к

2031 году этот показатель как минимум удвоится⁶¹.

Иммиграция является движителем канадского экономического процветания и государственного строительства. Как следствие, страна заинтересована в притоке, главным образом, иммигрантов, находящихся в трудоспособном возрасте, способных и желающих осуществлять в Канаде трудовую деятельность с перспективой получения статуса постоянного проживания, в итоге, и гражданства. Как следствие, иммиграционная политика Канады делает акцент на трех основных категориях иностранных граждан, которым предоставляется преимущественное право получения статуса постоянного резидента с перспективой в дальнейшем приобретения гражданства. Соответственно этот приоритет отражен и в нормах Закона Канады об иммиграции и защите беженцев (параграф 12 (1), (2), (3) раздела «Отбор лиц для постоянного проживания»):

иммигранты, потенциально способные внести вклад в экономику страны (трудовые мигранты), вместе с семьями. Экономическая иммиграция

2 Канаду регулируется двумя специальными федеральными программами –

Federal Skilled Worker/ Federal Skilled Trade Programs, - в основу которых положена балльная система отбора кандидатов. Кроме того, эти программы предусматривают и определенный интеграционный минимум (см. об этом подробнее ниже);

важным составным элементом иммиграционной политики выступает деятельность по воссоединению семей. Граждане Канады, а также лица, имеющие статус постоянно проживающих, вправе пригласить на постоянное жительство членов своей семьи, не являющихся гражданами Канады или постоянными резидентами;

беженцы и лица, ищущие убежища. При этом предпочтение отдается тем, кто демонстрирует способности к полноценному обустройству в Канаде.

Экономические иммигранты превалируют в общем иммиграционном потоке. Так, в 2015 году они составили почти 63% (более 170 тыс. человек) от общего числа иммигрантов, при этом большая часть экономических иммигрантов – это высококвалифицированные специалисты. Ожидается, что и по итогам 2017 года такая тенденция сохранится.

Всего же Канада ежегодно принимает на постоянное проживание свыше четверти миллиона иностранных граждан. Около 67% демографического роста приходится именно на иммиграцию! Иммигранты составляют примерно пятую часть (21%) трудовых ресурсов страны.⁶²

Как интеграция «работает» на практике

Применяемая Канадой модель интеграции иммигрантов базируется на утилитарном принципе «взаимной адаптации», который подразумевает, что интеграция – это «улица с двусторонним движением», требующая активного

^ИСм.: Презентация Министерства иммиграции, убежища и гражданства Канады “Immigrant Integration:

⁶См. там же, слайд 6.

участия и действий не только со стороны иностранных граждан, но и со стороны принимающего их общества. Эта модель активно поддерживается через законодательство, политику и различные программы.

В создании условий для интеграции иммигрантов самым непосредственным образом задействованы все уровни власти Канады – федеральный, уровень территорий провинций и муниципальный при тесном взаимодействии с местными общественными организациями. Таким образом, применительно к Канаде в категорию «принимающее общество» входят: работодатели, органы власти, профессиональные союзы/ассоциации, образовательные/общественные институты, иные постоянные резиденты Канады.

И соответствии с разделом 95 Конституционного акта Канады 1867

г⁶³. иммиграция отнесена к предметам совместного ведения федеральных властей и властей провинций/территорий. Во исполнение этого конституционного положения между Канадой и входящими в ее состав

провинциями заключено значительное число соглашений, предусматривающих различные виды и степени взаимодействия по вопросам иммиграции и обустройства иммигрантов.

На всех уровнях - федеральном и территориальном – присутствуют органы (министерства, агентства), в той или иной мере участвующие в интеграционной деятельности, при этом их компетенция четко разграничена. Так, к ведению федерального правительства относятся вопросы гражданства, мультикультурализма, здравоохранения, общественной безопасности, финансирования и налогообложения, юстиции. В свою очередь территории/провинции обеспечивают образовательные, медицинские и социальные услуги. Наконец, муниципальные власти предоставляют услуги по размещению, в сфере общественного транспорта и коммунальные услуги.

с то же время по наиболее существенным вопросам интеграции иммигрантов (обустройство и доступ к трудовому рынку) роли федеральных и местных властей пересекаются с целью обеспечения максимального эффекта и гарантированного охвата всех без исключения иммигрантов.

И целях интеграции активно используется государственно-частное партнерство, которое и обеспечивает практическую «работоспособность» реализуемой в Канаде интеграционной модели. Ежегодно федеральное правительство выделяет провинциям на оказание услуг по обустройству иммигрантов, принимаемых на постоянное проживание в Канаду⁶⁴, свыше 900 млн. долларов. Всего в Канаде действует свыше 500 различных некоммерческих организаций, ориентированных на оказание услуг по обустройству и интеграции иммигрантов, финансируемых как за счет средств федерального правительства, так и средств провинций/территорий.

¹⁴R.S.C., 1985, App. II, No. 11.

¹⁵Важно: Временно пребывающие иностранные граждане, а также соискатели убежища не вправе рассчитывать на предоставление таких федеральных услуг, однако могут получать услуги по обустройству, предоставляемые и финансируемые некоторыми провинциями.

При этом образовательные учреждения и административные органы, как правило, оказывают содействие в признании квалификации и образования, полученного иммигрантом за рубежом. В ряде случаев они же помогают и с трудоустройством. Однако считается, что возможности их участия в интеграции все еще достаточно ограничены.

Работодатели участвуют в деятельности местных иммиграционных партнерств и входят в местные совещательные органы по вопросам труда и занятости иммигрантов. Однако до настоящего момента какие-либо правовые формализованные механизмы их участия в этих видах деятельности на систематической основе не созданы.

Не смотря на то, что муниципалитеты непосредственно руководят финансируемой из федеральных средств партнерской деятельностью в сфере иммиграции на местах, их роль формально никак не закреплена в договоренностях и соглашениях, заключенных между федеральными властями Канады и властями канадских провинций. Тем не менее, именно на местный уровень и приходится основной акцент работы по интеграции иммигрантов в Канаде (см. об этом подробнее ниже).

Деятельность по интеграции иностранных граждан в Канаде строится в соответствии с приоритетами, принципами и задачами, определенными законодательством.

Так, задаче укрепления связей иммигрантов с Канадой и формирования

16 них гражданской позиции и осознания себя как части канадского общества (Закон о гражданстве) служит проводимая Избирательным Агентством деятельность по информированию об избирательных правах и выборах, адресованная группам лиц с низкой избирательной активностью, в частности, молодежи и этнокультурным общинам.

На основании Закона о мультикультурализме действует Программа мультикультурализма, задачами которой, в том числе, являются: формирование единого и сплоченного общества, и адекватное и своевременное реагирование на изменяющиеся потребности неоднородного по составу населения. В рамках Программы осуществляются:

Стратегия Инклюзивной и Продуктивной Занятости, которая охватывает различные инструкции и образовательные материалы, адресованные работодателям, работникам и широкой общественности. Стратегия реализуется Министерством занятости и социального развития;

программы по работе со средствами массовой информации, направленные на продвижение и освещение многонационального разнообразия Канады. Такие программы выполняются Комиссией по радио, телевидению и телекоммуникациям;

обработка данных и определение индикаторов деятельности по противодействию расовой дискриминации (Управление статистики).

Крайне важным инструментом в деле интеграции считается предоставление иммигрантам объективной информации и ведение с ними

соответствующей разъяснительной работы. Информация может

предоставляться как до въезда в страну, так и непосредственно на территории Канады. Основная задача такого информирования - помочь подготовиться к участию в трудовой деятельности и быстрее «встать на ноги» на новом месте,

с также сформировать у иммигрантов реалистичные ожидания о жизни в Канаде. Некоторые программы и инициативы предусматривают, кроме того, опцию «правовая грамотность», дающую возможность иммигрантам лучше разобраться в канадском законодательстве и институциональном устройстве.

Довъездное информирование осуществляется как интегрированная часть Программы Обустройства и Адаптации Иммигрантов (ISAP) через

интернет-сайты и лично через организации, предоставляющие соответствующие услуги по обустройству иммигрантов. Программа Информирование после въезда в Канаду осуществляется в форме распространения печатных материалов (буклетов «Добро пожаловать в Канаду!» и «Открой для себя Канаду»), а также при личном взаимодействии вновь прибывших лиц с организациями, предоставляющими услуги по обустройству иммигрантов.

Существует также еще и специальная довъездная Программа по Интеграции Иммигрантов (CIIP)⁶⁵, адресованная лицам, желающим переехать в Канаду на постоянное место жительства. В рамках этой инициативы распространяется свободная информация и проводится

индивидуальное консультирование по вопросам языковой и профессиональной подготовки. Программа доступна во многих странах.

Кроме того, различные государственные органы Канады реализуют множество иных программ, направленных на информирование и обучение основам жизни в Канаде тех, кто только недавно прибыл и рассчитывает длительно проживать в стране. Среди таких:

Программа по правам человека (реализуется Министерством наследия), которая направлена на повышение знаний как канадцев, так и иммигрантов о своих правах;

Программа Общественного Правового Образования и Информации

(реализуется Министерством юстиции), в рамках которой распространяются материалы и проводятся мероприятия по расширению знаний о законодательстве Канады и доступе к судебной системе;

Информационная кампания, помогающая вновь прибывшим лучше сориентироваться в канадской налоговой системе (реализуется Агентством по Доходам);

Информационная кампания, пропагандирующая здоровый образ

жизни в мультиязыковой среде (реализуется Министерством здравоохранения).

Интеграция через занятость

Безусловно, самым действенным интеграционным инструментом в Канаде считается скорейший и равный доступ иммигранта к трудовому

¹⁷См.: http://www.mipex.eu/canada.

рынку. Неслучайно Закон об иммиграции и защите беженцев определяет экономических мигрантов в качестве одной из приоритетных категорий лиц, имеющих преимущество при получении статуса постоянно проживающих (см. об этом выше). Но и требования, предъявляемые к трудовым мигрантам достаточно высоки, особенно к квалифицированным специалистам. И это вполне оправдано, так как эта категория рассматривается в контексте канадской иммиграционной политики как источник прямого пополнения населения и обеспечения экономического благосостояния страны. Как следствие, законодательство и правоприменительная практика Канады выстроены таким образом, чтобы стимулировать закрепление таких лиц на новом месте жительства и поощрять получение ими в перспективе канадского гражданства.

Собственно квалификационные требования к трудовым мигрантам, прибывающим с целью постоянного проживания, определены в двух специальных федеральных программа – Federal Skilled Worker (FSW) и Federal Skilled Trade (FST) Programs, - о которых было кратко сказано выше. Первая Программа ориентирована на высококвалифицированных работников и, соответственно, устанавливает для них более жесткие критерии, тогда как вторая регулирует привлечение лиц на рабочие места с низкой квалификацией либо где квалификация не требуется вовсе.

с точки зрения настоящего обзора обе Программы представляют вполне определенный интерес, так как устанавливаемые ими требования к кандидатам на трудоустройство в Канаде, по сути, тождественны основным интеграционным критериям и в целом могут рассматриваться в качестве своеобразного стандарта поведения в этой области. Поэтому целесообразно подробно изучить положения этих программ, сделав акцент на Программу FSW как более емкую.

Федеральная программа Federal Skilled Workers Program (FSW) — это основная иммиграционная программа Канады по привлечению иностранных специалистов, ориентированная на людей, имеющих высшее или профессиональное образование. Иммиграция в Канаду по федеральной программе позволяет получить статус постоянного резидента Канады и канадское гражданство в будущем⁶⁶. Основная цель Программы - привлечение высокообразованных специалистов в Канаду и пополнение рабочих ресурсов. Для включения в Программу достаточно, чтобы только один член семьи соответствовал заявленным требованиям, в этом случае остальные члены семьи автоматически следуют с ним.

Начиная с 2015 года, иммиграция в Канаду по федеральной программе осуществляется по Балльной Системе Комплексного Отбора (Comprehensive Ranking System - CRS) в совокупности со 100-балльной системой Программы FSW. Для участия в Программе заявителю необходимо набрать как можно больше баллов по системе CRS, минимум составляет 67 баллов. Кандидат должен соответствовать следующим основным требованиям:

¹⁹См.: http://giccanadaimmigration.com/federal-skilled-worker1/#.WeIkWTtx201.

8. наличие высшего или профессионального образования;

9. не менее 1 года работы по специальности;

10. знание английского языка;

11. возраст от 18 до 45 лет⁶⁷.

(8) целях данной Программы уровень владения английским языком оценивается по стандартам Международной оценки знания английского языка (IELTS), а не по стандарту CLB, который применяется в Программе Языковой Подготовки для Вновь Прибывших. В ходе тестирования проверяется устная речь, чтение и письмо, по результатам выставляется балл от 1 до 9.

Министерство иммиграции и гражданства Канады оценивает заявки кандидатов на иммиграцию в Канаду по Программе FSW на основе следующих показателей:

1) знаниеофициального языка Канады (преимущественно, английского);

2) уровень образования (варьируется от наличия ученой степени (высший балл - 25) до полного среднего образования (низший балл –

5);

3) опыт работы (1 год – 1 балл, 6 лет и больше – 15 баллов);

4) возраст (от 18 лет до 35 лет – 12 баллов (высший показатель) менее 18 лет и старше 47 лет – 0 баллов);

5) способность адаптироваться в Канаде (в зависимости от семейных связей в Канаде, ранее полученного образования в Канаде, предыдущего места работы и ряда других критериев).

Что касается Федеральной программы Federal Skilled Traders Program (FST), то она нацелена на специалистов, имеющих рабочие специальности, для которых необязательно иметь высшее или среднее специальное образование, то есть на неквалифицированных работников. Вполне очевидно, что заинтересованность в таких работниках ниже и это обстоятельство накладывает некоторые ограничения на число привлекаемых в Канаду лиц⁶⁸. Программой FST могут воспользоваться не более 3 тыс. кандидатов в год, кроме того, они должны иметь одну из востребованных специальностей (по состоянию на 2017 г. список ограничен 43 рабочими профессиями).

Кандидат на участие в Программе FST должен соответствовать следующим требованиям:

1) иметь соответствующий уровень профессиональной подготовки и достаточный опыт работы (как минимум 2 года) по одной из востребованных специальностей;

2) иметь достаточный уровень владения одним из официальных языков (преимущественно, английским). Уровень владения языком по стандарту

^ВЛица старше 45 лет также вправе обратиться с заявлением на иммиграцию в Канаду, однако их шансы будут значительно меньше.

^ВСм.: http://beststeptocanada.com/programma-federal-skilled-trades-program.html.

CLB⁶⁹ должен быть не менее 5 по умению говорить и понимать, а также не ниже 4 по чтению и письму;

(13) иметь приглашение на работу от канадской организации, сроком действия не менее 1 года.

Интеграции трудоустраивающихся в Канаде иммигрантов способствуют различные дополнительные инструменты, среди которых:

20 гранты на стажировку, представляющие собой наличные денежные средства лицам, официально зарегистрированным в качестве стажеров, а также тем, которые только завершили программы стажировки;

21программы повышения грамотности и трудовых навыков. Эти инициативы ориентированы на те секторы экономики, где задействовано большое количество неквалифицированной рабочей силы, в том числе иммигрантов;

22 программы трудоустройства молодежи. Работодателей субсидиями стимулируют принимать на работу молодежь, включая иммигрантов.

Успешное интегрирование иммигрантов через участие в трудовых отношениях тесно связано с таким фактором как признание их документов об образовании и квалификации, выданных за рубежом. В Канаде сразу несколько федеральных министерств во взаимодействии с органами власти провинций, образовательными и иными организациями занимаются вопросами признания и верификации таких документов. Например, Министерство иммиграции и гражданства проводит с кандидатами на иммиграцию еще до их въезда в страну разъяснительную работу относительно процедур и критериев признания их документов; оценивает образовательный уровень квалифицированных рабочих, предоставляет информацию о иных возможностях трудоустройства, предлагает конкретную занятость. В свою очередь, Министерство занятости и социального развития непосредственно реализует Программу по признанию иностранных документов, а также специальную Программу кредитования признания иностранных документов, помогающую иммигрантам преодолевать финансовые трудности в процессе верификации. Министерство здравоохранения курирует Программу международного образования профессионалов в здравоохранении (IEHP), направленную на интегрирование лиц, получивших медицинское образование за рубежом, в канадскую систему здравоохранения.

Учитывая, что уверенное владение языком страны пребывания всегда считалось и считается самым важным интеграционным инструментом, этому элементу в Канаде уделяется особое внимание. Именно знание языка позволяет вновь прибывающим получать необходимую информацию, искать работу, подтверждать уровень образования и квалификации, развивать связи и устанавливать социальные контакты с принимающим обществом. Поэтому

⁽⁴⁾Этот показатель в любом случае уступает требованию к уровню знания языка, установленного для лиц, включенных в Программу FSW (высококвалифицированных специалистов).

языковой тренинг доступен всем категориям иммигрантов, имеющим статус постоянного резидента, с любым начальным уровнем подготовки. Он может осуществляться в форме он-лайн курсов, на очных занятиях в классах, по смешанной схеме, непосредственно на рабочем месте либо при подготовке к трудоустройству на конкретную работу. Часто языковой тренинг сочетается с изучением основ гражданского общества и культуры Канады. Языковая подготовка с учетом особенностей предполагаемой профессии предусматривает получение более высокого уровня владения языком, а также содействие в поиске работы, наставничество, другие виды поддержки иммигранта.

Как правило, владение официальным языком на требуемом уровне может быть подтверждено одним из следующих документов:

4. результатами тестирования;

5. выпиской или дипломом о среднем образовании либо образовании более высокого уровня, полученном на английском или французском языках;

6. документом, подтверждающим достижение уровня 4 или более высокого уровня по стандарту CLB по некоторым государственным языковым программам (это примерно уровень для неквалифицированного рабочего, то есть относительно невысокий).

Местное иммиграционное партнерство⁷⁰

Для процесса успешной интеграции для иммигранта немаловажно иметь свободный доступ к различным интеграционным услугам и сервисам, постоянно быть в контакте с местной общиной, различными организациями. Как уже говорилось выше, в Канаде существует свыше 500 различных организаций, содействующих интеграции иммигрантов. В своей работе они применяют индивидуальный подход, при котором оцениваются потребности

7. интересы каждого вновь прибывшего иммигранта, и на основании анализа его личной ситуации разрабатывается соответствующий индивидуальный План по обустройству, предусматривающий взаимодействие с различными органами и институтами. Также новые члены общества вправе рассчитывать на определенные дополнительные виды поддержки, такие, например, как присмотр за детьми, транспортные и переводческие услуги, консультирование и помощь лицам с ограниченными возможностями. Интересы уязвимых групп лиц также учтены в канадской интеграционной политике. При этом основной акцент сделан на беженцев, одиноких пожилых людей, жертв насилия, маргинализированную молодежь.

На уровне муниципалитетов и общин действуют программы Местного Иммиграционного Партнерства (LIP), увязывающие между собой федеральные и локальные органы власти, организации, оказывающие услуги иммигрантам, различные общественные институты, работодателей, образовательные и религиозные организации, организации здравоохранения,

^10.По материалам презентации Министерства иммиграции, убежища и гражданства Канады “What is a Local Immigration Partnership?” от 20 июля 2017 г.

и иных участников, и обеспечивающие улучшенное планирование и координацию работы с иммигрантами. Инициатива создания местных иммиграционных партнерств принадлежит провинции Онтарио, после чего такая практика распространилась и на иные канадские регионы⁷¹. Именно работа на уровне муниципалитетов и общин считается самой важной в деле обеспечения общего положительного результата интеграции. В этой связи целесообразно подробнее остановиться на изучении опыта местного иммиграционного партнерства.

Качество жизни и сплоченности общества на местном уровне целиком

и полностью зависит от успешности обустройства и интеграции его новых членов. Поэтому муниципалитеты прекрасно осознают ценность и пользу вновь прибывающих на постоянное проживание лиц, а также важность планирования деятельности по их приему и интеграции. И с этой точки зрения муниципалитеты являются основными поставщиками услуг, от объема и качества которых напрямую зависит вовлеченность иммигрантов в принимающий социум.

Принимающее местное сообщество, как правило, должно обеспечивать применительно к иммигрантам⁷²:

возможности занятости,

содействие развитию их социального потенциала,

доступное и приемлемое по качеству жилье,

позитивное отношение со стороны коренного населения собственно к иммигрантам, к растущему культурному разнообразию и появлению новых членов местно общества,

наличие специализированных организаций, оказывающих услуги иммигрантам,

взаимодействие между основными участниками деятельности по интеграции,

учет потребностей и нужд иммигрантов в деятельности муниципальных структур,

образовательные возможности,

доступное и адекватное здравоохранение,

доступные транспортные услуги,

присутствие различных религиозных организаций,

возможности для участия в общественной и политической (участие в местных выборах) жизни общины,

позитивное отношения со стороны органов правопорядка и судебных органов,

безопасность,

возможности пользоваться общественными местами и рекреационными объектами инфраструктуры,

⁽⁴⁾См.: http://p2pcanada.ca/lip/.

⁽⁵⁾См.: Esses et al. (2010). Characteristics of a Welcoming Community.

(3) благоприятное освещение в СМИ и формирование положительного имиджа новых членов местного сообщества.

Весь круг этих вопросов успешно решается в рамках местного иммиграционного партнерства, объединяющего различные органы и организации. Местное иммиграционное партнерство призвано формировать атмосферу понимания нужд и потребностей прибывших на постоянное жительство в Канаду людей, вовлекать в интеграционную работу самый широкий круг участников, поощрять и поддерживать в этих целях проведение мониторинга и стратегического планирования. Кроме того, такое партнерство должно улучшать доступность и координацию услуг, направленных на ускорение процесса обустройства и интеграции иммигрантов, предоставляемых как специализированными организациями, так и местными властями.

Местное иммиграционное партнерство как форма работы базируется на понимании того, что масштабные социальные изменения – это продукт межсекторальных и межведомственных взаимодействия и координации, а не разрозненных усилий отдельных организаций. Для этого созданные на местах иммиграционные партнерства стремятся создавать атмосферу коллективного сотрудничества и применяют новые формы работы, цель которых – максимальное удовлетворение социальных потребностей местной общины (муниципалитета). В частности, систематически пересматривается компетенция участников и схемы взаимодействия. О роли и значении местных иммиграционных партнерств в интеграции иммигрантов можно судить по тому, что по состоянию на 2015 год по всей территории Канады действовало 68 таких партнерств, созданных, главным образом, в южных провинциях и территориях, что обусловлено преимущественным распределением иммигрантов по стране.

Типовая структура местного иммиграционного партнерства состоит из следующих элементов:

и Координационный совет партнерства, в котором представлены все участники. Задача совета – общее руководство и контроль за работой, проведение оценки потребностей и инвентаризации имеющихся ресурсов и возможностей общины.

и В некоторых партнерствах (не всегда и не во всех случаях) дополнительно может создаваться исполнительный комитет.

и Рабочие группы создаются по конкретным направлениям деятельности. Как правило, такими направлениями являются занятость, языковая подготовка, социальная адаптация, обустройство, здравоохранение, работа с молодежью.

и Иногда, могут создаваться временные инициативные группы по отдельным важным вопросам, вытекающим из деятельности рабочих групп.

и Секретариат или координатор, который осуществляет организационную поддержку и координацию деятельности партнерства. К

его ведению, в частности, относится формирование состава

координационного совета, проведение оценки потребностей и нужд прибывающих иммигрантов, подготовка планирующих документов и отчетов.

Местные иммиграционные партнерства строят свою работу на основании утверждаемой ими местной стратегии обустройства, рассчитанной, как правило, на трехлетний период, во исполнение которой разрабатываются ежегодные рабочие планы. О ходе реализации рабочего плана местные иммиграционные партнерства ежегодно публикуют отчеты.

Ожидаемые результаты деятельности местного иммиграционного партнерства разделяются на:

(2) срочные результаты (1-2 года):

вовлечение в интеграционный процесс широкого круга участников;

налаживание межведомственного и межсекторального взаимодействия;

выявление потребностей прибывающих на постоянное жительство иммигрантов;

инвентаризация имеющихся в распоряжении общины ресурсов и определение недостатков.

К концу этого периода участники местно партнерства должны быть полностью готовы к работе с иммигрантами. Кроме того, должны быть разработаны и утверждены соответствующие стратегия и рабочий план, учитывающие потребности иммигрантов и возможности и ресурсы общины;

(3) среднесрочные результаты (3 – 5 лет):

услуги и сервисы в рамках общины полностью скоординированы;

планирующие документы и предоставляемые услуги соотнесены с объективными потребностями;

партнерство обеспечивает устойчивое финансирование своей деятельности за счет различных источников.

К концу периода должен быть усовершенствован и упрощен доступ иммигрантов к различным услугам и улучшен уровень общественного восприятия иммиграции;

(4) итоговые результаты (от 5 лет и позже):

вновь прибывающие иммигранты обеспечиваются рабочими местами, соответствующими их уровню квалификации и опыту;

иммигранты пользуются правами и исполняют обязанности наравне с другими членами канадского общества;

коренное население позитивно воспринимает иммигрантов, что обеспечивает последним полную вовлеченность в местный социум;

иммигранты вносят вклад в экономическое, социальное и культурное развитие Канады;

достижение устойчивого иммиграционного партнерства на местном уровне.

Можно выделить следующие приоритеты, которыми руководствуются

(5) своей деятельности муниципалитеты и общины в Канаде, и пути их обеспечения:

1. Привлечение и закрепление иммигрантов, развитие бизнеса:

программы наставничества и стажировки;

расширенная языковая подготовка;

услуги в сфере занятости и информирования о правилах ведения бизнеса.

2. Дети и молодежь:

деятельность по социальной интеграции, реализуемая организациями, работающими с детьми;

развитие системы информирования иммигрантов об образовательных и иных возможностях для их детей.

3. Местные общественные ресурсы:

общественный местный транспорт;

услуги, адресованные иммигрантам-женщинам и лицам старшего поколения.

4. Образование:

обучение английскому языку;

совершенствование образовательной поддержки и координирование образовательных услуг;

развитие культурной образованности в учебных заведениях.

5. Здравоохранение:

улучшение психического здоровья;

устранение препятствий к услугам здравоохранения, воспитание соответствующей культуры здоровья;

повышение медицинской грамотности.

6. Социальная, культурная и политическая адаптация:

совершенствование доступа к и информирования о предоставляемых муниципальных услугах;

всемерное вовлечение вновь прибывающих лиц в общественную жизнь;

противодействие проявлениям расизма и повышение уровня знаний о культурном многообразии в принимающем обществе.

7. Интеграция через трудовую занятость:

наем и программы переподготовки работников;

признание документов о квалификации, выданных другими государствами;

формирование более благожелательной по отношению к иммигрантам атмосферы на рабочем месте.

Наиболее эффективны те местные иммиграционные партнерства, в которых:

в состав координационного комитета включены представители ключевых организаций и иных муниципальных субъектов, в чью компетенцию входят вопросы миграции;

муниципальные власти активно участвуют в деятельности созданных рабочих групп (особенно по вопросам занятости, образования, здравоохранения и т.д.);

план работы местного иммиграционного партнерства одобрен и учтен

и деятельности муниципального/городского совета⁷³.

Активное участие и лидирующая роль муниципалитета в деятельности местного иммиграционного партнерства является важным фактором повышения эффективности интеграционных процессов, что выражается в следующих моментах:

(2) повышает доверие к местному иммиграционному партнерству и его узнаваемость;

(3) расширяет доступ партнерства к ключевым институтам и участникам экономического рынка;

(4) способствует укреплению самого партнерства и его внутренних

связей;

(5) существенно расширяет круг участников партнерства;

(6) улучшает возможности планирования;

(7) повышает эффективность деятельности и устраняет дублирование функций как внутри муниципалитета, так и на уровне общины в целом⁷⁴.

Заключение и выводы

Канадский опыт в области иммиграции в целом и интеграции, в частности, достаточно убедителен, особенно в социальной и гражданской областях. Основные маркеры, на основании которых делается вывод о положительном эффекте интеграционной деятельности:

(5) формирование у иммигрантов чувства сопричастности к Канаде,

(6) уровень общественного доверия в городах и местностях с высоким процентом этнически разнообразного населения и

(7) активность,проявляемаяиностраннымигражданами,

проживающими в Канаде, в получении канадского гражданства. Следующие факты подтверждают обозначенную положительную

тенденцию: из общего числа иностранных граждан, имеющих право на получение гражданства Канады, свыше 85% в итоге становятся гражданами Канады⁷⁵; условия проживания в Канаде соответствуют в целом потребностям и ожиданиям иммигрантов; подавляющее большинство мигрантов вполне удовлетворены своей новой жизнью и степенью личной безопасности; лица, получившие канадское гражданство, участвуют в

⁽²⁾См.: Qayyum, A. et al. (2012). LIPs Organizational Best Practices.

⁽³⁾См.: Burstein, M. et al. (2012). LIP-Municipal Interactions and CIC’s Strategic Interests.

⁽⁴⁾См.: Презентация Министерства иммиграции, убежища и гражданства Канады “Immigrant Integration: Canadian Model”, сентябрь 2017 г., слайд 19.

избирательных кампаниях, волонтерской и благотворительной деятельности наравне с урожденными канадцами; дети иммигрантов показывают равную или даже большую экономическую состоятельность, чем их канадские сверстники.

Вместе с тем до сих пор остается нерешенным целый ряд проблем, связанных с интеграцией, среди которых:

4. экономическая незащищенность/несостоятельность иммигрантов, выражающаяся в определенной диспропорции при оплате труда. Тенденция такова, что в целом, доходы недавних иммигрантов ниже, чем доходы урожденных канадцев, даже не смотря на более высокий уровень образования. Как следствие, и уровень бедности среди иммигрантов выше;

5. неадекватное трудоустройство. Многие иммигранты, отобранные для работы в Канаде, не могут получить работу, соответствующую их квалификации и способностям;

6. уязвимые категории. Многие беженцы, женщины, одинокие пожилые люди и представители этнических меньшинств чаще сталкиваются с проблемами, касающимися низкого уровня доходов, социальной изоляции, неудовлетворительного доступа к жилью и услугам здравоохранения. Кроме того, этнические меньшинства более подвержены различным формам дискриминации;

7. молодежь. Молодые иммигранты часто сталкиваются со сложностями при интеграции как в школе, так и в обществе, что обусловлено культурными различиями;

8. социальные связи. Большая часть иммигрантов в период после въезда

(4) Канаду очень зависима от своих семей и знакомых. На установление и развитие связей и отношений с различными внешними институтами и работодателями, которые могут существенно ускорить процесс социальной и культурной интеграции, требуется достаточно длительное время;

1. проблемы взаимодействия. Не все общественные организации, участвующие в интеграционном процессе, взаимодействуют между собой и координируют действия, что не позволяет обеспечивать постоянную неразрывную поддержку иммигрантов на всех этапах, особенно представителей уязвимых групп.

Применяемый в сфере интеграции подход приносит свои положительные результаты, и Канада продолжает полагаться на высокую иммиграционную активность и социальную интегрированность иммигрантов при одновременном купировании угроз социальной сплоченности канадского общества. На протяжении длительного времени канадская интеграционная модель сохраняет гибкость, что обеспечивает ее работоспособность даже в условиях постоянно меняющегося «миграционного ландшафта». Вызовы, с которыми сталкивается данная интеграционная модель, могут иметь различные последствия и задача состоит в том, чтобы, используя апробированные интеграционные инструменты, выбрать наиболее

оптимальный вариант, обеспечивающий поступательное социально-экономическое развитие.

Так, в настоящее время применительно к Канаде можно выделить следующие иммиграционные вызовы, требующие реагирования:

Вуглубление этно-культурного разнообразия населения Канады. Этот фактор может иметь два следствия:

негативное: ощутимые различия в ценностях/культурных практиках могут приводить к снижению заинтересованности в иммиграции и подрыву социальной сплоченности общества;

позитивное: осознание того, что мультикультурализм является основополагающей характеристикой канадской идентичности и бесценным общественным ресурсом;

В «сжатие» рынка труда/экономический кризис. Здесь также возможны два разнонаправленных пути развития ситуации:

негативный: кризис подпитывает мнение о том, что иммигранты отбирают рабочие места у местных жителей;

позитивный: признание и использование умений и навыков иммигрантов для стимулирования экономики;

В мошенничество, незаконная миграция и угрозы безопасности. Последствия:

негативное: может подрывать общественную поддержку иммиграции и порождать расовую дискриминацию;

позитивное: принятие мер по недопущению и нейтрализации противоправных проявлений при одновременном сохранении открытости страны для иммиграции и выполнение гуманитарных обязательств.

(5) перспективе для Канады прогнозируется еще целый ряд возможных новых иммиграционных вызовов, которые необходимо принимать во внимание при реализации интеграционных мероприятий:

- расширение потребностей и нужд вновь прибывающих иммигрантов. Отмечается все большее число проблемных лиц (низкая грамотность, незнание или неудовлетворительное знание государственных языков, документы об образовании, выданные различными зарубежными органами), которым требуется оказание все более сложного и объемного комплекса услуг по обустройству, что создает дополнительную нагрузку на государственные и иные органы, работающие с иммигрантами;

- глобальные миграционные тенденции, следствием которых является растущее число перемещенных лиц и беженцев, что снижает возможности Канады на адекватное реагирование;

- безопасность. Возникающие угрозы национальной безопасности, как результат геополитических процессов, могут подрывать доверие общества к тем подходам и принципам, которыми руководствуется Канада в вопросах иммиграции и мультикультурализма.

Таким образом, иммиграционная политика Канады позволяет ей оставаться признанным мировым лидером в создании условий для быстрой и успешной интеграции мигрантов, особенно трудовых, за счет формирования

(2) них чувства общественной и социальной сопричастности в сочетании с

применением достаточно прогрессивного антидискриминационного законодательства, а также активного стимулирования канадского общества к принятию новых членов.

Как следствие, иммигранты и граждане Канады в основном имеют равный доступ к рынку труда, пользуются едиными социальными правами и вправе рассчитывать на одинаковый уровень защищенности от дискриминации.

Независимо от уровня образования лица, прибывающие в Канаду на постоянное жительство, имеют право на получение за счет государственного

(3) местного финансирования помощи по обустройству на новом месте, получают неограниченный доступ к долгосрочной языковой поддержке, к их услугам процедуры признания документов об образовании и квалификации.

Поддержка культурного разнообразия, оказываемая как на федеральном, так и на местном уровнях, не только поощряет иммигрантов отождествлять себя с Канадой, но и вносит существенный вклад в развитие гражданского общества. Кроме того, такой подход помогает канадскому обществу лучше понять специфику потребностей приезжающих в страну иммигрантов и правильно и своевременно на них реагировать.

Канада, традиционно являясь государством-реципиентом, стремится к тому, чтобы словосочетание «равные возможности» стало для приезжих

повседневной реальностью, подкрепленной широким спектром разнообразных услуг в содействии по обустройству и интеграции.

Рекомендации по возможному использованию опыта Канады в сфере интеграции в Российской Федерации

Несмотря на то, что в основу миграционных политик России и Канады положены принципиально неодинаковые концептуальные подходы, обусловленные, главным образом, различием взглядов на место и роль внешней иммиграции как фактора роста населения и развития человеческого потенциала, тем не менее, при формировании, развитии и становлении в России института адаптации и интеграции иностранных граждан целесообразно обратить внимание на следующие особенности канадской интеграционной модели и перспективы их имплементации в российскую правовую систему и правоприменительную практику:

в основу деятельности по адаптации и интеграции должен быть положен принцип взаимности, предусматривающий создание и выполнение обоюдных обязательств как со стороны иностранных граждан, пребывающих

(4) Российской Федерации, так и со стороны принимающего их общества. Этот принцип является ключевым, от практической реализации которого во

многом зависит успешность адаптационно-интеграционной деятельности, и потому должен быть закреплен в базовом нормативном правовом акте;

в целях создания комфортных условий для конструктивного взаимодействия между принимающим обществом и иностранными гражданами и исключения проявлений расизма и ксенофобии как в отношении приезжих, так и со стороны иностранных граждан, целесообразно рассмотреть вопрос о возможности разработки специального федерального

антидискриминационного законодательства в целях обеспечения деятельности по адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации;

использовать возможности государственно-частного партнерства

24 различных негосударственных структур при организации довъездной подготовки и информирования иностранных граждан, оказания им различных адаптационных и интеграционных услуг на территории Российской Федерации, оказания содействия в трудоустройстве и т.д.;

при адаптации и интеграции иностранных граждан основной акцент делать на их активное вовлечение в трудовые отношения, что, как показывает опыт Канады, является наиболее действенным и эффективным инструментом для быстрого и полноценного освоения лица в принимающем обществе;

изучить целесообразность и перспективность создания в субъектах Российской Федерации с наибольшим положительным миграционным сальдо (на уровне местного самоуправления) коллективных органов по организации работы с иностранными гражданами, аналогичных канадским местным иммиграционным партнерствам;

федеральным органам исполнительной власти и отраслевым органам власти субъектов Российской Федерации с учетом потребностей разрабатывать и внедрять по линиям своей деятельности целевые программы, направленные на оказание содействия иностранным гражданам по адаптации и интеграции в российское общество;

в целях создания более благоприятных условий и стимулирования иностранных граждан к успешной адаптации и интеграции в российское общество целесообразно, чтобы доступ к услугам по обучению русскому языку, основам законодательства Российской Федерации и истории России предоставлялся на безвозмездной основе, равно как и проведение соответствующего тестирования.

Кроме того, желательно, чтобы у иностранных граждан и в дальнейшем имелась возможность на любом этапе пребывания в Российской Федерации повышать уровень владения русским языком за счет свободного доступа к соответствующим программам/курсам. Это будет способствовать углублению культурной и социальной интегрированности;

(2) с учетом канадского опыта и принимая во внимание объективные физиологические особенности лиц старшего поколения, целесообразно рассмотреть возможность об установлении верхней предельной границы возраста в 55 лет, по достижении которой иностранный гражданин освобождается от обязательного тестирования на знание русского языка, основ законодательства Российской Федерации и истории России.

США

Введение

США являются заметным представителем той группы стран мирового сообщества, системообразующим и исторически обусловленным фактором построения государственности которых традиционно считается устойчивая внешняя иммиграция и связанные с ней преимущества и издержки. Именно иммиграционный приток обеспечивает регулярное пополнение численности населения и представляет собой источник роста человеческого капитала, экономического и инновационного развития. Так, до 80 миллионов человек или почти 25% населения Соединенных Штатов составляют иммигранты первого или второго поколения (из них 41 миллион или 13% - это лица, рожденные за пределами страны⁷⁶). По состоянию на период 2012 – 2013 годов в США суммарно насчитывалось 19,3 млн. натурализованных граждан (лиц, получивших американское гражданство), постоянно проживало около 13,3 млн. иностранных граждан, число временно пребывающих иностранных граждан составляло 1,9 млн. человек (временные иностранные работники, студенты и.т.д.), и находилось до 11,4 млн. недокументированных мигрантов (26% от общего числа иммигрантов, пребывающих в стране). Основным каналом постоянной легальной иммиграции был и продолжает оставаться институт воссоединения семей (2/3 от общего числа прибывших на постоянное жительство в 2011 – 2013 годах). Ежегодно статус постоянного проживания предоставляется в среднем примерно 1 млн. человек. При этом наиболее быстрорастущей группой являются иммигранты из государств Азии. Уровень трудовой занятости после определенного спада в 2007 – 2010 годах, начиная с 2012 года, вновь постепенно растет, что обусловливает необходимость постоянного устойчивого прироста экономически активных иммигрантов. Упор делается на привлечение квалифицированных кадров. По экспертным оценкам, 28% иммигрантов – это люди в возрасте старше 25 лет

4.имеющие степень бакалавра или выше⁷⁷.

1. учетом всех этих обстоятельств и вызовов деятельности по интеграции иностранных граждан в США обоснованно уделяется довольно серьезное внимание, особенно в последние годы. В то же время нельзя сказать, что в этой сфере страна занимает уверенные лидирующие позиции в мире. Так, по данным Международного индекса интеграционной политики в отношении мигрантов (Migrant Integration Policy Index – MIPEX), по состоянию на 2015 год США занимали общее 9 место⁷⁸, уступая в этом рейтинге целому ряду государств, в частности, таким, традиционно считающимися «миграционными» странами, как Австралия, Новая Зеландия

^4.Этот показатель лишь незначительно уступает аналогичному показателю столетней давности, когда отмечался резкий рост иммиграционного потока в США.

^5.См. The Integration of Immigrants into American Society//The National Academy of Sciences, Engineering and Medicine. 2015/

^6.http://www.mipex.eu/usa.

8. Канада, а также многим европейским государствам, - Швеции, Финляндии, Норвегии, Бельгии и Португалии.

При этом США не является абсолютным лидером ни по одному из оценочных индикаторов MIPEX, занимая по большинству из них (6 из 8) весьма средние позиции. Наилучшие результаты – 2 место в рейтинге стран по анти-дискриминационному законодательству (90 баллов из 100 возможных, лишь незначительно уступая только Канаде) и 3 место по доступности для иммигрантов услуг в области здравоохранения (69/100, впереди только Швейцария (2) и Новая Зеландия (1)). При этом относительно слабыми и критикуемыми остаются позиции США по участию иммигрантов в политической жизни и реализации их избирательных прав (22 место из 38),

9.по получению иностранными гражданами статуса постоянного проживания (25 место рейтинга)⁷⁹.

Так, все без исключения лица, не являющиеся гражданами США, лишены возможности участия в американских выборах любых уровней. Например, по состоянию на 2013 год, на территории США без избирательных прав находилось 21,9 млн. человек или около 7% населения, при этом эта пропорция возрастала до 10% в ряде штатов (Калифорния, Техас). При этом считается, что возможность отстаивать свои права и интересы через институты гражданского общества является одним из ключевых моментов для интеграции иммигрантов в США, и исторически имело место в большинстве американских штатов на этапе становления и развития нации. Однако в настоящее время эта возможность существенно ограничена. Таким образом, США остается одной из немногих крупных государств назначения, в котором мигранты не наделены избирательным правом.

Несмотря на отмеченные недостатки, некоторые позитивные

изменения в интеграционной политике, законодательстве и правоприменительной практике, произошедшие за последние время, все-таки позволили США подняться на одну позицию выше в рейтинге MIPEX (по состоянию на 2014 год страна занимала 10 строчку). Во многом это связано со вступлением в июле 2014 года в силу Закона США об Инновациях и Возможностях в Сфере Труда (Workforce Innovation and Opportunity Act),

согласно которому иммигрантам предоставлены дополнительные возможности языковой и профессиональной подготовки, что повысило привлекательность США для трудовых мигрантов.

Законодательство в сфере интеграции иностранных граждан (с

соответствующими выдержками)

Учитывая исторически обусловленную тенденцию к пополнению населения, повышению человеческого потенциала и экономическому развитию за счет постоянного и устойчивого иммиграционного прироста,

^11.См.: там же.

несколько неожиданным и необычным с точки зрения объема и качества оказывается современное состояние федеральной нормативной правовой основы деятельности по интеграции и ассимиляции иностранных граждан в США. В США не только не существует специального законодательного акта

26 сфере интеграции, но даже те немногие нормативные правовые документы федерального уровня, которые содержат правовые предписания по вопросам интеграции иммигрантов, не кажутся исчерпывающими и не образуют единой взаимосвязанной системы. В этой связи может складываться внешнее впечатление, что в США вопросам организации деятельности по интеграции иностранных граждан, по крайней мере, на законодательном уровне уделяется недостаточное внимание. В самом деле, проведенный анализ свидетельствует, что соответствующая нормативная правовая база США как по объему, так и по содержанию значительно уступает законодательству таких, например, стран как Канада или Германия, и на сегодняшний день фактически представлена отдельными нормами всего лишь 4 федеральных законов, из которых только один имеет в качестве ярко выраженного предмета правового регулирования правоотношения, складывающиеся в сфере миграции, - Закон об иммиграции и гражданстве 1965 года, - тогда как остальные относятся к иным отраслям права, а именно:

Закон о внутренней безопасности 2002 года,

Закон об инновациях и возможностях в сфере труда 2014 года и

Закон о консолидированном бюджете 2017 года.

Таким образом, именно Закон об иммиграции и гражданстве на данный момент следует считать базовым нормативным правовым актом в правовой системе США, устанавливающим интеграционные требования к иностранным гражданам и соответствующую компетенцию государственных органов в данной сфере. Учитывая, что США ежегодно принимают большое количество беженцев и лиц, ходатайствующих об убежище, из разных стран, весьма существенное внимание уделяется именно этой категории иммигрантов и делается акцент на их успешную интеграцию в американское общество, что находит свое отражение и в данном Законе. Особенность миграционной ситуации в США состоит еще и в том, что американские власти рассматривают беженцев как лиц, которым в перспективе будет предоставляться статус постоянного проживания и, в дальнейшем, гражданство. Поэтому миграционная политика страны имеет целью скорейшее включение иммигрантов, в том числе и беженцев, в активную экономическую деятельность, чтобы они могли самостоятельно себя обеспечивать, не прибегая к помощи со стороны государства. Отдельно указывается на недопустимость дискриминации в отношении беженцев.

Ниже приводятся выдержки из Раздела III Закона об иммиграции и гражданстве, нормами которого регулируются, в том числе и вопросы интеграции:

«…Раздел III.

Глава 2 Гражданство через натурализацию.

…

Статья 312⁸⁰ Требования к пониманию английского языка, истории принципов и формы правления в Соединенных Штатах

а) Ни одно лицо, если не указано иное, не может быть натурализовано в качестве гражданина Соединенных Штатов,… если такое лицо не в состоянии демонстрировать -

понимание английского языка, включая умение читать, писать либо говорить на общепринятом английском языке... и

знание и понимание основ истории и принципов и формы государственного правления и государственного устройства Соединенных Штатов.

b) (1) Требования подпункта (а) не применяются к лицу, которое в силу физического недостатка, нарушения в развитии или психического расстройства не способно их выполнить.

Требования подпункта (а)(1) не применяются к лицу, которое на дату подачи заявления о натурализации, предусмотренного статьей 334, -

(а) достигло возраста 50 лет и постоянно проживало в Соединенных Штатах в общей сложности не менее 20 лет на основании законного разрешения на постоянное проживание, либо

(b) достигло возраста 55 лет и постоянно проживало в Соединенных Штатах в общей сложности не менее 15 лет на основании законного разрешения на постоянное проживание.

Генеральный прокурор… рассматривает вопросы,… по применению требований, предусмотренных подпунктом (а)(2), к лицу, которое на дату подачи заявления о натурализации, предусмотренного статьей 334, достигло возраста 65 лет и постоянно проживало в Соединенных Штатах

В общей сложности на менее 20 лет на основании законного разрешения на постоянное проживание.

…

Статья 332 Процессуальные и административные положения, исполнительные функции

…

(b) Генеральный прокурор организует информирование об обязательствах, вытекающих из гражданства, лиц, заявивших ходатайство о натурализации, в том числе направление списка кандидатов на натурализацию в муниципальные школы, подготовку учебных пособий по гражданству и их распространение среди кандидатов,… подготовку и опубликование ежемесячных бюллетеней по иммиграции и натурализации, а также … взаимодействие с официальными организациями штатов и официальными национальными организациями, включая организация, занятые в сфере профессионального образования.

^6.8 U.S.C. 1423

Статья 411⁸¹ Служба по переселению беженцев

(а) Настоящим создается в структуре Министерства здравоохранения

9. человеческих ресурсов Служба по переселению беженцев. Руководителем Службы является Директор, назначаемый Министром здравоохранения и человеческих ресурсов.

Статья 412⁸² Утверждение программ по внутреннему переселению и оказанию помощи беженцам

…

32 (А) При оказании содействия в соответствии с положениями настоящей статьи Директор обеспечивает: (i) необходимые ресурсы для профессионального обучения и размещения беженцев с тем, чтобы в минимальные сроки обеспечить их экономическую самодостаточность, (ii) возможность обучения беженцев английскому языку для их скорейшей адаптации на новом месте, (iii) выделение беженцам финансовой помощи в той мере, в которой такая финансовая поддержка стимулирует их к достижению экономической самодостаточности… и (iv) равные возможности в обучении для мужчин и женщин.

(B) Намерение Конгресса при оказании содействия беженцам в соответствии с положениями настоящей статьи состоит в том, чтобы –

(i) трудоспособные беженцы были трудоустроены в кратчайшие сроки после прибытия в Соединенные Штаты;

(ii) средства фондов социальной помощи целевым порядком направлялись на финансирование услуг, связанных с трудоустройством, с обучением английскому как второму языку (по возможности, в нерабочее время)… и

(iii) деятельность местных добровольных агентств должна осуществляться в тесном взаимодействии и по согласованию с властями штата и местными властями.

…

В Содействие и услуги, финансируемые в соответствии с настоящей статьей, предоставляются беженцам независимо от расы, религии, национальности, пола или политических убеждений…».

Закон о внутренней безопасности 2002 года⁸³ (в данный Закон включено

положение, непосредственно затрагивающее деятельность по интеграции иммигрантов, в соответствии с которым создается Служба по гражданству и иммиграции и определяется ее компетенция).

«…Подраздел Е. Служба по гражданству и иммиграции …

^В8 U.S.C. 1521

^В8 U.S.C. 1522

^ВPublic Law 107-296. 107^th Congress.

Статья 451. Создание Бюро по услугам в сфере гражданства и

иммиграции

(а) Создание Бюро.

33 … Настоящим в структуре Министерства создается Бюро по услугам в сфере гражданства и иммиграции.

…

(f) Руководитель Службы по гражданству.

\endash …Учреждается должность руководителя Службы по гражданству Бюро по услугам в сфере гражданства и иммиграции.

\endash Функции. Руководитель Службы по гражданству Бюро по услугам в сфере гражданства и иммиграции осуществляет информирование о вытекающих из гражданства обязательствах иностранных граждан, заинтересованных в получении гражданства Соединенных Штатов, включая разработку обучающих материалов и пособий…».

Закон об инновациях и возможностях в сфере труда 2014 года⁸⁴.

«….Раздел II. Взрослое образование и грамотность

…

Подраздел D. Общие положения

…

Статья 243 Комплексная английская грамотность и информирование

об основах общественного устройства

(а) … Из средств, предоставляемых… на каждый финансовый год, Министр выделяет гранты штатам… на мероприятия по комплексной английской грамотности и информированию об основах общественного устройства…

34 Распределение средств.

(1)… из средств, предоставляемых… на каждый финансовый год, Министр выделяет –

(А) 65% - штатам на основные нужды для обучения английской грамотности и информирования об основах общественного устройства… иммигрантов, принятых для постоянного проживания, в течение последних 10 лет; и

В 35% - штатам на основании оценки среднего 3-летнего прироста численности иммигрантов, принятых для постоянного проживания,…

35 … Размер выделяемых штатам средств не может быть менее 600 тыс. долларов.

(с) Цель. Любая программа, на реализацию которой выделяются средства в соответствии с настоящей статьей, должна:

(1) обеспечивать подготовку совершеннолетних лиц, изучающих

английский язык, к несубсидируемой занятости либо

^53.H.R. 803

трудоустройство таких лиц на несубсидируемые вакансии… для обеспечения их экономической самодостаточности и

являться составной частью системы развития местных трудовых ресурсов и функционировать в соответствии с ней…».

36в заключении обзора нормативной правовой основы США в сфере интеграции иностранных граждан следует упомянуть о Законе о консолидированном бюджете 2017 года, нормы которого регламентируют,

помимо прочего, и отдельные имущественные и финансовые вопросы, связанные с интеграционной деятельностью. (Так, положения Раздела IV Закона

наделяют Службу по гражданству и иммиграции правом организации грантовых программ в сфере гражданства и ассимиляции, а также принятия в дар имущества и средств для целей интеграции иммигрантов):

«… Глава F. Закон о финансировании Министерства внутренней безопасности, 2017.

…

Раздел IV. Исследования, развитие, обучение и услуги

…

Статья 404

(а) … из средств, размещаемых на специализированном счете «Пошлина за прохождение иммиграционного экзамена», сумма в размере до 10 млн. долларов может быть выделена Службе по гражданству и иммиграции США на 2017 финансовый год на цели выдачи грантов на осуществление программ интеграции иммигрантов.

В Не допускается расходование средств, выделяемых Службе по гражданству и иммиграции США на цели выдачи грантов на осуществление программ интеграции иммигрантов в соответствии с подразделами (а) и (с) настоящей статьи, по оказанию услуг иностранным гражданам, которым не было в законном порядке предоставлено право на постоянное проживание.

(с) Руководитель Службы по гражданству и иммиграции США правомочен в течение 2017 финансового года и в последующие финансовые годы запрашивать, принимать, управлять и использовать пожертвования, включая имущественные пожертвования, на цели осуществления грантовых программ интеграции иммигрантов и сопутствующих мероприятий в сфере гражданства и интеграции…».

Вместе с тем, помимо федерального уровня правового, регулирование вопросов интеграции иммигрантов осуществляется еще на двух нижестоящих уровнях, а именно, уровне штатов и местном уровне. В течение большей части XIX века законодательство в области иммиграции и натурализации преимущественно формировалось на уровне штатов и местном уровне с минимальным участием федеральных властей.

С началу XX века федеральное правительство начало играть большую роль в вопросах иммиграции, натурализации и интеграции, фокусируя усилия, главным образом, на ограничении допуска в США отдельных

категорий лиц. Федеральное верховенство при определении условий въезда в страну продолжалось в течение всего 20 столетия, при этом законодательство

испытывало серьезную волатильность, варьируясь от норм, устанавливающих различные ограничения в отношении иммигрантов до положений, значительно либерализирующих миграционный режим. Одновременно продолжала оставаться значимой роль штатов в регулировании доступа иммигрантов к разрешительной системе, занятию должностей государственной службы, льготам, а также иным важным интеграционным аспектам.

Сейчас интеграционные перспективы иммигрантов определяются уровнем как координации, так и рассогласованности между действиями федерального правительства, властей штатов и местных органов власти, а равно столкновением интересов правоохранительной деятельности и деятельности по интеграции. Штаты и местные органы не вправе контролировать процесс допуска лиц на территорию США, однако в ряде случаев они могут нести часть финансовой нагрузки, связанной с иммиграцией. В условиях отсутствия или неадекватности федеральных усилий штаты и местные власти вынуждены разрабатывать, принимать и реализовывать собственные комплиментарные либо конфликтующие стратегии и законодательство, направленные на удовлетворение, в первую очередь, потребностей местных общин и решение местных задач.

За последние 30 лет наметились три наиболее заметные институциональные тенденции:

37 множественность различных правовых статусов иммигрантов;

38 сложные и часто противоречивые стратегии и законодательство, касающиеся этих статусов и

39 расширение оснований для выдворения и введение ограничений на отсрочку или отмену выдворения.

Каждый из перечисленных факторов в той или иной мере усиливает или, наоборот, умаляет возможности для интеграции иммигрантов. Таким образом, федеральное законодательство определяет суть правового статуса иммигранта, тогда как законодательство штатов и местное законодательство являются центральными элементами для их непосредственной интеграции в общество⁸⁵.

В условиях разнообразия и разнонаправленности местного нормотворчества по вопросам интеграции иностранных граждан в США и его определенной внутренней противоречивости, было принято решение не проводить отдельного детального анализа законодательства штатов и местного законодательства, так как такой анализ в любом случае не позволил бы однозначно определить превалирующие тенденции по регулированию интеграции на нижестоящих (отличных от федерального) уровнях, что в

^ВСм.: The Integration of Immigrants into American Society/The National Academies of Sciences, Engineering and Medicine, 2015. С. 60, 61.

свою очередь не дало бы возможности правильно оценить их корректность и практическую значимость и, как следствие, предложить на их основе рекомендации для российского правоприменителя.

Практика США в сфере интеграции иностранных граждан⁸⁶

Соединенные Штаты – это страна, которая заселялась, строилась и преобразовывалась последовательными волнами мигрантов практически со всех уголков мира. Такая реальность признается в широко распространенном имидже США как «нации иммигрантов». США стали домом для пятой части всех мировых мигрантов, включая 23 млн., прибывших в период с 1990 по 2013 год⁸⁷. Это число втрое превышает количество мигрантов, принятых любой другой страной в течение этого же периода.

Бюро по переписи населения прогнозирует, что количество лиц, родившихся за рубежом и проживающих на территории США, к 2060 году вырастет с 41 млн. до 78 млн. человек. Таким образом, в предстоящие десятилетия рост населения США будет происходить за счет иммиграции, без которой, как показывают прогнозы, население США будет сокращаться.

Иммиграция оказывает самое серьезное влияние на американское общество и его структуру. Так, лица, родившиеся за пределами США, составляют сейчас уже 13% от всего населения страны и 17% от общей численности трудовых ресурсов. В течение следующих 20 лет до 85% роста рабочих ресурсов будет обеспечиваться только за счет иммиграции. Иммигранты склонны к предпринимательству, на их долю приходится до 28% стартапов (создание новых предприятий). Более того, до 40% предприятий, входящих в список 500 крупнейших, с более чем 10 млн. рабочих мест и общим годовым доходом, превышающим 4,2 трл. долларов, созданы либо самими иммигрантами либо последующими поколениями.

Присутствие иммигрантов, принадлежащих к расовым и религиозным меньшинствам, в новых местах расселения и вне крупных городов создает новые проблемы для многих муниципальных властей и малых городов по их интеграции и включению в общество, особенно в тех местностях, которые ранее массово не сталкивались с иммиграцией. В то же время имеется и большое количество районов и населенных пунктов, власти которых разработали и приняли местные стратегии по приему иммигрантов, стимулирующие их интеграцию в местную общину.

⁸⁶ Обзор выполнен на основании материалов, представленных Управлением гражданства и иммиграции Министерства внутренней безопасности США: The Integration of Immigrants into American Society/The National Academies of Sciences, Engineering and Medicine, 2015; Strengthening Communities by Welcoming All Residents. A Federal Strategic Action Plan on Immigrant and Refugee Integration/The White House Task Force on New Americans, April 2015; White House Task Force on New Americans. One-Year Progress Report, December 2015.

⁴⁰United Nations Population Division, 2013.

Применительно к США интеграция определяется как процесс, в результате которого представители иммигрантских групп и принимающего общества приобретают общие черты и становятся ближе. Этот процесс, имеющий как экономическое, так и социокультурное измерения начинается с поколения собственно иммигрантов (то есть иностранных граждан, прибывших из-за рубежа) и продолжается во втором и последующем поколениях. Интеграция зависит от вовлеченности иммигрантов и их потомков в основные социальные институты, такие как школа и рынок труда,

42 также их принятие и признание коренными американскими гражданами. Большая интегрированность предполагает равенство ключевых жизненных возможностей иммигрантов и местного населения. Таким образом, интеграция способна обеспечить высокий жизненный уровень иммигрантам и их детям, и дает возможность полноценного участия в жизни местного общества, что и является конечной целью самих иммигрантов. Кроме этого, успешная интеграция иммигрантов вносит весьма ощутимый вклад в жизнеспособность экономики страны и ее культуру. США в целом ставят задачу обеспечить иммигрантам и их потомкам (второму и последующим поколениям) возможность полной инклюзивности в общество.

При этом интеграция – это процесс двусторонний, происходящий с одной стороны потому, что иммигранты претерпевают изменения непосредственно с момента прибытия в страну, а с другой - потому что и местное население также меняется, реагируя тем самым на приток иммигрантов.

Важно: В отличие от других стран в большой численностью иммигрантского населения, в Соединенных Штатах Америки не создано централизованной системы интеграции иммигрантов, равно как не существует и единого федерального органа, компетентного в области создания, реализации и координации общенационального потенциала по интеграции иммигрантов.

На самых разных уровнях, в том числе и Счетной палатой США, не раз отмечалось, что США не имеют внятной и скоординированной интеграционной политики, в том числе и по вопросам стимулирования натурализации, а федеральное участие в этой деятельности характеризуется «мозаичностью» стратегий и задействованных государственных органов, и в целом фрагментарно. Так, специально созданная Белым Домом Рабочая группа по проблематике новых американцев в 2015 году выявила 58 программ интеграции иммигрантов, которые реализовывались 10 различными федеральными структурами. При этом 33 из 58 программ направлены, в основном, на гражданскую (общественную) интеграцию иммигрантов, 16 программ делают упор на языковую интеграцию, а оставшиеся 9 – на экономическую. И хотя программ экономической интеграции меньше всего, финансируются они заметно лучше.

Децентрализованный характер американской интеграционной модели затрудняет интеграцию иммигрантов. Особенно это заметно в тех районах, которые не считаются традиционно иммигрантскими и где отсутствует налаженное взаимодействие между местными институтами гражданского общества и иммигрантами или иммигрантскими организациями. Федеральные законы предоставляют штатам и местным властям право самостоятельно определять, какие категории лиц имеют право на различные льготы и пособия. Следствием децентрализации предоставления льгот и пособий, а также решений, на основании которых иммигранты могут получить доступ к социальным пакетам, стала общая «мозаичность» системы, когда перспективы интеграции в значительной степени зависят от правового статуса иммигрантов и их географического размещения.

Деятельность по оказанию содействия иммигрантам во «встраивании» в жизнь в США – это в основном компетенция властей штатов, местных властей и частного сектора с ограниченной федеральной поддержкой в форме различных грантов и распространения информации. Штаты и местные власти исторически являлись инициаторами разработки и реализации конструктивных интеграционных мер. В ряде случаев такие меры даже вступали в противоречие с федеральным законодательством и правоприменительными приоритетами.

При этом федеральное правительство учредило целый ряд программ, финансируемых за счет специализированных грантов, которые направлены на оказание технического и финансового содействия организациям, работающим с иммигрантами и оказывающим им различные услуги, в том числе услуги по обучению и информированию об общественном устройстве США и подготовке к процессу натурализации. (Например, Служба гражданства и иммиграции Министерства внутренней безопасности США отвечает за предоставление иностранным гражданам основополагающей информации, необходимой для их натурализации). Однако и в настоящее время федеральная поддержка интеграции остается крайне слабой, а спрос на гранты на реализацию соответствующих программ значительно превосходит предложение. Например, в 2009 году заявки на гранты поступили от 293 организаций на общую сумму 1,2 млн. долларов, а гранты получили лишь 13 организаций. В 2011 году из 324 заявок были удовлетворены 42 на сумму 9 млн. долларов. Всего в период с 2009 по 2014 год на реализацию интеграционных программ было выделено 43,2 млн. долларов, что значительно меньше, чем в соседней Канаде, и это несмотря на то, что иммигрантов в США гораздо больше.

Наиболее известная интеграционная программа и единственная, реализуемая на федеральном уровне, направлена только и исключительно на лиц, имеющих статус беженца. Бюро по населению, беженцам и миграции при Госдепартаменте США закрепляет беженцев за неправительственным организациями, с которыми у Бюро заключен договор, и которые

обеспечивают беженцев жильем, мебелью, питанием и предоставляют другие значимые услуги в течение 1 – 3 месяцев с момента их прибытия в США. Необходимость оказания помощи по истечение первых нескольких месяцев согласовывается с федеральным правительством и штатами, на территории которых беженцы размещены, такая помощь предусматривает долгосрочное финансовое и медицинское обеспечение, занятость (разрешение на работу выдается сразу по прибытии) и социальный пакет. Госдепартамент стремится размещать беженцев там, где у них есть семьи либо где присутствуют соответствующие этнические группы. Кроме того, Управление по размещению беженцев Министерства здравоохранения и социальных услуг США предоставляет так называемым «временно зависимым беженцам» краткосрочное содействие, а руководитель этой Службы в соответствии с положениями Закона об иммиграции и гражданстве уполномочен предоставлять беженцам наличную финансовую помощь, медицинское освидетельствовании и обслуживание, социальные услуги, а также содействие в поиске работы и открытии малого бизнеса. Как правило, эти льготы реализуются через государственные структуры и имеют целью оказание помощи тем беженцам, на которых не распространяется действие федеральной программы. Мероприятий финансируются из средств Управления по размещению беженцев, но реализуются во взаимодействии со штатами и местными властями.

к то же время, несмотря на то, что беженцы получают наиболее прямую интеграционную помощь непосредственно от федеральных властей, они сталкиваются с теми же самыми типичными препятствиями при интеграции, что и иные категории иммигрантов. Например, они могут стать объектом дискриминации из-за цвета кожи или стать предметом осуждения из-за своих религиозных убеждений. А размещение беженцев в местностях, исторически нетрадиционных для расселения иммигрантов, может создавать дополнительную нагрузку на местные ресурсы и вызывать напряженность в отношениях с местным населением.

Традиционно считается, что территориальная «ассимиляция» иммигрантов является продуктом усиливающейся культурной и экономической интеграции. То есть, различия в выборе районов для расселения между иммигрантами и местным населением сглаживаются по мере того как иммигранты - с течением времени и через поколения – повышают свой социальный и экономический потенциал. Территориальная ассимиляция предполагает, что первоначально иммигранты поселяются в местностях, где уже живут их соотечественники (культурные и институциональные анклавы), однако впоследствии с течением времени и через поколения по мере изучения английского языка, приобретения новых трудовых навыков и «американизации», они начинают распространяться за пределы «привычных» территорий.

Сегодня в США иммигранты оказываются в совершенно иных условиях, чем их предшественники из более ранних волн миграции, включая увеличивающийся разрыв в заработной плате и общее снижение заработка для низкоквалифицированных работников⁸⁸, большую расовую и этническую дискриминацию, худшие условия школьного обучения детей, правовой режим, который оставляет значительную часть иммигрантов в статусе временно пребывающих лиц либо вообще с неурегулированным правовым статусом.

43 отношении основной массы иммигрантов (за исключением беженцев) основная часть традиционного набора интеграционных функций и сервисов, таких как языковая и общегражданская подготовка, профессиональное обучение и содействие в доступе к социальным льготам, реализуется именно на уровне штатов, местных органов либо частного сектора. Такое положение дел резко контрастирует с другими странами-получателями иммиграционных потоков, такими как Канада, Австралия, а также некоторыми западноевропейскими государствами, которые имеют более емкие программы интеграции иммигрантов, реализуемые на государственном уровне. Даже собственные интеграционные стратегии федерального правительства при реализации в основе своей полагаются, главным образом, на широкое участие и активность штатов и местных властей.

Федерализация интеграционного процесса требует четкого понимания того, что есть «интеграция» и каковы критерии ее оценки, либо, как минимум, определения тех характеристик интеграции, которые следует стимулировать и поощрять на государственном уровне. Будет ли большая централизация способствовать повышению качества интеграционной деятельности, чем существующая в настоящее время система также зависит от того, чьи именно программы и по каким критериям будут оцениваться. Например, штаты Иллинойс или Нью-Йорк реализуют значительно более адаптированные и расширенные интеграционные программы, чем те, что предлагаются федеральным правительством.

Существующие проблемы в сфере интеграции

Применительно к США выделяют три блока проблемных аспектов, могущих негативно влиять на успешность интеграции:

с наличие правового статуса в замедлении или даже невозможности интеграции не только для нерегулярных мигрантов, но также и для их детей, которые по факту являются гражданами США;

с низкий процент натурализации иммигрантов (приобретения американского гражданства) в сравнении с другими крупными странами приема и

⁴⁵В настоящее время представители первого поколения иммигрантов зарабатывают в целом меньше, чем местные работники, и разрыв в зарплате особенно заметен среди мужчин. Так, средний годовой доход местных работников-мужчин составляет 50534$, тогда как иммигрант получает 36960$. Около трети лиц, родившихся за рубежом, зарабатывают менее 25000$, среди местных таких лишь 19%.

3). расовые модели и, как результат, расовое расслоение населения США.

- Правовой статус

Правовой статус иммигранта – ключевой фактор индивидуальной интеграции. Различают 4 основных вида правовых статусов: постоянный, временный, дискреционный и неурегулированный (недокументированный). Различия между статусами определяются отношением к праву постоянно проживать или временно пребывать на территории США, к правам на получение государственных льгот и услуг, к возможности на осуществление трудовой деятельности, к защите от депортации и праву на полноценное участие в экономической, политической, социальной и гражданской жизни

нации. В последние десятилетия правовые статусы активно модифицировались, тем самым усложнив интеграцию иностранцев в американское общество.

Люди довольно часто переходят из одного правового миграционного статуса в другой. Так, более половины тех, кто получил статус постоянного проживания, первоначально въехали в США на основании визы, дававшей им право лишь на временное пребывание в целях трудовой деятельности или учебы. Таким образом, многие иммигранты начинают процесс интеграции в американское общество (через контакты на работе, устройство детей в школу, общение с соседями, установление дружеских связей) еще на этапе действия статуса временного пребывания, который не дает, тем не менее, автоматического права на получение постоянного статуса или приобретение гражданства. Многие нерегулярные иммигранты десятилетиями проживают в США, не имея никакого правового статуса, но при этом глубоко укореняясь в американском социуме.

Современная иммиграционная политика США оказывает неоднозначное влияние на интеграцию иммигрантов. Во-первых, она лишь отчасти решает вопросы интеграции лиц с неурегулированным правовым статусом (недокументированных мигрантов), долгое время фактически проживающих

в США. Смещение в последние годы акцента в сторону усиления правоохранительного (императивного) режима не исключило возможности осуществления трудовой деятельности нерегулярными иммигрантами, но обусловило снижение их зарплат. Во-вторых, ситуация, складывающаяся в сфере иммиграции и обусловленная отсутствием внятной общенациональной политики, привела к тому, что на федеральном уровне, на уровне штатов и на местном уровне сформировалась множественность различных правовых актов по вопросам недокументированных мигрантов, которые зачастую противоречат друг другу и используют разные интеграционные стратегии и подходы. Например, есть штаты, которые оплачивают недокументированным иммигрантам обучение в колледжах, в некоторых штатах таким лицам даже выдаются водительские удостоверения. И, наоборот, в отдельных штатах действуют жесткие ограничительные нормы, такие как запрет на сдачу жилья

нерегулярным иммигрантам, либо весьма агрессивная местная интерпретация федерального иммиграционного законодательства. Наконец, существующая иммиграционная политика предполагает ограничения на получение социальных льгот, что создает дополнительные барьеры на пути успешной интеграции детей нерегулярных мигрантов, которые по праву рождения являются гражданами США. И это при том, что в интересах самого же государства, чтобы такие дети были как можно лучше интегрированы в общество. В настоящее время в США проживает 5,2 млн. детей, по меньшей мере один из родителей которых является лицом с неурегулированным правовым статусом. Большинство их этих детей – 4,5 млн. – родились на территории США и потому являются американскими гражданами. Политика, направленная на препятствование интеграции недокументированных иммигрантов и лиц со статусом временного пребывания, может иметь нежелательные последствия, связанные с замедлением интеграции натурализованных американских граждан и лиц со статусом постоянного проживания, особенно если у членов одной семьи правовые статусы разнятся.

46период между 1990 и 2007 годами число лиц с неурегулированным правовым статусом в США возросло в три раза. Социальные и юридические трудности, с которыми сталкиваются такие иммигранты, создают существенные препятствия для их интеграции в принимающее общество. Недокументированные иммигранты сталкиваются со свойственными только им препятствиями при интеграции, так как по определению они исключены из процесса легализации. Возможно, самое серьезное препятствие на пути к интеграции – это постоянно ощущаемая угроза выдворения за пределы США⁸⁹.

Кроме того, иммигранты с неурегулированным правовым статусом часто становятся объектом неприязни со стороны американского общества и расового-ориентированного отношения со стороны властей, что также сильно затрудняет процесс их интеграции. В целом, неурегулированный правовой статус является самым серьезным барьером на пути к интеграции; де-факто и де-юре отсутствие правового статуса практически полностью исключает возможность интеграции, так как не дает иммигранту права на доступ к различным социальным и экономическим льготам и делает его крайне уязвимым для выдворения. И при всем при том на территории США продолжают проживать миллионы нерегулярных иммигрантов, которые трудятся, заводят семьи, ищут возможности приобрести законный статус и попутно интегрируются в американское общество, несмотря на все сложности и препоны.

^кДействительно, число выдворений в последние годы резко возросло: только за 2013 год из США было выдворено свыше 438 000 человек. При этом в среднем ежедневно в специальных учреждениях США в ожидании выдворения содержатся более 33 000 иностранных граждан и более 1,71 млн. человек находятся на разных стадиях процедуры выдворения.

Статус постоянного проживания исторически служит ключевым этапом на пути к получению американского гражданства и представляет собой наиболее устойчивую правовую связь между государством и негражданами. Основными недостатками этого типа статуса, влияющими на перспективы интеграции, являются: отсутствие права на участие в выборах и иных политических прав, ограничения на доступ к некоторым социальным льготам и, самое главное, негарантированность от выдворения из страны. При этом значительное число лиц, осуществляющих временную трудовую деятельность на основании визы, со временем приобретают статус постоянного проживания и устанавливают тесные связи с работодателем или близкие отношения с американскими гражданами, что вызывает у них потребность и желание остаться в стране навсегда, тем самым остро ставя вопрос об интеграции.

Вообще применительно к США существуют лишь два так называемых «постоянных статуса» для иммигрантов – гражданство через натурализацию

к постоянное проживание. Натурализацию часто рассматривают в качестве конечной точки процесса интеграции: момент, когда иммигрант наделяется практически всеми правами и обязанностями гражданина. Постоянное проживание также предоставляет иммигранту большое число социальных льгот и обеспечивает прямой путь к натурализации, однако в правах он значительно ограничен. На самом деле, очень многие иммигранты остаются в статусе постоянно проживающего лица в течение неопределенно долгого времени, тем самым препятствуя своей политической интеграции.

Постоянное проживание – это наиболее стабильный правовой статус. Постоянно проживающие имеют право осуществлять трудовую деятельность, получать отдельные социальные льготы. Этот статус дает возможность иммигрантам основательно закрепиться в США, тем самым способствуя их интеграции в общество.

Федеральное правительство США вырабатывает решения, адресованные штатам и местным властям, относительно возможности и категорий иммигрантов, имеющих право пользования социальными льготами. При этом федеральное правительство делегировало полномочия по оказанию большинства услуг в сфере интеграции именно штатам, муниципальным образованиям и неправительственным организациям. Таким образом, с одной стороны федеральное правительство компетентно в установлении жесткого контроля над въездом и выездом иммигрантов из страны, а с другой стороны предоставляет определенную свободу действий штатам при определении доступа иммигрантов к различным социальным льготам и услугам, тем самым лишь косвенно участвуя в интеграции иностранных граждан. Такой подход получил название «интеграционный федерализм».

Интеграционный федерализм ярко проявляет себя в отношении разных штатов к проблеме интеграции недокументированных иммигрантов. Многие штаты приняли законы, предоставляющие учащимся из числа

недокументированных иммигрантов право на дотации из средств бюджета штата на обучение в государственных образовательных учреждениях. По состоянию на 2015 год таких штатов было 20. В то же время в 5 штатах установлен прямой запрет на выплату такие дотаций недокументированным иммигрантам.

Среди последних интеграционных стратегий в отношении иммигрантов

· неурегулированным правовым статусом встречаются, например, предложения о документировании их некой формой документа, удостоверяющего личность. Так, по состоянию на 2015 год, 10 штатов и

округ Колумбия приняли законы, допускающие выдачу недокументированным иммигрантам водительских удостоверений. В некоторых местностях пошли еще дальше и выдают таким лицам муниципальные удостоверения личности, которые являются документами, уполномочивающими владельца на целый ряд действий и прав, таких, например, как открытие банковского счета, заключение договора аренды жилья, пользование муниципальными услугами (здравоохранение, библиотеки и т.д.), что в целом способствует и благоприятно сказывается на интеграции.

Калифорния в этом аспекте является наиболее передовым штатом, что выражается в устранении большинства препятствий на пути к образованию и занятости для недокументированных иммигрантов. В дополнение к возможности получения дотации на обучение и предоставление недокументированным иммигрантам финансовой помощи за счет штата, Калифорния также разрешила иностранцам с неурегулированным правовым статусом заниматься юридической практикой и обязала все без исключения комиссии по профессиональным квалификациям и лицензированию рассматривать обращения о признании профессионального образования, полученного за рубежом, независимо от правового иммиграционного статуса заявителя.

целом, правовой статус иммигранта напрямую влияет на то, как будет происходить его интеграция, особенно в таких фундаментальных для интеграции сферах как трудоустройство, доступ к высшему образованию, социальные услуги и здравоохранение. В США иммигранты, кроме лиц, имеющих статус постоянного проживания, не имеют права на пользование медицинскими услугами, за исключением неотложной медицинской помощи

В услуг по деторождению. Это относится и к детям таких лиц. Правовой статус также влияет и на жилищные перспективы, включая оформление права собственности, условия проживания и перенаселенность.

Правовой статус может ограничивать и доступ к высшему образованию, что будет иметь прямые последствия для будущего иммигрантов, ограничивая возможности социальных лифтов. При этом начальное и среднее образование гарантируется всем детям, независимо от их правового статуса, и закреплено в Конституции США. Правовой статус также

ограничивает перечень профессий, на которые может претендовать иммигрант, и уровень его заработной платы.

49 Процент натурализации

Гражданство по рождению – это один из наиболее мощных механизмов политической и гражданской ассимиляции в США. Вместе с тем уровень натурализации иммигрантов в Америке значительно отстает от аналогичных показателей других государств, принимающих большие объемы иммиграционных потоков. Общий показатель гражданства среди иммигрантов в работоспособном возрасте (от 15 до 64 лет), проживших в США минимум 10 лет, и имеющих все необходимые основания для получения гражданства, не превышает 50%, что значительно уступает многим европейским странам, таким, например, как Голландия (78%) и Швеция (82%) а также традиционно иммигрантским государствам – Австралии (81%) и Канаде (89%). Низкий показатель натурализации влечет негативные последствия, прежде всего, для политической интеграции иммигрантов, так как самое серьезное препятствие здесь – это отсутствие гражданства и, соответственно, невозможность зарегистрироваться в качестве избирателя.

При этом требования к натурализации с течением времени изменялись крайне незначительно, хотя тест на знание основ общественного устройства США был серьезно пересмотрен в 2008 году. Одновременно с этим существенно возрос и размер государственной пошлины, уплачиваемой за прохождение натурализационного теста - с 95$ в 1996 году до 680$ в 2015. Увеличение государственной пошлины отражает стремление законодателя освободить налогоплательщика от бремени расходов, связанных с предоставлением иммигрантам услуг по натурализации; таким образом. По состоянию на 2010 год по размеру натурализационной пошлины страна занимала шестое место среди 34 стран; средний размер пошлины составлял 220$ США.

В 2013 году 18,7 млн. иммигрантов или 46% от почти 40 млн. иммигрантского населения США приобрели американское гражданство как раз через натурализацию. И это составляет лишь немногим менее 6% общего населения США. В свою очередь для сравнения неграждане, а это более 22 млн. человек, составляют 7,1% населения США.

(b) Расовое и этническое измерение

50 США отмечается устойчивый рост расового, этнического и религиозного разнообразия населения, что привело к увеличению межгрупповых контактов и трансформации американских общин и институтов. Если в 1970 году 83% населения составляли белые, то сейчас этот показатель снизился до 62%, что в значительной мере обусловлено именно иммиграцией. Число испаноговорящих выросло с 4,5% в 1970 году до 17% в настоящее время. Выходцы из Азии являются самой быстрорастущей иммигрантской группой - в 1970 году они составляли не

более 1%, а в наши дни уже 6% населения. Возросла и иммиграция лиц с темным цветом кожи: с 2,5% - в 1970 году до 9% - сейчас. По состоянию на 2010 год пятерка стран, из которых идет наибольший приток иммигрантов, выглядела следующим образом: Китай, Индия, Мексика, Филиппины и Вьетнам.

Языковая, образовательная и трудовая интеграция иммигрантов

Языковое разнообразие в Соединенных Штатах увеличивалось по мере роста и расширения иммиграционного населения. В настоящее время около 85% жителей страны, родившихся за рубежом, разговаривают дома на языке, отличном от английского. Самым распространенным после английского является испанский язык – на нем дома разговаривают 62% жителей страны. Вместе с тем, наиболее точный показатель языковой интеграции – это уверенное владение английским языком. В наши дни интеграция происходит быстрее, чем этот происходило в начале XX-го столетия с ранними волнами европейских иммигрантов. Сейчас многие иммигранты прибывают в США, уже владея английским как первым или вторым языком. Порядка 50% иммигрантов, родившихся за рубежом, владеют английским языком на уровне «очень хорошо» или «хорошо», в то время как не владеют английским лишь менее 10% вновь прибывших.

Несмотря на положительный прогноз по вопросу языковой интеграции, сохраняются определенные барьеры в овладении иммигрантами английским языком, связанные, главным образом, с низкой профессиональной подготовкой, недостаточным уровнем образования, сегрегированным расселением и отсутствием урегулированного правового статуса. При этом произошло снижения финансирования курсов английского языка, хотя число обучаемых лиц возросло. Так, спрос на курсы английского языка среди иммигрантов существенно превосходит имеющиеся возможности: примерно 2/3 иммигрантов, нуждающихся в языковой подготовке, никогда так и не посещали языковые курсы из-за ограниченного доступа к ним. Количество детей, изучающих английский язык, в последние десятилетия существенно увеличилось, что создает серьезные проблемы для системы школьного образования. Существует все большая потребность в услугах языковой подготовки и образовательных программах, ориентированных именно на новых американцев и их семьи. Статистика свидетельствует, что в США проживают более 840 000 детей иммигрантов и более 4,6 млн. лиц, изучающих английский язык. В целом же, возможности для обучения английскому как второму языку ограничены как для взрослых иммигрантов, так и для детей.

Хотя перспективы языковой интеграции в целом оцениваются как позитивные, недостаток уверенно владеющих английским языком среди большей части недавно прибывших в Америку иммигрантов первого поколения, особенно низкоквалифицированных, плохо образованных и сегрегированных, существенно затрудняет их интеграцию. Особые трудности

20 доступом к курсам английского языка испытывают иммигранты с низким уровнем дохода. Запаздывание в изучении языка страны пребывания значительно снижает способность иммигрантов к интеграции и может оказывать долгосрочный негативный эффект не только на их жизненные перспективы, но и на жизненные перспективы следующего поколения.

то же время следует отметить, что федеральное правительство уделяет большое внимание интеграции в аспекте повышения уровня образования взрослых иммигрантов и их профессиональной подготовки. Ключевым правовым инструментом в этой области является уже упоминавшийся ранее Закон об инновациях и возможностях в сфере труда 2014 года, Раздел II

которого как раз и предусматривает реализацию программ в сфере образования и грамотности для взрослых: а именно: базовое и среднее образование для взрослых, и обучение английскому, как второму языку.

54 начала 1960-х годов в рамках программы «Победим бедность!» и в соответствии с законодательством по вопросам общенационального базового образования для взрослых и развития трудовых ресурсов федеральное правительство предоставляет поддержку штатам в их деятельности по обучению населения английскому языку. По состоянию на 2013 год более 40% от 1,6 млн. иностранцев посещали языковые курсы, которые частично финансировались из средств федерального бюджета. Таким образом, федеральная и местная поддержка таких программ является основным элементом иммиграционной интеграционной политики. В то же время вклад различных штатов во взрослое образование довольно сильно варьируется. Например, в Калифорнии примерно 20% общей суммы, направляемой на образование взрослых иммигрантов, поступает из федерального бюджета, тогда как для Техаса эта доля составляет уже 75%. От штата к штату варьируется количество и доля взрослых лиц, изучающих английский язык, а

также право доступа к образовательным программам для недокументированных мигрантов (например, в Аризоне и Джорджии такие лица вообще лишены возможности обучаться и доступа к образованию).

Критичным для языковой интеграции является то обстоятельство, что в последние годы наблюдается сокращение охвата обучаемых иммигрантов. Так, если в 1999 – 2000 годах курсы английского языка посещали свыше 1,1 млн. человек, то уже в 2013 – 2014 годах это число составляло лишь 667 000 учащихся. По последним данным, только 46% взрослых иммигрантов, устроенных на курсы английского языка, завершили их, достигнув искомого уровня знания, в то время как 54% бросили курсы, не завершив их, либо так и не достигнув требуемого уровня владения английским. Наиболее частыми причинами отказа от посещения курсов называются конфликты на работе, транспортные проблемы и необходимость заботиться о детях.

с структуре американского общества все более важной частью «неиммигрантского» населения становятся иностранные студенты в связи с быстрым ростом их числа, а также потому, что они на сегодняшний день

являются основным источником высококвалифицированной рабочей силы для экономики США. После окончания учебного заведения иностранные студенты, как правило, уже свободно владеют английским языком и полностью подготовлены к получению высококвалифицированной работы в США, часто в сфере высоких технологий; лучше приспособлены к американским социальным нормам, чем их ровесники, получившие образование в других странах; и могут к моменту завершения обучения уже иметь близкие отношения со студентами-американцами. Иными словами, за время обучения в США иностранные студенты полностью завершают процесс интеграции и адаптированы к реальностям принимающего общества. Вместе с тем иностранные студенты не вправе рассчитывать на получение федеральных льгот или поддержки и помощи со стороны штата.

На подготовку иностранных трудовых ресурсов к осуществлению трудовой деятельности на территории США направлен уже ранее упоминавшийся Закон об инновациях и возможностях в сфере труда, который должен стимулировать штаты к работе с теми слоями занятого населения, которые испытывают трудности с языковым общением и грамотностью. При этом Закон предоставляет штатам право проводить языковое и профессиональное обучение в рамках объединенных обучающих программ с тем, чтобы сделать процесс повышения уровня знаний и образования для взрослых обучаемых менее обременительным. Вместе с тем реализация Закона не подкреплена каким-либо дополнительным федеральным финансированием, что заставляет штаты самостоятельно изыскивать резервы на реализацию этих нормативных предписаний. Примером целевой программы, ориентированной на занятых лиц с низким уровнем владения английским языком, может служить разработанный в

Вашингтоне модуль Государственная интегрированная базовая образовательная и профессиональная программа (I-BEST), объединившая в себе два компонента – общеобразовательный курс для взрослых и курс средней профессиональной подготовки. Модуль, в частности, учитывает интересы обучаемых лиц, такие, например, как рабочий график и необходимость ухода за детьми. I-BEST неплохо себя зарекомендовала, в том числе и с точки зрения карьерного роста и повышения уровня заработной платы иммигрантов, прошедших подготовку⁹⁰.

Несмотря на то, что около 30% иммигрантов имеют среднее образование, уровень их занятости остается крайне низким из-за целого ряда причин. Например, в связи с децентрализацией процедуры признания документов об образовании, полученных за рубежом, многие новые

⁹⁰ Как показала австралийская перепись населения 2001 года, доходы иммигрантов, в совершенстве владеющих языком страны пребывания, как правило, на 15% выше доходов иммигрантов, не знающих языка (См. об этом: Chiswick and Miller, 2008). При этом лица, не владеющие языком, в два раза чаще вынуждены занимать низкоквалифицированные рабочие места по сравнению с теми, кто уверенно общается на языке страны пребывания.

американцы сталкиваются с серьезными трудностями при признании или подтверждении уровня их образования и квалификации. Эти проблемы усугубляются дублирующими, а часто и противоречащими друг другу нормативами и правилами, принятыми на федеральном уровне, уровне штата

(e) местном уровне. Немаловажный фактор и недостаточное владение английским языком. Так, до 40% иммигрантов не имеют базового знания языка, а у 48% наблюдаются пробелы в элементарной математике. Все это затрудняет для них участие в программах профессиональной подготовки. Следствием такой ситуации стало издание в 2015 году Министерством труда США во взаимодействии с Министерством образования США и

Министерством здравоохранения и социальных услуг США специализированного пособия, адресованного штатам и местным партнерам, по разработке, внедрению и реализации систем и программ профессиональной подготовки иммигрантов.

Обучение детей

В США сегодня примерно 1 ребенок из 4 в возрасте до 5 лет воспитывается в семье иммигрантов. Известно, что программы раннего образования приносят огромную пользу как самим детям и их семьям, так и обществу в целом. Особенно важны эти программы для новых американцев. Федеральное правительство предпринимает в этом направлении определенные шаги:

- в декабре 2104 года была организована встреча с участием представителей Белого Дома, благотворительных организаций, бизнеса, руководства штатов и местных органов власти по вопросу увеличения инвестиций в развитие государственно-частного партнерства с целью расширения и повышения доступности программ раннего образования в масштабах государства. По результатам встречи коллективные инвестиции в образование и развитие детей в Америке превысили 1 млрд. долларов;

- Министерство образования США и Министерство здравоохранения и социальных услуг США совместно реализуют в 20 штатах программу The Race to the Top – Early Learning Challenge grants, направленную на развитие либо совершенствование ранней системы образования для детей до 5 лет, включая в обязательном порядке и детей иммигрантов.

Политическое, гражданское и социальное измерения интеграции. Роль религиозных организаций

Успех существования американского общества, как нации иммигрантов, исторически кроется в эффективном интегрировании вновь приехавших в социальную, культурную и экономическую жизнь страны. В свою очередь интеграция как первого, так и последующих поколений иммигрантов также оказывает непосредственное влияние на политическую и гражданскую жизнь американского общества.

Гражданская и политическая интеграция оцениваются в трех плоскостях. Во-первых, интеграция затрагивает личные обстоятельства и

убеждения, такие как готовность лица к натурализации, присоединению к местному принимающему обществу, пользованию избирательным правом. Степень интеграции часто связана с уровнем образования, способностью иммигранта разговаривать на английском языке либо периодом времени, проведенном в Соединенных Штатах.

Вместе с тем, личные обстоятельства – это лишь часть общей картины. Глубина и широта гражданского общества образует следующий по значению индикатор интеграции и может как подстегнуть, так и затруднить вовлеченность иммигранта в принимающий социум. На интеграцию влияет то, насколько различные муниципальные группы и фракции, политические партии, религиозные институты готовы идти навстречу иммигрантам, а также насколько сами иммигранты в состоянии развивать гражданские навыки, адаптироваться к текущей ситуации, мобилизовываться ради достижения общих целей и инкорпорироваться в сообщество.

Наконец, гражданская интеграция во многом обусловлена влиянием политических и гражданских институтов США на перспективы участия иммигрантов в политической и гражданской жизни принимающего общества. Это означает, что существующие барьеры и неравенства могут быть устранены путем формирования партнерств между институтами гражданского общества, муниципальными организациями, бизнес сообществом и государством.

Общественная (социальная) поддержка не только помогает самим иммигрантам, но также подает ясный сигнал, что государство приветствует и поощряет интеграционные процессы. (Именно недостаток такой поддержки со стороны федеральных властей США отчасти объясняет более низкий по сравнению с другими странами уровень натурализации иммигрантов, о чем упоминалось выше).

Интеграция иммигрантов также зависит от широты, глубины и открытости принимающего гражданского общества. Представители гражданского общества всегда были основным движителем интеграционных усилий в США. Еще в XIX веке, когда власти имели ограниченные контакты

iii иммигрантским населением, некоммерческие и общественные организации при участии добровольцев и частных спонсоров выполняли основную часть повседневной работы по размещению и обустройству вновь прибывающих переселенцев. В широком смысле, эта же модель реализуется и сегодня. При этом велико значение религиозных организаций, помогающих иммигрантам в поиске жилья, трудоустройстве, размещении. В настоящее время существует множество партнерств, одной из сторон в которых выступает та или иная религиозная организация. Участие иммигрантов деятельности таких организаций оказывает благотворное влияние на перспективы их интеграции.

Более плотная и активная инфраструктура гражданского общества помогает иммигрантам с низкими доходами получать доступ к медицинским и социальным услугам, получать необходимую информацию и возможность

обжалования дискриминационных действий, способствует большей политической вовлеченности. Членство в добровольных организациях (социальных клубах, спортивных секциях и т.д.) предоставляет иммигранту дополнительные ресурсы, помогающие в интеграции, например, информирование о возможностях трудоустройства.

Религия и религиозные организации исторически выступают в качестве действенных инструментов, помогающих иммигрантам освоиться в Америке,

ii) способствуют процессу их интеграции. Религия для многих иммигрантов – это способ быть принятыми и стать своими для американского общества. Религиозный институт – это место, где иммигрант проникается чувством принадлежности к местной общине и может получить материальную помощь

iii) эмоциональную поддержку.

2014 году в соответствии с имеющимися данными, наибольшее количество иммигрантов составляли христиане – 68%, на втором месте шли мусульмане и буддисты – по 4%, затем иудеи – 1% и 2% приходилось на представителей иных религий.

Церкви, мечети и храмы, которые посещают иммигранты, могут помогать развивать гражданские навыки, поощрять активную вовлеченность в повседневную жизнь местно общество, развивать лидерские качества.

Многие организации, взаимодействующие с федеральным правительством в области оказания содействия беженцам и иммигрантам, как раз являются религиозными. В некоторых случаях религиозные общины повышают шансы для социального роста второго и последующих поколений иммигрантов, предлагая им различные обучающие курсы и классы, в первую очередь языковые. Велика роль церкви и в отвлечении иммигрантской молодежи от преступных организаций и негативных аспектов американской культуры.

Примеры практической деятельности штатов и местных органов власти по интеграции иммигрантов в США

Несмотря на то, что, как уже отмечалось, в США нет официальной интеграционной стратегии, совместные усилия местных сообществ, в которых проживают иммигранты, представителей гражданского общества и работодателей в совокупности с усилиями самих иммигрантов приводят к тому, что иммигранты довольно быстро и успешно «американизируются», хорошо овладевают навыками английского языка, адаптируются к трудовой среде и становятся полноправными и продуктивными членами общества.

Для эффективной интеграции необходимо объединение усилий всех заинтересованных участников как на национальном, так и на местном уровнях. В свою очередь это требует разработки на государственном уровне соответствующей политики, направленной на повышение потенциала штатов

В местных властей. Учитывая, что интеграция, в основном реализуется на местном уровне, это требует гибкости, быстрого реагирования и

креативности в работе от местных общин и партнеров. К этой деятельности могут подключаться муниципальные власти и власти штатов, школы, общественные библиотеки, представители бизнеса, некоммерческих и общественных организаций, организаций, оказывающих услуги иммигрантам

- беженцам, религиозные организации и т.д.

течение последнего десятилетия число принимающих общин, заинтересованно участвующих в процессе интеграции иммигрантов и беженцев, значительно возросло. Главы локальных органов власти активно формируют партнерства с участием представителей местного бизнес сообщества в целях стимулирования найма и удержания иностранной рабочей силы и создания условий для начала иммигрантами собственного дела. Иностранные предприниматели не только учреждают новые предприятия, создавая тем самым новые рабочие места, но и оживляют и разнообразят местную жизнь, особенно в городах со стареющим населением. Сеть образовательных организаций и учреждений профессиональной подготовки привлекаются для обучения иммигрантов и совершенствования трудовых навыков. Местные органы власти задействуют общественные библиотеки, школы и иные местные информационные ресурсы для распространения информации о перспективах интеграции и последующей натурализации.

Многие штаты и муниципалитеты США создали специальные органы, рабочие группы, комиссии, программы и т.д. для осуществления деятельности по интеграции иммигрантов. Эти инициативы разнятся по объему, но в основном предусматривают традиционные интеграционные меры, такие как языковая подготовка, информирование об основах общественного устройства страны, распространение информации о доступных финансовых услугах и содействие в процессе натурализации.

Наиболее развита сеть специализированных органов, действующих в сфере интеграции, в штатах Гавайи, Иллинойс, Мэриленд, Массачусетс, Мичиган, Нью-Йорк и Вашингтон.

Подобные гражданские инициативы могут реализовываться некоммерческими организациями, бизнес сообществом, религиозными институтами, этническими СМИ, школами и иными организациями в партнерстве с властями различных уровней. Особо эффективными такие инициативы становятся, когда осуществляются в партнерстве с федеральным правительством, как это делается, например, по отношению к беженцам. Подобные государственно-частные партнерства чаще всего, но не обязательно, направленные на беженцев либо возрастных иммигрантов, при координирующей роли властей штата, реализуются во Флориде, Иллинойсе и Массачусетсе.

в Взаимодействие с принимающим обществом

Ниже приводятся примеры некоторых программ, реализуемых федеральными властями в партнерстве с некоммерческими организациями,

направленные на вовлечение местных общин, принимающих иммигрантов, в деятельность по их интеграции:

Служба по гражданству и иммиграции Министерства внутренней безопасности США администрирует Программу грантов по гражданству и интеграции, цель которой – финансовая поддержка и стимулирование муниципалитетов к приему иммигрантов, оказанию им интеграционных услуг и созданию благоприятной общественной атмосферы. Получателями грантов могут быть: система муниципальных школ, общественные библиотеки, общественные и религиозные организации, образовательные организации для взрослых и организации по ликвидации безграмотности. В период с 2009 по 2015 годы Службой по гражданству и иммиграции было распределено грантов на общую сумму около 43 млн. долларов. Получателями грантов стали 222 организации в 35 штатах. Эту практику предполагается активно развивать и далее. Так, только в сентябре 2015 года Службой были удовлетворены заявки 40 организаций из 26 штатов на получение грантов на общую сумму около 10 млн. долларов. Финансирование было рассчитано на период до осени 2017 года. С момента начала реализации Программы грантов в области гражданств и интеграции в 2009 году всего было распределено грантов на общую сумму 53 млн. долларов, которые получили 262 различные организации, как государственные, так

- общественные из 35 штатов США. В результате была оказана помощь в подготовке к получению гражданства более чем 130 тыс. постоянно проживающих на территории США иностранных граждан. В целях распространения передового опыта практика и результаты деятельности организаций-получателей грантов регулярно публикуются. Служба гражданства и иммиграции активно взаимодействует с местными властями и в последние годы значительно расширила число муниципальных партнеров, среди которых такие крупные города как Лос-Анджелес, Чикаго, Нэшвилл, Атланта, Нью-Йорк, Бостон, Хьюстон

- Сиэтл;

Институт музейных и библиотечных услуг в партнерстве со Службой по гражданству и иммиграции реализуют инициативу по распространению информационных, образовательных и обучающих материалов и ресурсов по вопросам иммиграции и получения гражданства через библиотечную сеть, насчитывающую около 9 000 общественных библиотек и более 17 000 их филиалов, расположенных на территории 50 штатов и Округа Колумбия. Библиотеки являются легкодоступными местными ресурсами, пользующимися доверием иммигрантов, где они могут получить интересующую их информацию. Статистика свидетельствует, что более 55% новых американцев регулярно не реже одного раза в неделю пользуются услугами библиотек. В рамках такого партнерства сотрудники библиотек обеспечиваются необходимыми информационными материалами, чтобы

перенаправлять посетителей к точным и надежным источникам информации по миграционной проблематике;

^aПри финансовой поддержке Министерства образования США местные партнеры (например, World Education, Inc.) проводят работу по улучшению условий доступа иммигрантов к программам эффективной и инновационной языковой подготовки и помогают им в развитии их профессиональных навыков;

^bПроект «Добро пожаловать в Америку!» - это общенациональная сеть организаций, занимающихся культивированием взаимного уважения и взаимодействия между иммигрантами и коренными американцами. «Добро пожаловать в Америку» в сотрудничестве с рядом организаций планирует запустить общенациональную программу по экономической интеграции иммигрантов;

^cПроект «Национальное партнерство по новым американцам» –

это самая крупная в США сеть региональных организаций по защите прав иммигрантов, традиционно осуществляющая свою деятельность в штатах с наибольшими иммиграционными потоками, которая оказывает поддержку местным общинам в деле интеграции иммигрантов и формирования у принимающего общества позитивного настроя по отношению к иммигрантам.

h) Вовлечение в процесс интеграции иммигрантов и беженцев

Скоординированные усилия по вовлеченности самих иммигрантов в процесс интеграции не менее важен, чем усилия принимающего социума. Сразу несколько государственных структур и программ нацелены на выстраивание доверительных отношений с иммигрантским сообществом, всемерное содействие ему, обучение и поддержание постоянного диалога:

^k)Служба по гражданским правам и свободам Министерства внутренней безопасности США компетентна по вопросам соблюдения индивидуальных свобод, корректного и равноправного отношения при осуществлении Министерством своей деятельности. Важным для Службы является постоянный контакт с заинтересованным муниципалитетами, а также непосредственно с иммигрантами и беженцами. В этих целях ежеквартально проводятся встречи в формате «круглых столов» в 16 крупных городах, цель которых – координация деятельности разных уровней власти;

^aСлужба гражданства и иммиграции Министерства внутренней безопасности США также регулярно взаимодействует с иммигрантами и другими участниками по самому широкому кругу миграционных вопросов. Служба организует и проводит множество мероприятий на разных языках, понятных приезжающим в страну иммигрантам. С 2012 года и по июль 2014 года всего в таких мероприятиях приняло участие свыше 12 000 участников из числа иммигрантов. Служба также руководит Мультиязыковым ресурсным

центром, который предоставляет иммигрантам полезную информацию на 23 языках. В ноябре 2015 года Служба гражданства и иммиграции выпустила обновленную версию брошюры «Добро пожаловать в США: руководство для новых иммигрантов». Брошюра содержит

информацию, помогающую иммигрантам «встроиться» в повседневную жизнь в Америке, в том числе как искать жилье, как получить номер социального страхования, а также общую информацию

о государственном устройстве США. Доступная на 14 языках, брошюра содержит и новый специфический раздел, посвященный личным финансам, налогам и мошенническим схемам в финансовой сфере. Еще один новый раздел предлагает информацию о системе образования, возможностях обучения для взрослых и о страховании в области здравоохранения;

^ØПоскольку работники из числа иммигрантов (так называемых «новых американцев») зачастую более уязвимы к эксплуатации со стороны недобросовестных работодателей по причине языкового и культурного барьеров, Министерство труда США через партнерство с различными организациями старается постоянно контактировать с этой категорией иммигрантов. Так, Министерство посредством реализации специальных программ - Federal Contract Compliance Programs – информирует уязвимые категории работников из числа иммигрантов об их трудовых правах и основных положениях антидискриминационного законодательства США;

^ØПрограмма, реализуемая Службой муниципальных услуг Министерства здравоохранения и социальных услуг США,

обеспечивает поддержку общенациональной сети, в основном, состоящей из местных некоммерческих организаций, предлагающей широкий круг услуг и сервисов, направленных на повышение потенциала городских и сельских поселений, включая подготовку к получению гражданства, трудоустройство, помощь в жилищном размещении, в изучении английского языка и в получении начального образовании для взрослых, в доступе к услугам здравоохранения; а также на реализацию проектов экономического развития местных муниципалитетов.

В целях дальнейшего стимулирования интеграционной деятельности Служба по гражданству и иммиграции Министерства внутренней безопасности США осуществляет следующие программы и проекты:

^Øзапущен целый ряд интернет ресурсов, таких как Ресурсный центр по гражданству и подготовке к присяге: история США и общественное устройство (Citizenship Resource Center and Preparing for the Oath: U.S. History and Civics for Citizenship), дающий возможность в интерактивном режиме подготовиться к прохождению натурализационного теста. С 2009 года этим ресурсом воспользовались свыше 3,9 млн. пользователей;

^Øсоздает местные партнерства в целях подготовки иммигрантов к участию в процессе натурализации. В частности, установлены партнерские отношения с Лос-Анджелесом, Чикаго, Нэшвилом. Также предоставляется информация и доступ к соответствующим ресурсам и другим заинтересованным штатам и местным властям;

^Øпредлагает и проводит бесплатные тренинги и семинары для преподавателей, работающих со взрослыми иммигрантами, и волонтеров. Тренинги и семинары построены таким образом, чтобы повысить навыки в преподавании американской истории и общественного устройства страны.

3. Местные инициативы в сфере интеграции иммигрантов

Как уже отмечалось, некоторые штаты и крупные города США учредили специальные службы для координации и ведения интеграционной работы. Хотя каждая из таких служб уникальна по объему выполняемых задач, в целом они направлены на достижение единой цели – сближение иммигрантов

и местного населения. Такие службы по интеграции созданы, например, в штатах Иллинойс, Массачусетс, Нью-Йорк, Мичиган.

^ØСозданная в 2010 году в штате Иллинойсе Служба политики и защиты новых американцев увеличила число Центров приема с 2 до 5. Для оказания содействия постоянно растущему количеству иммигрантов, проживающих в окрестностях Чикаго, Служба губернатора штата задействовала «мобильный отдел» Центра приема для организации ярмарок услуг или так называемых «Приветственных дней», в рамках которых только в течение 2012 года около 11 000 новых американцев смогли получить доступ к необходимым услугам и программам. Службе также удалось увеличить число организаций, оказывающих различные услуги иммигрантам в масштабах всего штата,

с 11 до 25 и обеспечить большую доступность информации с использованием средств телекоммуникации и на разных языках.

^ØСлужба по делам иммигрантов Мэрии Нью-Йорка, основанная в

1984 году, взаимодействует с муниципальными организациями и городскими органами по вопросам «содействия благосостоянию иммигрантских общин». В соответствии с законодательством Нью-Йорка муниципальные услуги доступны всем иммигрантам независимо от статуса, при этом иммигрантам гарантируется защита их прав, им доступны переводческие услуги при обращении в учреждения здравоохранения и в общественные службы.

^ØВ 2013 году штат Нью-Йорк учредил Службу по делам новых американцев и создал сеть из 27 муниципальных так называемых «Центров возможностей», поощряющих интеграционную деятельность. Как часть усилий по повышению профессиональных навыков иммигрантов Служба по делам новых американцев совместно с рядом

организаций (Cooper Union, Bnai Zion Foundation, Retraining Program for Immigrant Engineers) создали инновационное государственно-частное партнерство, предлагающее бесплатные курсы профессиональной

подготовки и содействия при трудоустройстве для

высококвалифицированных иммигрантов. В рамках курсов предусмотрены программы повышения квалификации в области инженерии, компьютерного программирования и управления бизнесом. Специальное организованное и финансируемое Службой по делам новых американцев шоу «Мы, нью-йоркцы» имеет целью повысить языковые навыки среди взрослых иммигрантов.

^ØМичиганская Служба по делам новых американцев, образованная

в 2014 году в целях «содействия росту экономики», занимается распространением информации о различных возможностях по интеграции, например, где найти и как записаться на курсы обучения английскому языку, курсы подготовки к процедуре получения

гражданства, предоставляет информацию о получении профессиональных лицензий, а также перенаправляет к иным государственным информационным ресурсах по миграционным вопросам.

^ØАналогичные институты создают не только штаты, но и отдельные крупные города. Так, в Бостоне в 1998 году при мэрии города была создана Служба по делам новых бостонцев. Служба, как отмечается, «выполняет роль катализатора, обеспечивая возможности, доступ и равенство для иммигрантов, а также освещая ту существенную роль, которую иммигранты играют в деле превращения Бостона в город мирового уровня».

В Бостоне также запущена Программа «Английский для новых бостонцев», которая представляет собой государственно-частную инициативу, направленную на расширение возможностей доступа к курсам английского языка для взрослых иммигрантов, проживающих в Бостоне. В рамках этой инициативы разработан 11-недельный бесплатный языковой курс, предлагающий участникам компьютерные классы английского языка и помощь в заполнении миграционных

документов. Цель инициативы – создание устойчивой, высокоэффективной системы подготовки и обучения английскому языку, отвечающей потребностям как трудовых иммигрантов, так и работодателей.

^ØГородской Совет Сиэтла и три городских структуры – департаменты социальных услуг, экономического развития и по делам иммигрантов и беженцев – во взаимодействии с другими заинтересованными участниками совместно разработали Программу «Готов к работе». Эта Программа создавалась как прототип механизма обучения навыкам английского языка и трудоустройства. Посредством реализации Программы в Сиэтле предполагают устранить ряд типичных

для иммигрантов проблем и обеспечить им возможность достижения экономической состоятельности, достойной работы и интегрирования в жизнь в Сиэтле;

^ØВ 2012 году в Чикаго был разработан и утвержден всеобъемлющий План по работе с новыми американцами, имеющий стратегической целью полноценное включение иммигрантов в жизнь города.

^ØЛос-Анджелес исторически является городом, принимающим иммигрантов, своего рода «въездными воротами» в США. Городская Служба по делам иммигрантов реализует инициативы по интеграции иммигрантов в городскую среду и координирует о взаимодействие и правоприменительную деятельность в сфере миграции. Служба, кроме того, предоставляет поддержку предпринимателям из числа иммигрантов и сотрудничает с местными муниципальными организациями при проведении «круглых столов» и информационных сессий по вопросам гражданства и иным иммиграционным вопросам.

В том же Лос-Анджелесе реализуется Программа «Шаг вперед»,

партнерами которой являются Лос-Анджелесская публичная библиотека. Концепция Программы предусматривает предоставление различных ресурсов и помощи тем иммигрантам, которые заинтересованным в информации о процедуре приобретения американского гражданства. Цель Программы – охват как минимум 100 тыс. иммигрантов, проживающих в городе и потенциально имеющих основания для получения гражданства. В рамках Программы обеспечивается информирования иммигрантов с использованием интернет ресурсов;

^ØДенверская Программа мини-грантов: Денверская Служба по делам иммиграции и беженцев в 2015 году провела конкурс интеграционных проектов. Программа мини-грантов была создана в целях активизации поиска инновационных и востребованных подходов к созданию местных общин, позитивно настроенных по отношению к иммигрантам. На конкурс было представлено порядка 25 заявок от местных некоммерческих, религиозных и общественных организаций, а также физических лиц. В апреле 2015 года были распределены 6 мини-грантов на реализацию предложенных проектов, целью которых было установлении и укрепление связей между иммигрантами, беженцами и членами принимающего общества;

^ØВ Пенсильвании создан и функционирует с 2003 года специальный Центр для иммигрантов, который помогает вновь прибывшим лицам в трудоустройстве. За время работы Центр уже помог более чем 10 000 человек из более чем 140 стран;

^ØВ некоторых городских поселениях пошли еще дальше и разработали стратегические планы интеграции иммигрантов.

Примером такого подхода служит инициатива города Дейтон (Огайо).

100

После разработки Дейтонского плана, подразумевающего в первую очередь активное участие в интеграционном процессе принимающих местных общин, на базе школ города был создан Центр по приему, помогающий детям иммигрантов в обучении и социализации. Как результат, Дейтону удалось оживить городскую жизнь и создать хорошие условия для бизнеса за счет значительного увеличения численности иммигрантов, что в совокупности позволило остановить наблюдавшуюся в течение последних 20 лет неуклонную негативную тенденцию к депопуляции и застою. В настоящее время численность местного населения и собираемость налогов стабилизировались, а деловые и жилые кварталы, прежде полупустые, теперь процветают, во многом благодаря наплыву иммигрантов;

^ØРяд муниципалитетов Огайо (Цинцинатти, тот же Дейтон, Коламбус, графство Толедо, Кливленд и Эйкрон) объединились в сеть - Ohio Welcoming Initiatives, - в рамках которой осуществляют обмен передовыми региональными практиками по привлечению иммигрантов

и созданию условий для их комфортного проживания. Основной упор делается на развитие политики в таких сферах как удержание иностранных студентов, помощь в построении карьеры для квалифицированных иммигрантов и упрощенный доступ к капиталу для иностранных предпринимателей;

^ØЕще один пример – это План по приему иммигрантов,

одобренный в Балтиморе в 2014 году и получивший название «Роль иммигрантов в развитии и росте Балтимора: рекомендации по удержанию и привлечению новых американцев». В Плане делается акцент на вкладе иммигрантов в развитие города и определяются ближне- и дальнесрочные перспективные мероприятия по поддержке интеграции. В разработке Плана приняли участие как муниципальные органы, так и представители общественных организаций, различных фондов и частного сектора;

4. Укрепление потенциала и защита трудовых ресурсов

В целях оказания услуг по оперативному трудоустройству иммигрантов

и оказания им поддержки Управление по занятости и подготовке Министерства труда США сотрудничает с агентствами по трудовым ресурсам разных уровней, а также с американскими центрами занятости.

Сервисы, предоставляемые Управлением по занятости и подготовке доступны повсеместно, при этом для более адресной помощи и обеспечения программного подхода Управление активно сотрудничает с организациями, непосредственно работающими с иммигрантами. Так, Управление удовлетворило заявки на гранты по программам профессиональной и работников, тем самым предоставив 6 штатам возможность расширить партнерство с муниципальными организациями по оказанию помощи иммигрантам, получившим профессиональное образование за рубежом, в получении необходимых им сертификатов, лицензий и повышении навыков

101

владения английским языком для последующего трудоустройства в США. Управление по занятости и подготовке также выпустило руководство для органов по труду и занятости по предоставлению различных услуг. Кроме того, к услугам лиц, ищущих работу Управлением и другими структурными подразделениями Министерства труда США, предлагаются различные полезные мультиязыковые материалы и ресурсы. Например, бесплатная горячая линии 1-877-USA JOBS содержит полный набор необходимой базовой информации об услугах по вопросам привлечения и использования рабочей силы на 180 языках.

Министерство труда США в свою очередь выпустило инструкцию и обеспечивает техническую поддержку в вопросах повышению качества услуг по преподаванию иностранным работникам английского языка; в партнерстве с другими заинтересованными федеральными структурами регулярно проводит кампании по информированию новых американцев об их трудовых правах и их возможностях их защиты.

Наконец, межрегиональный проект Новая американская трудовая инициатива, реализуемый бизнес сообществом, направлен на оказание содействия работникам из числа иммигрантов в успешном прохождении процесса натурализации. Такое содействие продолжает традицию вековой давности, когда крупные работодатели, такие, например, как Ford Motor Company, предоставляли нанятым иностранным работникам возможность изучения и получения уверенных навыков английского языка. Эту практику американские работодатели продолжаются и в XXI столетии во взаимодействии с местными некоммерческими организациями и муниципальными образовательными учреждениями.

Рекомендации по возможному использованию опыта США в сфере интеграции в Российской Федерации

Как и в случае с Канадой, Россия и США при формулировании иммиграционной и интеграционной политики руководствуются разными

приоритетами, обусловленными ролью, местом и значением иммиграционных потоков для воспроизводства населения и обеспечения поступательного экономического развития. Более того, как показал аналитический обзор, интеграционная модель США проработана менее четко

и детально, чем канадская, что находит отражение, в частности, в отсутствии внятной общенациональной интеграционной политики и заметной недостаточности нормативной правовой основы деятельности в сфере интеграции иммигрантов. Тем не менее, опыт США может быть полезен и интересен для Российской Федерации как с точки зрения недопущения недостатков, характерных для американской интеграционной модели, так и в аспекте возможного использования хорошо зарекомендовавших себя в США (особенно на местном уровне) интеграционных стратегий и практик, а также выстраивания эффективного взаимодействия различных субъектов,

102

привлекаемых к процессу интеграции иммигрантов. В этой связи могут быть предложены следующие рекомендации:

1. Учитывая, что адаптация и интеграция иностранных граждан является одним из приоритетов Российской Федерации в сфере регулирования миграционных правоотношений, целесообразно рассмотреть вопрос о выработке и утверждении единой государственной политики адаптации и интеграции иностранных граждан, которая должна стать системообразующим элементом соответствующей деятельности, а также позволит сформулировать унифицированные подходы и установить критерии оценки эффективности адаптации и интеграции, придаст работе программный и комплексный характер, будет обеспечивать необходимый уровень координации усилий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и иных участников.

2. Целесообразно сохранить концептуальный подход, при котором координирующая роль, а также функции по выработке и реализации государственной политики в сфере адаптации и интеграции отнесены к исключительной компетенции одного федерального органа исполнительной власти (в данном случае - ФАДН), при этом отдельные полномочия в области адаптации и интеграции во взаимодействии и совместно с центральным компетентным органом могут реализовываться рядом иных федеральных органов, исходя из установленного для них объема полномочий. Представляется, что такой подход будет отвечать критерию эффективности деятельности по адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации.

3. При разработке нормативной правовой основы деятельности по адаптации и интеграции иностранных граждан следует использовать «пакетный» подход, снижающий вероятность недостаточности и фрагментарность правового регулирования соответствующих общественных отношений, то есть одновременно с базовым специальным проектом федерального закона предусматривать подготовку проектов нормативных правовых актов, детализирующих и развивающих его положения, а также проектов, направленных на внесение изменений в статусные документы тех федеральных органов исполнительной власти, участие которых предусматривается в деятельности по адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации. В противном случае, особенно на первых порах пока не сложилась устойчивая правоприменительная практика, могут возникать трудности, обусловленные пробельностью и неполнотой интеграционного законодательства.

4. Учитывая, что, как показывает международный опыт, основная деятельность по интеграции и адаптации иммигрантов осуществляется, в основном, на местном уровне, представляется желательным привлекать к разработке и обсуждению соответствующей нормативной правовой основы и выработке предложений по формированию государственной интеграционной

103

политики субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления, что позволит с одной стороны полнее учесть их особенности, интересы и потребности, а другой стороны обеспечит большую практическую направленность нормативных актов.

5. При разработке практических программ и проектов по адаптации и интеграции иностранных граждан, предусматривать широкое внедрение государственно-частного партнерства, предусматривающее равноправное участие представителей органов государственной власти, бизнес сообщества, некоммерческих организаций, религиозных общин, образовательных учреждений, гражданского общества, самих иностранных граждан и их организаций.

6. Программы и проекты по адаптации и интеграции иностранных граждан должны иметь двухстороннюю направленность, то есть быть ориентированы не только на иностранных граждан, но в равной степени и на принимающее сообщество в целях культивирования среди коренного населения позитивного отношения к иммигрантам, разъяснения пользы от миграции, устранения причин и условий для возникновения межэтнических и межконфессиональных конфликтов, создания условий для равного доступа к общим ресурсам и услугам.

7. Особое внимание при разработке программ и проектов адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации, следует уделять

вопросам финансового и материально-технического обеспечения программных мероприятий, поскольку пример США показывает, что адекватное финансирование является одним из ключевых факторов успешности деятельности по интеграции иммигрантов, а его недостаточность будет негативно сказываться на конечном результате. При этом наиболее оптимальной может быть смешанная схема, при которой финансирование осуществляется в пропорциональных долях за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также иных источников (например, взносов или пожертвований местных партнеров).

104

Заключение и краткие выводы и рекомендации общего характера по адаптации и интеграции иностранных граждан

Предпринятый анализ законодательства и правоприменительных практик зарубежных государств по вопросам адаптации и интеграции иностранных граждан показал, что в целом в мире единые подходы к этой деятельности не сформированы, что обусловливает весьма широкое разнообразие применяемых разными странами средств и способов достижения итогового результата интеграции – создания комфортных условий совместного существования и взаимодействия принимающего общества и иммигрантов.

При этом одновременно обзор продемонстрировал пробельность и фрагментарность некоторых из изученных зарубежных нормативных правовых основ, что, оставляет многие вопросы интеграции за рамками правового регулирования, относя их решение исключительно на усмотрение субъектов, участвующих в процессе интеграции, а также полагаясь на сложившиеся и закрепившиеся на практике исторические традиции. Представляется, что такой подход, основанный не столько на предписаниях закона, сколько на компетентности, опытности и ответственном отношении участников интеграционных процессов чреват определенными издержками, которые могут оказать негативное влияние на эффективность деятельности по интеграции иммигрантов. В частности, такой подход может затруднить выстраивание общенациональной интеграционной стратегии из-за фактической непроработанности ряда базовых национальных правовых стандартов и механизмов интеграции, а также не способствует реализации принципа единообразия применения закона, что подтверждается, например, опытом США. Кроме того, недостаток адекватного правового регулирования сказывается и на гарантиях обеспечения прав и интересов как иностранных, так и собственных граждан, поскольку некоторые аспекты деятельности по интеграции и адаптации могут непосредственно затрагивать права и свободы личности (например, ограничение доступа к определенным услугам и льготам в зависимости от правового статуса человека).

Учитывая, что правовая система Российской Федерации все-таки тяготеет к исчерпанности и определенности регулируемых отношений, концептуальный подход, предусматривающий лишь рамочное упрощенное регламентирование вопросов адаптации и интеграции иностранных граждан, вряд ли будет в полной мере отвечать интересам российского государства.

Положительным моментом зарубежной практики в сфере интеграции следует считать большой выбор и разнообразие хорошо апробированных и зарекомендовавших себя интеграционных механизмов и схем, которые вполне могут быть включены и в арсенал российского правоприменителя, и найти отражение в базовом специальном федеральном законе. Среди таких мер можно отметить социально-трудовое наставничество на производстве, формирование местных интеграционных партнерств с привлечением самого

105

широкого круга как государственных и муниципальных органов, так и представителей бизнеса и гражданского общества, и стимулирование волонтерского движения.

В целом же, по итогам проведенного анализа могут быть предложены следующие рекомендации общего характера по обеспечению максимальной эффективности деятельности по адаптации и интеграции иностранных граждан:

^Øцелесообразно разработать и утвердить основополагающий документ (концепция, стратегия) определяющий государственную политику в сфере адаптации и интеграции, а также приоритетные цели, задачи и пути их достижения;

^Øполномочия по адаптации и интеграции иностранных граждан следует относить к компетенции тех органов государственной власти, функционирование которых не связано напрямую с выполнением правоохранительных функций;

^Øследует исчерпывающим образом устанавливать и корректно распределять компетенцию государственных органов, участвующих в деятельности по адаптации и интеграции иностранных граждан с тем, чтобы с одной стороны исключить дублирование полномочий, а с другой стороны не допустить пробельности;

^Øцелесообразно создавать и поддерживать в работоспособном состоянии консультационно-информационную и образовательную сети по предоставлению иностранным гражданам доступных услуг по обучению языку государства пребывания, истории, культуре и основам общественного устройства, а также ознакомлению с традициями, обычаями и образом жизни принимающего государства;

^Øразрабатывать и внедрять бесплатные электронные приложения, направленные на получение иностранными гражданами информации о различных аспектах пребывания и проживания в принимающем государстве, об условиях доступа к трудовому рынку, перспективах

обучения,ответственностизанарушениемиграционного

законодательства, а также обучающие приложения для самостоятельного изучения языка, истории, законодательства, общественного устройства, традиций и обычаев;

^Øгосударству следует стимулировать (в том числе и за счет софинансирования) административно-территориальные единицы к разработке и реализации собственных проектов и программ адаптации и интеграции иностранных граждан, учитывающих местные особенности, с акцентом на их активное вовлечение в трудовые отношения, что ускоряет и облегчает процесс интеграции;

106

^Øцелям адаптации и интеграции служит повышение эффективности применения антидискриминационного законодательства, которое должно в равной мере обеспечивать права как собственных, так и иностранных граждан.

107

Внимание, конкурс!

Краткий обзор законодательства и передовых практик отдельных зарубежных государств в сфере адаптации и интеграции мигрантов